梁毅 程瑤

摘要：指出了根據(jù)《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表將是今后每年要開(kāi)展的常態(tài)化工作。從麗水市森林資源管理現(xiàn)狀的視角，結(jié)合試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，分析了編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表工作存在的問(wèn)題，并提出了完善工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制、加快推進(jìn)森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)、完善森林資源統(tǒng)計(jì)管理制度等措施。

關(guān)鍵詞：林木資源資產(chǎn);實(shí)物量;負(fù)債表;問(wèn)題思考

中圖分類(lèi)號(hào)：S763 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2018）05-0213-02

1 引言

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市等5個(gè)市開(kāi)展試點(diǎn)。2016年，浙江省在麗水市開(kāi)展試點(diǎn)，編制了2011-2015年自然資源資產(chǎn)實(shí)物量資源負(fù)債表。2017年，《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》印發(fā)，從2018年開(kāi)始，全國(guó)和各省、自治區(qū)、直轄市每年試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，同年，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)全面推開(kāi)省市兩級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表工作方案的通知》，從2018年開(kāi)始，各設(shè)區(qū)市編制當(dāng)年前推2個(gè)年度的本行政區(qū)域自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表，2022年開(kāi)始，探索編制全省自然資源價(jià)值量資產(chǎn)負(fù)債表?，F(xiàn)階段，雖然各試點(diǎn)區(qū)為編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表提供了一些經(jīng)驗(yàn)，但由于各地森林資源管理工作基礎(chǔ)不同，尚沒(méi)有普遍適用的成熟經(jīng)驗(yàn)可循。筆者根據(jù)麗水市森林資源管理現(xiàn)狀，結(jié)合試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表工作中存在的問(wèn)題作簡(jiǎn)要分析，提出改進(jìn)和完善相關(guān)管理工作的建議。

2 麗水市相關(guān)森林資源管理工作基礎(chǔ)

林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表的編制以森林資源調(diào)查、森林資源監(jiān)測(cè)、林地變更調(diào)查以及相關(guān)森林資源管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)。麗水市各相關(guān)工作的開(kāi)展，為編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表創(chuàng)造了有利條件。

2.1 森林資源調(diào)查

麗水市上一輪森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查（二類(lèi)調(diào)查）于2007年完成，最近一輪十年一次的森林資源二類(lèi)調(diào)查于2015年開(kāi)始，至2017年底，全市各縣（市、區(qū)）均已完成外業(yè)調(diào)查任務(wù)，并已通過(guò)專(zhuān)家論證。通過(guò)全面的森林資源調(diào)查，形成基礎(chǔ)年森林資源數(shù)據(jù)，將為林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表的編制奠定基礎(chǔ)。

2.2 森林資源年度監(jiān)測(cè)

2012年開(kāi)始，浙江省開(kāi)展省、市森林資源聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)，采用樣地抽樣調(diào)查方法，將省級(jí)森林資源年度監(jiān)測(cè)工作延伸到各設(shè)區(qū)市，2015年浙江省林業(yè)廳部署了省、市、縣森林資源一體化監(jiān)測(cè)工作，縣級(jí)森林資源年度監(jiān)測(cè)采用小班調(diào)查方法，通過(guò)復(fù)位調(diào)查更新、檔案更新、模擬推算等更新方式，進(jìn)行小班數(shù)據(jù)逐年更新和匯總，市、縣級(jí)年度監(jiān)測(cè)主要著重于林地和森林面積、活立木和森林蓄積、森林覆蓋率等少數(shù)幾個(gè)大數(shù)據(jù)指標(biāo)。

2.3 林地年度變更調(diào)查

2013年開(kāi)始，在國(guó)家林業(yè)局和省林業(yè)廳的統(tǒng)一部署下，麗水市開(kāi)展林地年度變更調(diào)查，在林地“一張圖”的基礎(chǔ)上，對(duì)林地范圍、林地保護(hù)利用以及林地管理屬性等變化情況進(jìn)行調(diào)查和更新。根據(jù)相關(guān)部署，這項(xiàng)工作今后將每年開(kāi)展。

2.4 相關(guān)森林資源管理數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)

近年來(lái)，在國(guó)家林業(yè)局和省林業(yè)廳先后建成林地審批、林木采伐、林政案件、營(yíng)造林及公益林管理等管理信息系統(tǒng)，為相關(guān)森林資源的管理統(tǒng)計(jì)提供基礎(chǔ)，除此以外，已建立森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)體系和信息專(zhuān)報(bào)制度。通過(guò)森林資源信息化管理，能實(shí)時(shí)獲取相關(guān)管理數(shù)據(jù)。

3 編表工作存在的主要問(wèn)題與困難

3.1 工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制不完善

目前，麗水市和各縣（市、區(qū)）尚未建立森林資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專(zhuān)職工作人員，編表試點(diǎn)工作由臨時(shí)抽調(diào)的工作人員完成，缺乏專(zhuān)業(yè)性，也不能保障工作組成員的相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)，編表工作也沒(méi)有建立專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，不利于今后該項(xiàng)工作的常態(tài)化開(kāi)展。

3.2 森林資源年度出數(shù)困難

森林資源調(diào)查十年一次，目前無(wú)法做到森林資源年度出數(shù)。通過(guò)森林資源調(diào)查形成基礎(chǔ)年全面的森林資源數(shù)據(jù)，是實(shí)現(xiàn)森林資源年度更新的基礎(chǔ)，但是，麗水市各縣（市、區(qū)）最近一期森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查完成外業(yè)調(diào)查的時(shí)間不同，不能直接統(tǒng)計(jì)形成全市統(tǒng)一時(shí)間段的基礎(chǔ)年森林資源數(shù)據(jù)。在現(xiàn)階段，市、縣級(jí)森林資源年度監(jiān)測(cè)主要著重于幾項(xiàng)大數(shù)據(jù)指標(biāo)，有關(guān)分項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)難以獲得。這些因素都給編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表帶來(lái)一定困難。

3.3 相關(guān)管理統(tǒng)計(jì)不完善

編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表工作中，除森林資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)以外，有些指標(biāo)數(shù)據(jù)只能通過(guò)從縣級(jí)逐級(jí)匯總。近年來(lái)，雖然建立了各類(lèi)森林資源信息化管理系統(tǒng)，但是，市、縣林業(yè)部門(mén)沒(méi)有形成完整的森林資源統(tǒng)計(jì)管理體系，各類(lèi)數(shù)據(jù)分散在各部門(mén)、處（科）室，也沒(méi)有具體的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與要求，只有在用到相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)才著手統(tǒng)計(jì)，不利于系統(tǒng)管理。同時(shí)，由于各業(yè)務(wù)處（科）室和業(yè)務(wù)部門(mén)的管理側(cè)重點(diǎn)不同，有關(guān)數(shù)據(jù)不一定全面，此外，非法采伐林木等指標(biāo)數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計(jì)。在編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表過(guò)程中，收集和統(tǒng)計(jì)相關(guān)資料還有一定困難。

3.4 各層級(jí)編表結(jié)果及相關(guān)指標(biāo)缺乏關(guān)聯(lián)性

當(dāng)前，各級(jí)森林資源數(shù)據(jù)無(wú)法做到統(tǒng)一來(lái)源，省、市森林資源聯(lián)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和縣級(jí)監(jiān)測(cè)采用的方法不同，不同層級(jí)編表結(jié)果可能存在不能銜接的情況。2017年制定的《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》與原來(lái)的試點(diǎn)方案相比，關(guān)指標(biāo)設(shè)置有部分變動(dòng)，林木資源年度變動(dòng)表的與林木資源存量沒(méi)有關(guān)聯(lián)性，其存量的增加與減少只是參考性指標(biāo)。

3.5 編表結(jié)果評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善

在編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表工作中，技術(shù)方法的選擇、資源數(shù)據(jù)的取舍以及人為干擾等因素，都會(huì)影響編表結(jié)果準(zhǔn)確性，由于目前尚未建立編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)果的評(píng)價(jià)機(jī)制，如何科學(xué)進(jìn)行評(píng)價(jià)是下步需要考慮的問(wèn)題。

4 討論與建議

4.1 完善工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制

在市、縣級(jí)林業(yè)部門(mén)設(shè)立森林資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，明確該機(jī)構(gòu)的相應(yīng)工作職責(zé)，配備專(zhuān)職工作人員，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，以省級(jí)的技術(shù)力量為依托開(kāi)展森林資源年度監(jiān)測(cè)，為編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表提供支撐。建立專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，保障編表工作順利開(kāi)展，適時(shí)探索以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)展編表的工作方式。

4.2 加快推進(jìn)森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

在新一輪森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上，將全市各縣（市、區(qū)）森林資源統(tǒng)一更新到一個(gè)年度，建立森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，加快省、市、縣同步推進(jìn)森林資監(jiān)測(cè)管理信息平臺(tái)建設(shè)，綜合考慮編表及各類(lèi)考核對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)的需要，完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)設(shè)置，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，將林地變更調(diào)查、林木采伐等各類(lèi)變化數(shù)據(jù)及時(shí)在平臺(tái)中更新，形成省、市、縣森林資源一個(gè)平臺(tái)、一套數(shù)據(jù)。

4.3 完善森林資源統(tǒng)計(jì)管理制度

建立森林資源管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度，對(duì)編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表和相關(guān)考核所需要的管理數(shù)據(jù)制定報(bào)表格式，要求相關(guān)處（科）室和業(yè)務(wù)部門(mén)定期統(tǒng)一報(bào)送同級(jí)森林資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，研究非正常消耗林木等方面的統(tǒng)計(jì)方法，將各類(lèi)實(shí)際發(fā)生的森林資源消長(zhǎng)情況全面納入統(tǒng)計(jì)管理。

4.4 統(tǒng)一省市縣各級(jí)編表數(shù)據(jù)的來(lái)源

通過(guò)相關(guān)信息平臺(tái)的建設(shè)，省、市、縣編制林木自然資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)據(jù)一致從該平臺(tái)獲取，編表數(shù)據(jù)以縣、鄉(xiāng)一級(jí)為基礎(chǔ)，上一級(jí)數(shù)據(jù)從下級(jí)累加形成，避免有些層級(jí)使用樣地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)而有些使用調(diào)查數(shù)據(jù)的數(shù)出多門(mén)現(xiàn)象，消除省、市、縣編表結(jié)果數(shù)據(jù)不銜接的不利影響。逐步完善編表指標(biāo)設(shè)置，對(duì)不具關(guān)聯(lián)性的參考性指標(biāo)不納入編表范圍，但以補(bǔ)充說(shuō)明的形式加以體現(xiàn)。

4.5 建立編表評(píng)價(jià)機(jī)制

建立層級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制，下一級(jí)編表成果要經(jīng)過(guò)上一級(jí)的審查，提交編表成果的同時(shí)，要求各級(jí)提供相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源的說(shuō)明，以利于核對(duì)與審查。建立以樣地監(jiān)測(cè)為評(píng)價(jià)方法的編表精度控制機(jī)制，在省級(jí)樣地監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上加密市級(jí)樣地?cái)?shù)量，通過(guò)市、省聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)控制縣級(jí)森林資源年度更新數(shù)據(jù)精度，編表結(jié)果要落在監(jiān)測(cè)結(jié)果的區(qū)間，否則需要重新編制，通過(guò)精度控制進(jìn)一步提高編表結(jié)果的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。

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