李少婷

【摘要】考察法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的原因、內(nèi)容和關(guān)系，既是轉(zhuǎn)型期的重大理論課題，也是全國(guó)各地直接面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在推進(jìn)國(guó)家治理治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，公權(quán)力本身的改革是關(guān)鍵。根據(jù)世界各地現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，法治作為政治法律制度上的一種模式選擇，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜性社會(huì)的基本手段。一體化建設(shè)扎根于中國(guó)改革開放實(shí)踐，在核心內(nèi)容基本不變的情況下，兼收并蓄古今中外人糞法治建設(shè)的優(yōu)秀文明成果，外延不斷擴(kuò)展，具有高度開放性，同時(shí)，一體化建設(shè)也是對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)認(rèn)識(shí)上的深化和路徑上的探索。

【關(guān)鍵詞】法治 依法治國(guó) 國(guó)家治理 現(xiàn)代化 一體化建設(shè)

【中圖分類號(hào)】D90

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家治理的現(xiàn)代化是一個(gè)多維多向的復(fù)雜系統(tǒng)。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的提出和實(shí)踐，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的邏輯展開，目標(biāo)在于構(gòu)建國(guó)家治理體系的基石。

全面推進(jìn)依法治國(guó)的邏輯

依法治國(guó)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心。依法治國(guó)的提出，和探索社會(huì)主義建設(shè)道路緊密聯(lián)系。從1978年提出法制建設(shè)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”方針到2016年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》提出實(shí)現(xiàn)權(quán)力瘦身、職能健身，改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的漸進(jìn)式推進(jìn)的法治建設(shè)模式，有個(gè)清晰的線索，就是從中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，不斷改進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力。從人治一法制一法治，“可以清晰觀察到中國(guó)法治建設(shè)的兩條脈絡(luò)：其一是從規(guī)范、制度體系的文本創(chuàng)制到法治理念、精神的縱向提升；其二是從依法行政、法治政府的重點(diǎn)攻堅(jiān)到社會(huì)各方面事業(yè)全面法治化的橫向延展”。一方面表現(xiàn)為大量法律制度的制定和頒布，另一方面表現(xiàn)為維權(quán)意識(shí)的高漲和“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”理念得到普遍認(rèn)同。

法治建設(shè)背后秉承的是一種實(shí)踐哲學(xué)。用什么樣的方式治理好國(guó)家，歷經(jīng)了千年來(lái)眾多思想家的討論，也是執(zhí)政黨不斷探索執(zhí)政模式和國(guó)家治理模式的一個(gè)重大問(wèn)題。目前，市場(chǎng)化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、全球化浪潮紛至沓來(lái)，推動(dòng)著社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型。這種社會(huì)轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)式發(fā)生的，“主要是指經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制轉(zhuǎn)變，治國(guó)方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會(huì)環(huán)境由封閉型逐步向開放型發(fā)展，以及國(guó)家社會(huì)高度統(tǒng)一的一元結(jié)構(gòu)向國(guó)家和社會(huì)二元結(jié)構(gòu)過(guò)渡”。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)從傳統(tǒng)治理體系逐步轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代治理體系的歷史過(guò)程。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)在于落實(shí)人民有序參與國(guó)家各項(xiàng)治理的憲法權(quán)利，是民主和科學(xué)的有機(jī)結(jié)合。法律無(wú)論是作為一種社會(huì)控制手段（如社會(huì)法學(xué)派所言）、善德和正義的化身（如自然法學(xué)派所言），還是一種具有普通性和平等性的規(guī)范或規(guī)則（如分析法學(xué)派所言），都與國(guó)家治理息息相關(guān)。古典自然法學(xué)派更是構(gòu)建了基于契約建立國(guó)家、政府、個(gè)人的關(guān)系的理論框架，開創(chuàng)了研究三者關(guān)系的先河。

在推進(jìn)國(guó)家治理治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，公權(quán)力本身的改革是關(guān)鍵。根據(jù)世界各國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，法治作為政治法律制度上的一種模式選擇，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜性社會(huì)的基本手段。這是因?yàn)?，法律?guī)范本身的統(tǒng)一性、普遍性、平等性能夠?yàn)閲?guó)家治理提供依據(jù)和穩(wěn)定性，為人們的行動(dòng)和主體性的發(fā)揮提供指南。從內(nèi)在邏輯看，依法治國(guó)有三個(gè)基本要件：一是有良法可依，良法是善治之前提，也是法治的前提和基礎(chǔ)；二是政府合法、依法行政，這是依法治國(guó)的動(dòng)力和保障系統(tǒng)；三是公民守法，法律的權(quán)威源自全社會(huì)的擁護(hù)，這是法治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化必由之路”這一命題，是在回答實(shí)踐難題中產(chǎn)生的理論成果，是我國(guó)在以問(wèn)題為導(dǎo)向的制度構(gòu)建中逐漸清晰的路徑。

法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的關(guān)系

國(guó)家、政府、社會(huì)是政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等研究領(lǐng)域的核心概念?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)三個(gè)語(yǔ)詞的釋義分別是：國(guó)家，（1）指階級(jí)統(tǒng)治的工具，同時(shí)兼有社會(huì)管理的職能；（2）指一個(gè)國(guó)家的整個(gè)區(qū)域。作為國(guó)家重要表現(xiàn)形式的“國(guó)家機(jī)關(guān)”則指行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)的機(jī)關(guān)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍隊(duì)等。政府，指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。社會(huì)，（1）指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；（2）泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。

法治國(guó)家（Rechtsstaat）一詞，最早在德語(yǔ)中使用，被認(rèn)為是和平與法律秩序的守衛(wèi)者。一般認(rèn)為，法治國(guó)家有一系列的原則和標(biāo)準(zhǔn)，一般包括國(guó)家性質(zhì)是主權(quán)在民，沒(méi)有凌駕于法律之上的特權(quán)，立法以尊重和保障人權(quán)為目標(biāo)等。其主要是指全部國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家權(quán)力的民主化、法治化，以權(quán)力的合理配置及合法運(yùn)行作為重要制度實(shí)踐。因而，“法治國(guó)家建設(shè)是法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)大前提、大環(huán)境，重點(diǎn)要解決的是國(guó)家的基本制度以及憲法和法律的頂層設(shè)計(jì)，還有法治方面相關(guān)的方針政策的制定和執(zhí)行問(wèn)題。”在我國(guó)政治生活中，法治國(guó)家先由學(xué)術(shù)界提出，然后轉(zhuǎn)化為政治命題，寫進(jìn)黨的報(bào)告中，并通過(guò)修憲成為具有效力的憲法規(guī)范。法治政府相對(duì)而言是一個(gè)具體概念。政府可從廣義和狹義來(lái)理解，廣義是指建立在民族國(guó)家基礎(chǔ)之上代表國(guó)家的一個(gè)政治主體，狹義僅指國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的行政分支。法治政府的核心要求包括：權(quán)從法出，權(quán)力的獲得要有憲法和法律的依據(jù)；依法行政，嚴(yán)格遵守實(shí)體法和程序法；權(quán)力受監(jiān)督制約，權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一；為人民服務(wù)，廉潔高效公正實(shí)施政務(wù)。當(dāng)前學(xué)界一般將法治政府的特點(diǎn)總結(jié)為：守法、有限、誠(chéng)信、透明、責(zé)任、廉潔、高效。然而，法治國(guó)家和法治政府建設(shè)并不能自動(dòng)生成法治社會(huì)。法治社會(huì)，是指公民個(gè)人或者社會(huì)組織運(yùn)用公民的政治權(quán)利和社會(huì)組織的社會(huì)權(quán)力，進(jìn)行社會(huì)自治，其核心是公民社會(huì)。隨著法治建設(shè)在不同層面的展開，學(xué)界開始關(guān)注到區(qū)別于國(guó)家這個(gè)利維坦的廣闊社會(huì)空間，“國(guó)家-社會(huì)”由一體化轉(zhuǎn)型為二元化，原來(lái)單一的單位人逐漸變成社會(huì)人，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民亦成為了游走于城市和鄉(xiāng)村的農(nóng)村務(wù)工人員，獨(dú)立的社會(huì)組織開始出現(xiàn)，社會(huì)規(guī)范也逐漸顯示出多元化趨勢(shì)。除國(guó)家制定的法律以外，各地還存在社會(huì)自治規(guī)范、習(xí)慣規(guī)則、行業(yè)規(guī)程、社會(huì)團(tuán)體的章程等，共同形成了國(guó)家的制度體系。行政主導(dǎo)式地自上而下推動(dòng)國(guó)家和政府的轉(zhuǎn)型必須與培育社會(huì)力量和公民品質(zhì)相協(xié)調(diào)，與社會(huì)對(duì)法治的內(nèi)在需求相契合，規(guī)范才能從紙上落到現(xiàn)實(shí)。endprint

一體化建設(shè)的核心內(nèi)容和開放結(jié)構(gòu)

中國(guó)社會(huì)承載著多重社會(huì)結(jié)構(gòu)、多種社會(huì)屬性和多元社會(huì)要素。學(xué)界雖然對(duì)一體化建設(shè)有不同見(jiàn)解，但對(duì)其核心內(nèi)容基本達(dá)成了共識(shí)。改革開放以來(lái)，制度創(chuàng)新逐步突破傳統(tǒng)的人治模式，逐步摒棄運(yùn)動(dòng)式、會(huì)議式、文件式的治理方式，逐步認(rèn)識(shí)到法治的必要性。一體化建設(shè)的提出，正是對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)認(rèn)識(shí)上的深化和路徑上的探索。

一體化建設(shè)的核心內(nèi)容。第一，憲法和法律至上。法的權(quán)威高于個(gè)人的權(quán)威，由法律支配權(quán)力是法治的根本。憲法和法律至上，反映的是中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政理念的深刻改變，是付出沉重代價(jià)而獲得的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)。它的內(nèi)容現(xiàn)在已經(jīng)耳熟能詳，包括一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

第二，公權(quán)力得到控制和制約。自秦以來(lái)，中國(guó)奠定了中央集權(quán)制度，現(xiàn)在仍然是一個(gè)公權(quán)力占主導(dǎo)的國(guó)家，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)還是生態(tài)建設(shè)的開展，黨和政府都起主導(dǎo)性的作用。一方面，當(dāng)下社會(huì)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，治理難度加大，迫切需要強(qiáng)有力的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供者；另一方面，目前我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，社會(huì)組織還不規(guī)范，二者還難以擔(dān)當(dāng)起合格的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供者的角色。因此，公權(quán)力仍存在著擴(kuò)張和不受限制的危險(xiǎn)。一體建設(shè)的要求，正是通過(guò)培育社會(huì)主體，將公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，使公權(quán)力在憲法和法律的界限范圍內(nèi)為公民提供服務(wù)，而不是大包大攬、越界而為。

第三，人權(quán)受尊重和保障。尊重和保障人民權(quán)利是依法治國(guó)的本質(zhì)，是國(guó)家性質(zhì)（一切權(quán)力屬于人民）、黨的執(zhí)政理念（執(zhí)政為民）的具體體現(xiàn)。一體化建設(shè)可以最大程度為人權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供保障和條件。一方面，要求公權(quán)力的行使要以為人民服務(wù)為目標(biāo)主動(dòng)作為，著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，積極為公民的平等權(quán)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供條件。另一方面，要求公權(quán)力的行使不能越位、錯(cuò)位，強(qiáng)調(diào)政府依據(jù)公開透明的原則來(lái)行使權(quán)力，國(guó)家機(jī)關(guān)不能違法侵害公民基本權(quán)利和自由。

第四，司法具有權(quán)威性。司法機(jī)關(guān)是維護(hù)法治的中堅(jiān)力量。雖然我國(guó)一府兩院都需要向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，但是行政權(quán)力實(shí)際上占據(jù)主導(dǎo)，尤其是掌握著錢袋子，司法機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于弱勢(shì)地位；同時(shí)，由于社會(huì)公眾對(duì)司法的公正性和有效性持懷疑態(tài)度，司法權(quán)威事實(shí)上還沒(méi)樹立。因而，提高法院、檢察院的地位，使之不受任何國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉，確保司法的獨(dú)立、公正，就顯得尤為重要。建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的司法體系（主要是獨(dú)立于政府），擁有自主的編制配備、人員招募、財(cái)政經(jīng)費(fèi)，不受地方保護(hù)主義的影響，是今后進(jìn)一步改進(jìn)司法體制的方向。

一體化建設(shè)的開放結(jié)構(gòu)。全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，對(duì)象上涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等方面，主體上分為國(guó)家、政府、社會(huì)層面。一體化建設(shè)扎根于中國(guó)改革開放實(shí)踐，在核心內(nèi)容基本不變的情況下，兼收并蓄古今中外人類法治建設(shè)的優(yōu)秀文明成果，外延在不斷擴(kuò)展，具有高度開放性。

一是權(quán)利的開放結(jié)構(gòu)。從生命權(quán)、健康權(quán)、人格尊嚴(yán)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利再到政治權(quán)利，我國(guó)的權(quán)利體系不斷拓展。市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)為塑造自由平等的個(gè)體、保障合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而促使人身自由權(quán)、居住自由權(quán)、擇業(yè)自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)利的快速發(fā)展，基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保障范圍不斷擴(kuò)大。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公民意識(shí)的覺(jué)醒，政治權(quán)力也在不同程度得到發(fā)展。一體化建設(shè)加速了新權(quán)利的生成和成長(zhǎng)，更明晰地界定了不同的利益。法治國(guó)家主要針對(duì)所有公權(quán)力依法運(yùn)行，其中特別是執(zhí)政黨要依法執(zhí)政。為此，必須要求公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”。法治政府主要針對(duì)政府的依法行政，因此主要是通過(guò)行政法律在授權(quán)的同時(shí)限權(quán)，由此產(chǎn)生行政處罰、行政許可等各項(xiàng)權(quán)力。法治社會(huì)主要是針對(duì)權(quán)利保障，為公民的自由創(chuàng)設(shè)各種權(quán)利，對(duì)私權(quán)利“法無(wú)禁止即可為”。

二是社會(huì)的開放結(jié)構(gòu)。改革開放以來(lái)，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程中，政府從微觀管理的領(lǐng)域中逐漸退出而轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。伴隨著經(jīng)濟(jì)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，利益主體開始多元化和個(gè)體化。個(gè)人開始成為獨(dú)一無(wú)二的主體，而不是隱藏于集體背后的螺絲釘。國(guó)家和單位對(duì)個(gè)人控制的范圍和程度在逐漸減少，促使個(gè)人生活的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，個(gè)人正當(dāng)利益得到確認(rèn)和保護(hù)，又反過(guò)來(lái)推動(dòng)了多種所有制經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。為了維護(hù)自身的利益，在利益結(jié)構(gòu)中地位相同或相近的人們，不同程度地組織起來(lái)，從而形成了層次不同的社會(huì)團(tuán)體。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也強(qiáng)烈要求打破地域、身份之間的藩籬，打破地方保護(hù)主義形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)和自由平等的交易主體，農(nóng)民可以進(jìn)城務(wù)工，市民可以下鄉(xiāng)承包土地，不同地區(qū)的貨物可以在全國(guó)自由流通。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)變革帶來(lái)的連鎖效應(yīng)：社會(huì)逐漸形成的開放結(jié)構(gòu)和公民對(duì)身份平等的呼喚，用法律的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待不同的社會(huì)主體。政府機(jī)構(gòu)和行政體制的改革構(gòu)成了政治結(jié)構(gòu)變化的重要的組成部分，使一體化建設(shè)成為可能；開門立法的逐步推進(jìn)，使社會(huì)參與的范圍不斷擴(kuò)展，立法不再是精英政治。越來(lái)越多公民認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，還是公民個(gè)人，都是法治建設(shè)的不同層面，都須依法行為、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。endprint