田建強(qiáng)

（天水師范學(xué)院 商學(xué)院，甘肅 天水 741001）

改革開放四十年來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，其中，農(nóng)地制度的變革起了重要的作用。從“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”到“三權(quán)分置”，從宅基地的靜態(tài)保護(hù)到允許流轉(zhuǎn)，從農(nóng)地的征收到集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同等入市，同權(quán)同價(jià)”的探索，為農(nóng)村發(fā)展帶來了新的活力。土地的人身屬性逐漸弱化，以自由、平等、公平和誠實(shí)守信為內(nèi)容的契約精神被普通民眾認(rèn)知和接受，并在農(nóng)地領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

一、契約精神

契約，亦稱合同，是平等主體在自愿基礎(chǔ)上就權(quán)利義務(wù)達(dá)成意思一致的協(xié)議。在英美法系國家，學(xué)者認(rèn)為契約是一系列承諾，強(qiáng)調(diào)契約的義務(wù)性，而大陸法系的學(xué)者認(rèn)為契約是一種合意，強(qiáng)調(diào)契約的意思一致。契約本質(zhì)上反映了當(dāng)事人的意思自治，是平等主體之間基于自身利益需求，通過磋商、妥協(xié)，達(dá)成利益平衡的結(jié)果。

“傳統(tǒng)社會(huì)是以身份關(guān)系為基礎(chǔ)，而現(xiàn)代社會(huì)則是以契約關(guān)系為基礎(chǔ)，契約確定了締約方的權(quán)利義務(wù)，契約化的個(gè)體成為現(xiàn)代社會(huì)的基點(diǎn)?！盵1]社會(huì)分工是契約產(chǎn)生的前提，人們生產(chǎn)的目的不再滿足自己的需要，而是為了交換，契約便成為交換的重要媒介和手段，被人們?cè)谌粘Ｉ钪袕V泛應(yīng)用，隨著時(shí)間的推移，便產(chǎn)生了人們普遍接受的契約精神?！捌跫s精神從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生，后滲透到社會(huì)、政治、文化領(lǐng)域。當(dāng)今時(shí)代，契約精神超越國家、民族的限制，成為人類的共同精神財(cái)富?！盵2]我國社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的自由、平等、公正、法治、誠信等內(nèi)容，與契約精神不謀而合，成為中國人民認(rèn)可并遵守的價(jià)值理念，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出要“強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，倡導(dǎo)契約精神”。隨著依法治國的推進(jìn)，要讓契約精神不斷深入人心，融入到人們的血液之中，并成為一種良好的行為習(xí)慣。

（一）契約精神首先體現(xiàn)了自由的價(jià)值理念

自由是當(dāng)事人按照自己的意愿，決定自己的事務(wù)，不受他人束縛、壓制和干涉。自由是意志上的自由，體現(xiàn)為一種選擇性，可以選擇從事或不從事某種行為，反映了人格上的獨(dú)立，排除人身依附關(guān)系。當(dāng)然，自由是受限制的，不是為所欲為，是受法律、道德等社會(huì)規(guī)則約束的自由，是在社會(huì)普遍遵守的規(guī)則范圍內(nèi)從事無害于他人的行為。

（二）契約要求締約主體的地位平等

“契約雙方當(dāng)事人在相互關(guān)系上應(yīng)當(dāng)具有充分的獨(dú)立性，他們應(yīng)當(dāng)在財(cái)產(chǎn)、行為及其他方面互不依賴，因而相互之間處于平權(quán)地位”。[3]契約平等首先體現(xiàn)為當(dāng)事人社會(huì)地位的平等，不存在等級(jí)差別。其次表現(xiàn)為權(quán)利的平等，在法律面前，平等地享有權(quán)利，并履行義務(wù)。人人平等地參與社會(huì)活動(dòng)，并尊重對(duì)方的法律地位，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力和信息優(yōu)勢(shì)而具有優(yōu)越感。平等不僅是法律上的規(guī)定，更是一種價(jià)值觀念，在現(xiàn)代社會(huì)中，平等也是不同社會(huì)主體之間交往的基本方式。

（三）公平是契約精神的核心

“發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在堅(jiān)持契約自由的同時(shí)，弘揚(yáng)契約公平精神，注重追求當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)之間的實(shí)質(zhì)公平?！盵4]交易的目的是各取所需，當(dāng)事人應(yīng)該公平約定權(quán)利和義務(wù)，堅(jiān)持等價(jià)有償原則，使交易雙方都有利可圖。如果一方獲利，另一方受損，必然會(huì)導(dǎo)致交易無法繼續(xù)進(jìn)行。在契約中，公平強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，付出與收益的一致性。當(dāng)然，公平是相對(duì)的，沒有絕對(duì)的公平，公平不排除供需關(guān)系、價(jià)格波動(dòng)、意外事件等帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）誠實(shí)守信是契約精神的靈魂

契約是一種約定的規(guī)則，是當(dāng)事人自愿作出的一系列承諾。“契約本身意味著契約主體之間認(rèn)同某種規(guī)則并接受其約束?！盵5]契約體現(xiàn)了當(dāng)事人的意愿，法律體現(xiàn)為國家意志，法律規(guī)定具有普遍性，而當(dāng)事人的約定較為具體，在私法領(lǐng)域，約定優(yōu)于法律規(guī)定。遵守契約，就是對(duì)法律的尊重，也是對(duì)自己人格的尊重，是重信譽(yù)的體現(xiàn)。合法的契約受法律保護(hù)，遵守契約，就是遵守法律，違反契約，要承擔(dān)不利的法律后果。契約簽訂后，當(dāng)事人要有規(guī)則意識(shí)，貫徹“契約必守”原則，不能出爾反爾，違背當(dāng)初承諾，更不能利用契約欺詐對(duì)方，謀取不義之財(cái)。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”中的契約精神

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的安排，通過兩個(gè)契約來完成，一是村集體與農(nóng)戶之間的農(nóng)地承包契約，二是農(nóng)戶與經(jīng)營者之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約。

（一）農(nóng)地承包契約

農(nóng)地承包契約是土地制度發(fā)展的產(chǎn)物，體現(xiàn)了國家意志性，依靠政策貫徹落實(shí)。農(nóng)地承包契約具有人身屬性，契約關(guān)系的一方主體是村集體或村民小組，另一方主體必須是村集體組織內(nèi)的農(nóng)戶，一般而言，村集體組織外的成員不享有承包權(quán)。農(nóng)地承包契約通過國家頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證的方式予以確認(rèn)，具有長期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。

農(nóng)地承包契約堅(jiān)持了社會(huì)主義公有制的性質(zhì)，所有權(quán)始終屬于集體，農(nóng)戶只取得了農(nóng)地的使用權(quán)。村民在承包的土地上，自主經(jīng)營，自我發(fā)展，解決家庭溫飽問題。農(nóng)地具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障等多重功能，決定了農(nóng)地承包契約并非完全體現(xiàn)自愿原則，農(nóng)戶有權(quán)選擇承包或放棄承包，但村集體卻沒有選擇承包人的權(quán)利，只要農(nóng)戶愿意承包，屬于村集體成員，村集體有義務(wù)將農(nóng)地按照政策承包給村民。

農(nóng)地承包體現(xiàn)了契約的公平，凡是村集體成員，均享有承包農(nóng)地的權(quán)利，公平不僅體現(xiàn)在農(nóng)地的數(shù)量上，還體現(xiàn)在農(nóng)地的遠(yuǎn)近和肥瘠上，做到村內(nèi)或村民小組內(nèi)部的一致性。承包契約簽訂后，雙方堅(jiān)持誠實(shí)守信的原則，遵守契約內(nèi)容。在承包期限內(nèi)，基于農(nóng)地的社會(huì)保障功能，村民有權(quán)單方解除契約，交回承包的土地，但村集體不得收回承包地，也不得在承包期限內(nèi)隨意調(diào)整土地，損害村民的承包權(quán)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約

農(nóng)地作為一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)，具有法律賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)地在初次分配中，反映了國家意志。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，則體現(xiàn)了農(nóng)戶和受讓人的意志，雙方追求經(jīng)濟(jì)上的利益最大化。通過流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶獲得了租金，保障了基本的生存需要，農(nóng)地的受讓人取得了農(nóng)地的使用權(quán)，集中連片，進(jìn)行機(jī)械化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過科學(xué)管理，提高效率，降低成本的方式獲得更多的收益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)既提高了土地的利用效率，又可以把部分農(nóng)戶從土地上解脫出來，為第三產(chǎn)業(yè)提供充足的勞動(dòng)力，甚至部分村民通過努力，在城市安家落戶，促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約的簽訂，要完全體現(xiàn)契約自由原則，在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。政府可以引導(dǎo)村民流轉(zhuǎn)土地，但不得通過項(xiàng)目、行政命令等方式，違背村民意愿強(qiáng)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)地能否流轉(zhuǎn)成功，除了價(jià)格因素之外，與村民的思想觀念也有一定關(guān)系。對(duì)于收入基本依靠農(nóng)業(yè)的村民而言，土地流轉(zhuǎn)之后，又沒有從事其他工作的技能，意味著自己收入減少，生活保障降低，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，很難達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議。對(duì)于已經(jīng)脫離或半脫離土地的村民而言，他們流轉(zhuǎn)的意愿較為強(qiáng)烈，與其土地撂荒，還不如流轉(zhuǎn)出去，多份收益。隨著社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村土地大量流轉(zhuǎn)已成趨勢(shì)，會(huì)有越來越多的村民加入到流轉(zhuǎn)的行列。

盡管村民和農(nóng)地受讓人的法律地位是平等的，但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，村民依然屬于弱勢(shì)群體，個(gè)體村民掌握的信息量是有限的，缺少集體議價(jià)能力，農(nóng)地受讓人依靠專業(yè)知識(shí)和資金優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)將一些不公平的條件強(qiáng)加給村民，導(dǎo)致村民利益受損。要改變這種現(xiàn)狀，就需要引入第三方力量，公平確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約，供土地流轉(zhuǎn)時(shí)使用。另外，如果受讓人提供的是格式化契約，契約中出現(xiàn)免除受讓人責(zé)任，加重村民責(zé)任，排除村民主要權(quán)利的條款，依據(jù)我國《合同法》可以認(rèn)定該條款無效，從而保障村民的合法權(quán)益。

契約是雙方當(dāng)事人約定的法律，只要契約合法有效，當(dāng)事人就受契約的約束，非經(jīng)法定程序，不得隨意變更或解除?！霸谥袊r(nóng)民長期生活在基于血緣、地緣關(guān)系的熟人社會(huì)中，他們有著更多的是血濃于水的親情和鄉(xiāng)情，”[6]調(diào)整村民之間關(guān)系的往往是社會(huì)習(xí)俗和倫理道德，部分村民缺少規(guī)則意識(shí)和契約精神。農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約訂立時(shí)，存在口頭契約現(xiàn)象，即便使用書面契約，也存在內(nèi)容殘缺，用語不明等問題，為今后契約履行埋下隱患。在契約履行階段，也存在隨意變更或單方解除契約的情形，例如農(nóng)地受讓人經(jīng)營收益較好時(shí)，村民單方提出增加租金或共享收益，否則收回土地；或者租期未到，提前收回土地等情形。這些行為的存在，既給農(nóng)地受讓人帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)的價(jià)格，因此，通過法制宣傳、司法裁判等方式，要培養(yǎng)村民的規(guī)則意識(shí)，落實(shí)“契約必守”原則，維護(hù)契約的權(quán)威性。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地中的契約精神

農(nóng)村集體建設(shè)用地分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性用地三大類。公益性公共設(shè)施用地中較少涉及契約的內(nèi)容，我們主要探討宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的契約精神。

（一）宅基地

農(nóng)地承包制度，解決了村民的基本生存問題，宅基地制度則用來解決村民的居住問題。農(nóng)戶提交宅基地申請(qǐng)書，國家行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的農(nóng)戶，通過頒證的方式，允諾其利用村集體土地，無償獲得一處宅基地的使用權(quán)。雖然國家與村民之間的地位不平等，但在義務(wù)的履行方面，雙方都需要遵守法律的規(guī)定。宅基地關(guān)系到村民居有定所問題，屬于人權(quán)的范疇，只要符合申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，均有獲得宅基地的權(quán)利，政府不得無故拒絕。當(dāng)然，農(nóng)戶取得宅基地后，只能在批準(zhǔn)的面積范圍內(nèi)進(jìn)行房屋建造，解決居住問題，不得改變其用途。

宅基地能否轉(zhuǎn)讓，既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題?！罢厥褂脵?quán)制度在其設(shè)計(jì)之初具有強(qiáng)烈的福利保障色彩，并未考慮流轉(zhuǎn)等資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題”。[7]但從理論上來講，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇，具有用益物權(quán)的基本屬性，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，只有通過流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的增值。但現(xiàn)實(shí)中卻禁止城里人到農(nóng)村購買宅基地，防止社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民流離失所。正因?yàn)槿绱?，我國?duì)宅基地市場(chǎng)的開放，一直保持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，直到2014年底，才開始探索宅基地在本集體組織內(nèi)部的有償轉(zhuǎn)讓，2018年初，國家又提出宅基地“三權(quán)分置”的理論新模式，即宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三種權(quán)利分離，宅基地的所有權(quán)依然屬于村集體，資格權(quán)屬于農(nóng)戶，使用權(quán)單獨(dú)分離出來，可以依法轉(zhuǎn)讓。從宅基地制度的發(fā)展軌跡可以看出，宅基地制度的設(shè)計(jì)已經(jīng)由靜態(tài)保護(hù)向動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，這既是社會(huì)發(fā)展的需要，也是制度對(duì)社會(huì)需求的一種回應(yīng)。其實(shí)，“三權(quán)分置”制度的設(shè)計(jì)，其目的是在保障農(nóng)戶權(quán)益的基礎(chǔ)上，為今后宅基地流轉(zhuǎn)提供理論上的空間。

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，出讓人一般屬于農(nóng)戶，受讓人是本集體組織內(nèi)的其他農(nóng)戶，隨著宅基地市場(chǎng)的進(jìn)一步開放，受讓人會(huì)逐漸突破本集體組織內(nèi)部的限制，甚至延伸到城市居民，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)與城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的融合，資源在全國范圍內(nèi)自由配置。不管集體組織內(nèi)小范圍的流轉(zhuǎn)，還是全國范圍的大循環(huán)，宅基地流轉(zhuǎn)主體的地位依然平等，不存在管理與被管理，服從與被服從的關(guān)系。交易雙方遵從自愿有償原則，排除交易中的欺詐、脅迫等違背當(dāng)事人意愿的行為，在公平的基礎(chǔ)上確定契約內(nèi)容。契約一旦生效，當(dāng)事人均受契約的約束，積極履行契約義務(wù)，違反約定要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是土地利用總體規(guī)劃確定的，村集體以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式創(chuàng)辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。在2013年12月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央提出要“縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?017年，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知，確定“在北京、上海、沈陽、南京等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)”，開啟了集體經(jīng)營性建設(shè)用地在房地產(chǎn)領(lǐng)域的探索。“同一用途的土地，盡管其所有權(quán)主體不同，但土地權(quán)利的性質(zhì)相同，權(quán)利的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)無實(shí)質(zhì)性差別?！盵8]隨著改革的深入，只有消除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地待遇上的差別，才能真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

由于農(nóng)地的所有權(quán)屬于集體，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓契約中，出讓人只能是村集體，受讓人一般為企業(yè)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，通過土地使用權(quán)出讓契約的方式，將一定范圍內(nèi)的土地使用權(quán)讓渡給使用人，使用人支付約定的對(duì)價(jià)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓有一定的期限，期限屆滿后，還可以續(xù)簽契約，繼續(xù)享有該地的使用權(quán)。至于取得的土地出讓金，村集體基于農(nóng)地所有權(quán)，有權(quán)獲得收益；村民基于農(nóng)地的承包權(quán)，也可以獲得收益；“土地增值收益的來源既與國家的土地規(guī)劃和土地管制政策有關(guān)，也與政府市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入等非勞動(dòng)因素有關(guān)，”[9]因此，政府也可以通過稅收的方式獲得相應(yīng)的收益。對(duì)于分配比例問題，應(yīng)堅(jiān)持公平原則，稅收通過立法的方式解決，村民與村集體的分配比例，可以通過協(xié)商的方式解決，或通過村民大會(huì)集體表決的方式確定。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)屬于用益物權(quán)，評(píng)估后的價(jià)格可以作為資本，對(duì)公司進(jìn)行投資。出資人之間也屬于契約關(guān)系，按照約定，共同出資組建公司，出資人將財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給公司，取得股東資格，享有股東權(quán)利。如果出資人未按照約定出資，除了補(bǔ)繳出資之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其他股東承擔(dān)違約責(zé)任。公司盈利后，村集體作為投資人可以分取紅利，再通過村民決議的方式，將一定比例的紅利分給村民，實(shí)現(xiàn)村民與村集體利益的共享。

集體土地的所有權(quán)通過征收的方式，可以轉(zhuǎn)移給國家。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之前，解決城市用地的問題主要依靠征收來完成。如今土地制度的發(fā)展趨勢(shì)是盡量縮小征地范圍，所以，在城市規(guī)劃范圍內(nèi)，基于公共利益的需要，國家可以征收集體土地，在城市規(guī)劃范圍之外，符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以直接進(jìn)入市場(chǎng)參與交易，打破了國家在建設(shè)用地供給領(lǐng)域的壟斷地位，有利于解決建設(shè)用地緊張問題，對(duì)保護(hù)集體利益起到了積極作用。

總而言之，改革開放四十年來，我國在農(nóng)地改革方面取得了很大成就，農(nóng)地由社會(huì)保障功能逐漸向經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)變，由政府嚴(yán)格管控向政府宏觀管理與市場(chǎng)相結(jié)合過渡，由“城鄉(xiāng)二元”模式向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”邁進(jìn)，制約農(nóng)地發(fā)展的制度性障礙逐漸被打破，一個(gè)更加合理、更加公平的土地市場(chǎng)正在形成，并將不斷推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。