劉岳秀，張海霞

（浙江工商大學(xué) 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、國(guó)家公園的空間公正與地役權(quán)

目前，我國(guó)保護(hù)地體系存在“一區(qū)多牌”、保護(hù)資金嚴(yán)重不足、資源權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜等問(wèn)題。[1]國(guó)家公園是以尊重“大自然權(quán)利”與增進(jìn)“人類(lèi)享受”為主旨的積極人為生態(tài)空間建構(gòu)，其在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、促進(jìn)資源合理利用和保障國(guó)民游憩權(quán)等方面具有積極意義。[2]在生態(tài)文明和百年富強(qiáng)中國(guó)語(yǔ)境下，2013年十三屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制，并在《加快生態(tài)文明制度建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《生態(tài)文明建設(shè)體制改革總體方案》中進(jìn)一步明確了關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)要求，2015年正式啟動(dòng)9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，2017年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《建立國(guó)家公園體制總體方案》，十九大中提出“美麗中國(guó)”的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)。作為打破現(xiàn)有自然資源管理制度低效和混亂的重要手段，我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的核心目標(biāo)是在保護(hù)為主的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全民公益性?xún)?yōu)先，既不能損害保護(hù)地內(nèi)及周邊社區(qū)原住民的利益，又需滿(mǎn)足全國(guó)不同利益相關(guān)者的合理訴求。[3]

自1970年起，西方國(guó)家發(fā)起包括特許經(jīng)營(yíng)制度在內(nèi)的公用事業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)以提高效率、減輕政府財(cái)政壓力和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度在兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)營(yíng)效率上具有積極意義，同時(shí)還滿(mǎn)足國(guó)民游憩和社區(qū)居民利益最大化的訴求。因此，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，特許經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)成為提高公共事業(yè)行政效率的重要管理工具。我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)存在人與地兩方面的約束，即國(guó)家公園內(nèi)有大量原住民，土地使用權(quán)大多不屬于國(guó)有。[3]土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境條件,是社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料,土地權(quán)屬的分配在很大程度上決定了經(jīng)濟(jì)利益的分配。[4]另外，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)是以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和維護(hù)全面公益性的生態(tài)人為空間構(gòu)建，任何空間的環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以損害其他空間特別是弱勢(shì)群體空間的環(huán)境正義為代價(jià)。國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)制度土地權(quán)屬問(wèn)題主要矛盾在于設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)制度后空間內(nèi)利益關(guān)系平衡狀態(tài)被打破，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)作為利益相關(guān)者中最具威脅性和相對(duì)弱勢(shì)的群體，在國(guó)家公園空間重構(gòu)中處于被動(dòng)地位，導(dǎo)致了弱勢(shì)群體的空間被剝奪、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的邊緣化等問(wèn)題。[5-7]本文以空間正義視角聚焦于國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)制度的土地權(quán)屬問(wèn)題，分析特許經(jīng)營(yíng)制度設(shè)立過(guò)程中各方利益沖突，提出國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)用地管理模式。

（一）地役權(quán)：國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)空間公正的政策工具

國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的設(shè)立不可避免會(huì)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民就生存、生活、生產(chǎn)所需資源產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，在博弈過(guò)程中，國(guó)家公園管理局與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民力量的不均衡，有可能導(dǎo)致在各項(xiàng)工作的實(shí)際推行過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生分配不均、管理混亂、強(qiáng)征強(qiáng)占等亂象，引發(fā)一系列糾紛和爭(zhēng)議。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)如何保障更加合理的空間權(quán)益分配和維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)權(quán)益提出建立社區(qū)共管契約制度、[8]以契約或合同形式從法律方面保障穩(wěn)定的權(quán)屬關(guān)系、[9]建立保護(hù)區(qū)分類(lèi)和分級(jí)的動(dòng)態(tài)管理制度、[10]對(duì)土地的利用方式和利用強(qiáng)度進(jìn)行限制，繼而合理補(bǔ)償。[11]各地在國(guó)家公園建設(shè)中對(duì)集體土地權(quán)屬的處置有三種典型模式，包括集體土地所有權(quán)改變、所有權(quán)不變使用權(quán)改變、所有權(quán)與使用權(quán)均不變。[12]上述三種處置模式并不能徹底解決土地權(quán)屬問(wèn)題，這就要求尋求更好的解決方法。

空間正義強(qiáng)調(diào)土地、空間、環(huán)境等稀缺資源在不同群體之間公平分配。所謂空間正義是指正義的空間維度，即將空間視為物質(zhì)性的存在，在空間生產(chǎn)和生活中注重維護(hù)不同階層、不同群體公平占有、利用空間來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)、生活的權(quán)利。[13]基本思想內(nèi)核包括具有社會(huì)價(jià)值的資源在空間合理分配、對(duì)弱勢(shì)群體的剝奪減少到最低的限度。[14]本文研究的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)土地權(quán)屬問(wèn)題所要求的空間正義包含資源分配公正和補(bǔ)償公正。資源分配公正指資源權(quán)屬關(guān)系的安排和制定在法理上必須是公正的、正義的，權(quán)屬的劃分和界定需兼顧最優(yōu)化和社會(huì)階層和諧；資源補(bǔ)償公正是對(duì)權(quán)屬問(wèn)題的補(bǔ)充，將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的土地、空間界限界定明晰，將土地上的附屬財(cái)產(chǎn)合理安置。

美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)部土地權(quán)屬包含聯(lián)邦土地、國(guó)家公園或私人土地信托合作、私有土地三種形式，[15-16]其土地權(quán)屬問(wèn)題的處理方式包含以下三種情況：大多數(shù)土地所有權(quán)歸聯(lián)邦政府之外的第三方所有，且土地最初的使用不會(huì)過(guò)于偏離當(dāng)?shù)匾?guī)范；國(guó)家公園通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、征用土地或捐贈(zèng)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的控制；國(guó)家公園通過(guò)公共地役權(quán)限制土地利用方式和強(qiáng)度，其公共地役權(quán)制度類(lèi)型多樣化，強(qiáng)調(diào)意思自由。[17]結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園土地所有權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，上述前兩種情況并不適用于我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的土地政策。而公共地役權(quán)制度作為一種在不改變土地權(quán)屬的情況下，通過(guò)調(diào)整所有人與使用人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不僅降低園內(nèi)保護(hù)需求的實(shí)施成本，還能更加合理地保障空間資源分配公正和“拆占”補(bǔ)償公正，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)制度的空間正義要求。

（二）域外在公益用地上應(yīng)用公共地役權(quán)的經(jīng)驗(yàn)

作為地役權(quán)的特殊類(lèi)型，公共地役權(quán)是為了公益事業(yè)、公共利益或公眾便利而使相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種不利益或承受某種消極不作為的負(fù)擔(dān)和權(quán)利。[18]其存在價(jià)值就在于其既避免國(guó)家征收供役地的成本，又充分利用供役地均衡公益與私益關(guān)系，是不同于征收、征用及租賃等其他土地利用制度的獨(dú)立制度。[19]美國(guó)和法國(guó)作為大陸法系和英美法系的典型代表，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的摸索演變已形成相對(duì)成熟完備的公共地役權(quán)體系。

1.美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度：契約機(jī)制+公益性

美國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)包含自然保護(hù)地役權(quán)（conservation easement）和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán)（preservation easement），指權(quán)利持有者對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)施加限制或積極性義務(wù)的一種非占有性利益，[20]是土地所有人與政府或公益信托組織通過(guò)契約設(shè)定的一種特殊地役權(quán)。19世紀(jì)80年代，地役權(quán)被用于保護(hù)波士頓地區(qū)的公園道路，傳統(tǒng)地役權(quán)逐漸應(yīng)用于公共領(lǐng)域。19世紀(jì)晚期，各州相繼建立代表公眾接受私人土地的土地保護(hù)信托機(jī)構(gòu)，成為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)使用范圍擴(kuò)展的基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代，私人土地信托數(shù)量增加，滯后的法律規(guī)范系統(tǒng)造成權(quán)利濫用、管理缺失等問(wèn)題。隨后，為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)發(fā)展奠定里程碑式的《美國(guó)統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)地役權(quán)法》與配套的《保護(hù)地役權(quán)聯(lián)邦稅法》頒布，將環(huán)境保護(hù)地役權(quán)以地役權(quán)的概念設(shè)立為一種非占有性財(cái)產(chǎn)性利益。截至2009年，已經(jīng)有49個(gè)州出臺(tái)了有利于保障保護(hù)地役權(quán)實(shí)施的相關(guān)法律。

（1）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)通過(guò)訂立契約方式設(shè)定的公共地役權(quán)。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)遵循政府或公益機(jī)構(gòu)代表的需役人與擁有土地所有權(quán)的供役人之間充分協(xié)商的原則，通過(guò)訂立行政合同的形式實(shí)現(xiàn)公私利益的平衡。因此，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立過(guò)程充分體現(xiàn)了自愿性，訂立合同的雙方在合同生效后都承擔(dān)一定的負(fù)擔(dān)，即政府或公益機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)起保護(hù)自然資源環(huán)境或公眾合理利用的功能，土地所有權(quán)需根據(jù)合約內(nèi)容限制或?qū)嵤?duì)自然資源保護(hù)有利的行為。

（2）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是為公共利益實(shí)現(xiàn)而存在的公共地役權(quán)。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)設(shè)立目的是為了保護(hù)森林、草原、濕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，廣泛用于國(guó)家公園內(nèi)自然資源的保護(hù)，因此具有明顯的公益性。政府和公益組織通過(guò)公共信托制度獲取自然資源的管理權(quán)，這些公眾機(jī)構(gòu)不會(huì)從中獲取任何利益，僅僅是自然資源名義上的持有者，作為實(shí)際受益者的不特定公眾享有最終的收益權(quán)。

2.法國(guó)的行政地役權(quán)制度：法律強(qiáng)制性+政府補(bǔ)償

法國(guó)行政地役權(quán)指為了滿(mǎn)足公共服務(wù)的需要，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)加以供役義務(wù)，供役地權(quán)利人一般不能拒絕此項(xiàng)義務(wù)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)需給予供役地權(quán)利人相應(yīng)的補(bǔ)償。[21]表現(xiàn)為國(guó)家或者不特定公眾因公眾利益的需要對(duì)私人財(cái)產(chǎn)施加權(quán)利限制，是一種行政行為。自15世紀(jì)起，法國(guó)承襲羅馬法建立具有封建制度的地役權(quán)制度。法國(guó)大革命將所有權(quán)從封建桎梏中解救出來(lái)，廢除了具有封建制度的地役權(quán)僅保留“對(duì)物”的地役權(quán)。與英美法系國(guó)家保護(hù)地役權(quán)不同，大陸法系國(guó)家因不承認(rèn)地役權(quán)中供役人的積極義務(wù)和遵循物權(quán)法定原則導(dǎo)致公共地役權(quán)的設(shè)立困難重重?；诃h(huán)境保護(hù)、交通和文化遺產(chǎn)等公共利益需要，在此背景下法國(guó)采用立法的途徑確立公共地役權(quán)。

（1）行政地役權(quán)是通過(guò)法律強(qiáng)制規(guī)定設(shè)定的公共地役權(quán)?！斗▏?guó)民法典》中明確提到“為公共的或地方的便宜而設(shè)立地役權(quán)，由特別法令規(guī)定之”。[22]帶有強(qiáng)制性的行政地役權(quán)設(shè)立后，私人土地所有權(quán)者必須承擔(dān)此義務(wù)。當(dāng)公共利益和私人利益發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)犧牲私人利益來(lái)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（2）行政地役權(quán)由政府單方面補(bǔ)償供役人。行政地役權(quán)由《法國(guó)民法典》作出原則性的規(guī)定，具體的設(shè)定事項(xiàng)由專(zhuān)門(mén)的行政法令規(guī)定，雖然政府機(jī)構(gòu)也會(huì)給予供役地人一定的補(bǔ)償，但供役地人處于弱勢(shì)地位。

3.美法兩國(guó)地役權(quán)比較及對(duì)我國(guó)的啟示

法國(guó)行政地役權(quán)和美國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)分別代表域外設(shè)立公共地役權(quán)兩種典型模式，即強(qiáng)制性設(shè)立和行政合同設(shè)立。強(qiáng)制性設(shè)立公共地役權(quán)指政府按照法律規(guī)定，單方面強(qiáng)制要求與土地所有人訂立公共地役權(quán)，并給予一定程度上的補(bǔ)償。土地所有人在該項(xiàng)制度中處于弱勢(shì)群體，強(qiáng)制性為公共利益犧牲私人利益。行政合同設(shè)立公共地役權(quán)指在需要設(shè)立公共地役權(quán)的土地上，由政府或公益機(jī)構(gòu)與土地所有人就公共地役權(quán)的相關(guān)內(nèi)容協(xié)商訂立合同。購(gòu)買(mǎi)方式包括以貨幣形式向私人土地所有者購(gòu)買(mǎi)地役權(quán)、以相毗鄰?fù)恋嘏c私人土地所有者交換、通過(guò)減免稅費(fèi)等政策向私人所有者購(gòu)買(mǎi)地役權(quán)。

公共地役權(quán)是有別于租賃、征收、征稅等土地利用方式，在保護(hù)和利用需求的基礎(chǔ)上對(duì)土地資源更加合理并符合國(guó)家公園定位的一種獨(dú)立制度。法國(guó)的行政地役權(quán)直接由《法國(guó)民法典》作出原則性的規(guī)定，與我國(guó)目前的法制現(xiàn)狀比較接近。美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)制度類(lèi)型多樣化，強(qiáng)調(diào)意思自由。我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地在設(shè)立公共地役權(quán)制度應(yīng)是在設(shè)定原則性規(guī)定基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)約定設(shè)立，由特許經(jīng)營(yíng)制度相關(guān)利益主體充分協(xié)商訂立契約，在協(xié)商不妥但又必須維護(hù)公共利益的情況下再?gòu)?qiáng)制設(shè)立公共地役權(quán)。

二、普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)案例

（一）案例地概況

普達(dá)措國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)位于云南省迪慶藏族自治州，包含碧塔海自然保護(hù)區(qū)和“三江并流”國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。作為全國(guó)9個(gè)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)之一，普達(dá)措國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的探索過(guò)程。2006年8月1日迪慶州政府成立普達(dá)措國(guó)家公園，原“迪慶州碧塔海屬都湖景區(qū)管理局”更名為“普達(dá)措國(guó)家公園管理局”。2007年6月21日，普達(dá)措國(guó)家公園作為國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)的國(guó)家公園正式掛牌。2016年10月26日，普達(dá)措國(guó)家公園試點(diǎn)方案通過(guò)國(guó)家發(fā)改委專(zhuān)家評(píng)審。根據(jù)《普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，將公園內(nèi)部分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)4個(gè)功能分區(qū)，各功能分區(qū)的土地權(quán)屬情況相差較大（見(jiàn)表1），游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)歸集體所有。為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，國(guó)家公園內(nèi)部特許經(jīng)營(yíng)制度只能在生態(tài)保護(hù)價(jià)值小、人類(lèi)活動(dòng)強(qiáng)度大的游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)開(kāi)展，因此，普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)在特許經(jīng)營(yíng)用地上將面臨土地權(quán)屬糾紛多、土地確權(quán)壓力大、社區(qū)補(bǔ)償不到位等問(wèn)題。

表1 普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的土地權(quán)屬情況

（二）案例地特許經(jīng)營(yíng)用地管理問(wèn)題

1.土地確權(quán)工作滯后

囿于我國(guó)特有的歷史背景和社會(huì)發(fā)展脈絡(luò)，保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決。普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)由碧塔海自然保護(hù)區(qū)和“三江并流”國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)重組構(gòu)建的自然保護(hù)地體系，其中，游憩展示區(qū)與傳統(tǒng)利用區(qū)占地面積47.7平方公里，全部為集體土地，包含2個(gè)自然村和近千名社區(qū)群眾居住，并分布有農(nóng)場(chǎng)和牧場(chǎng)。在進(jìn)行土地確權(quán)工作時(shí)，存在集體土地分到戶(hù)時(shí)界線不清導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)之間出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不明晰，部分農(nóng)戶(hù)將分到戶(hù)的集體土地通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同而轉(zhuǎn)租給其他農(nóng)戶(hù)，在租賃未到期的情況下強(qiáng)行流轉(zhuǎn)極易引起土地權(quán)屬糾紛等問(wèn)題，導(dǎo)致確權(quán)工作量大、過(guò)程繁雜、耗時(shí)長(zhǎng)。

2.國(guó)家公園的管理體制不合理

普達(dá)措國(guó)家公園所轄區(qū)域歷經(jīng)漫長(zhǎng)的管理體制變革期，區(qū)域內(nèi)管理模式奉行管經(jīng)分離以制衡的原則，將管理權(quán)分割到林業(yè)局等相關(guān)部門(mén)，經(jīng)營(yíng)權(quán)由香格里拉政府成立的國(guó)有獨(dú)資公司迪慶州旅游發(fā)展集團(tuán)有限公司普達(dá)措旅業(yè)分公司掌控，負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其他服務(wù)項(xiàng)目。普達(dá)措國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)建立后，國(guó)家公園管理局隨之成立。因當(dāng)?shù)卣透鞴芾聿块T(mén)事權(quán)歸屬不清晰、國(guó)家公園制度建構(gòu)不完善等因素，國(guó)家公園內(nèi)部的管理權(quán)由以林業(yè)局為代表的管理部門(mén)占據(jù)、經(jīng)營(yíng)權(quán)由普達(dá)措旅業(yè)分公司占據(jù)，國(guó)家公園管理局未實(shí)際掌控所轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的參與權(quán)與否決權(quán)。因此，當(dāng)景區(qū)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與國(guó)家公園理念相違背時(shí)，國(guó)家公園管理局無(wú)法落實(shí)應(yīng)盡的職責(zé)。

3.當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)補(bǔ)償措施不到位

普達(dá)措國(guó)家公園自2006年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，有部分社區(qū)居民在園內(nèi)參與燒烤零售、出租防寒服、動(dòng)物陪照等旅游服務(wù)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)無(wú)秩序、社區(qū)群眾破壞公共設(shè)施，存在安全隱患等問(wèn)題，因此，普達(dá)措國(guó)家公園在保護(hù)區(qū)域內(nèi)限制社區(qū)居民開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、禁止砍伐狩獵、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，景區(qū)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由普達(dá)措旅業(yè)分公司垂直管理，當(dāng)?shù)鼐用裰苯油顺鎏卦S經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由于自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰，在開(kāi)展補(bǔ)償工作時(shí)易引發(fā)補(bǔ)償不公正、社區(qū)居民與政府及社區(qū)居民之間出現(xiàn)利益糾紛等問(wèn)題。

三、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)用地科學(xué)利用的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）國(guó)家公園管理特許經(jīng)營(yíng)用地的制度保障

1.建立公共地役權(quán)制度

國(guó)家公園的土地所有人分為國(guó)有土地和集體土地。國(guó)家公園設(shè)立后國(guó)有土地歸國(guó)家公園管理局統(tǒng)一規(guī)劃管理，其開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不存在對(duì)供役人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。與之相對(duì)，作為國(guó)家公園范圍內(nèi)的集體土地所有權(quán)仍歸集體所有，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地在集體土地開(kāi)展各類(lèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)需要對(duì)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制，對(duì)其來(lái)說(shuō)是一種利益犧牲。筆者認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)用地中的集體土地應(yīng)設(shè)立公共地役權(quán)制度。

2.配套合理的補(bǔ)償措施

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地實(shí)行公共地役權(quán)的目的在于確保公共利益的實(shí)現(xiàn)和避免公共利益與私人利益發(fā)生沖突。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地的設(shè)立剝奪了當(dāng)?shù)鼐用袷褂米匀毁Y源的權(quán)利，造成收入大幅度降低，貧困狀況無(wú)法改善。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益得不到保障等，易引發(fā)社區(qū)沖突，為擺脫貧困狀態(tài)會(huì)采取偷伐、偷采等與自然資源保護(hù)目標(biāo)相悖的行為，造成自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞和增加國(guó)家公園管理部門(mén)的管理成本。因此，公共地役權(quán)的需役人即政府或不特定公眾向供役人提供的補(bǔ)償不得低于其權(quán)利未受限制時(shí)的平均收益。

（二）國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)用地管理模式

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的多樣性和土地權(quán)屬問(wèn)題造成空間管制不連續(xù)性與管理目標(biāo)不明確。公共地役權(quán)可以在確認(rèn)公共利益保護(hù)需求基礎(chǔ)上，以特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類(lèi)型對(duì)土地利用程度為劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分區(qū)管理。美國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)類(lèi)型包含住宿、餐飲、導(dǎo)游服務(wù)、零售、交通和其他六類(lèi)。[23]我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入項(xiàng)目還沒(méi)有統(tǒng)一的明確規(guī)定，本文在參照域外特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入類(lèi)型的基礎(chǔ)上，按照特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)土地利用程度分為完全限制型、部分限制型（如表1）。

表2 國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)用地管理類(lèi)型化與補(bǔ)償方式

1.完全限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目

完全限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目指公共地役權(quán)設(shè)立后，在合同期內(nèi)供役人對(duì)土地的一切利用程度完全受到限制。這類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包含餐飲、住宿、商品銷(xiāo)售、碼頭等。對(duì)于完全限制型集體土地所有人的公共地役權(quán)，合同的簽訂應(yīng)遵循約定協(xié)商為主。國(guó)家公園管理局代表人與集體土地所有權(quán)人對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行充分溝通協(xié)商達(dá)到公私平衡，簽訂公共地役權(quán)合同。如果雙方協(xié)調(diào)不一致而又必須設(shè)立公共地役權(quán)時(shí)，可以采取法律強(qiáng)制性手段解決。

完全限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)土地的完全限制會(huì)導(dǎo)致集體土地所有權(quán)人對(duì)土地的使用權(quán)完全被剝奪，國(guó)家公園管理局應(yīng)該采取貨幣補(bǔ)償和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種形式的補(bǔ)償方式。國(guó)家公園設(shè)立后特許經(jīng)營(yíng)地由國(guó)家公園管理局直接管理，禁止當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)展任何形式的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，國(guó)家公園管理局在特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)時(shí)將可以由集體土地所有權(quán)人經(jīng)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為補(bǔ)償方式給集體土地所有權(quán)人。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家公園管理局應(yīng)支付供役地有償使用費(fèi)，該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不能低于供役地權(quán)利人的平均收益。

2.部分限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目

部分限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目指公共地役權(quán)設(shè)立后，在合同期內(nèi)供役人對(duì)土地的一切利用程度部分受到限制。這類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包含水陸交通、生態(tài)旅游、導(dǎo)游服務(wù)、講解服務(wù)等。與完全限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相同，部分限制型集體土地所有人在設(shè)立公共地役權(quán)時(shí)應(yīng)遵循合同簽訂約定協(xié)商為主，法律強(qiáng)制性為主。

部分限制型特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)集體土地所有權(quán)人對(duì)土地的使用權(quán)只是部分剝奪，根據(jù)具體的保護(hù)和利用需求對(duì)集體土地的使用進(jìn)行限制。國(guó)家公園管理局應(yīng)該采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，補(bǔ)償額度應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)土地的限制程度而決定。

（三）國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地用地的契約機(jī)制

我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)地在設(shè)立公共地役權(quán)時(shí)應(yīng)采用以協(xié)商訂立契約為主，法律強(qiáng)制性做補(bǔ)充的模式。國(guó)家公園管理局對(duì)公園內(nèi)部特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類(lèi)型和所需占用土地會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，換言之，特許經(jīng)營(yíng)地所需占用土地是確定的，繼而在這部分土地上設(shè)立公共地役權(quán)制度。在確保公共利益實(shí)現(xiàn)強(qiáng)加到集體土地上的公共地役權(quán)是帶有強(qiáng)制性的，集體土地所有者作為被動(dòng)接受的一方已出現(xiàn)失衡。為避免因利益失衡引發(fā)沖突，應(yīng)就公共地役權(quán)契約內(nèi)容與集體土地所有者進(jìn)行充分協(xié)商，在協(xié)商不成的情況下再采取法律強(qiáng)制性手段解決。