楊光，孔訸煒，張永芬

1.2.3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海200433

一、引言

隨著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入到新的歷史階段，越來(lái)越多的問(wèn)題不斷呈現(xiàn)。其中人們逐步認(rèn)識(shí)到了很多地區(qū)現(xiàn)有的行政區(qū)劃對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙效應(yīng)。因此要認(rèn)識(shí)到行政區(qū)劃的調(diào)整將對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。由于地下的管網(wǎng)，地上的公路、電線等等科技的進(jìn)步，行政區(qū)劃的邊界性越來(lái)越不清晰，在這種背景下沿用至今的行政區(qū)劃已經(jīng)影響到低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如不同的區(qū)劃都設(shè)置了相同或類(lèi)似的部門(mén)，部門(mén)的重復(fù)、設(shè)施設(shè)備的重復(fù)建設(shè)及購(gòu)置就屬于非低碳行為。在低碳訴求越來(lái)越強(qiáng)烈的當(dāng)下，行政區(qū)劃的調(diào)整已是大勢(shì)所趨。只有更加合理地安排行政區(qū)劃才能更好地發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)節(jié)約相應(yīng)的資源。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從空間領(lǐng)域視角對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)以及開(kāi)展碳減排活動(dòng)進(jìn)行了有益的探索，這些研究通過(guò)分析各個(gè)省份地區(qū)的碳減排情況來(lái)探討相應(yīng)的碳減排潛力，分析區(qū)域差異在碳排放量等方面所產(chǎn)生的影響。但很少有研究將視角放在優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)域上面來(lái)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、目前的行政區(qū)劃在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所存在的問(wèn)題

（一）行政區(qū)劃的過(guò)度分散影響了人們的決策不利于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

現(xiàn)在行政區(qū)劃的設(shè)置是為了便于管理，這在通訊技術(shù)很不發(fā)達(dá)的古代社會(huì)顯得尤為重要，它為國(guó)家、地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。而在當(dāng)今通信技術(shù)越來(lái)越發(fā)達(dá)，地球都可以稱(chēng)為地球村的時(shí)代，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃是否需要進(jìn)行一定的調(diào)整，或者其功能是否還應(yīng)該和傳統(tǒng)的行政區(qū)劃一樣的多，其存在是否會(huì)影響到低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些問(wèn)題都需要得到較好的解決。

過(guò)度分散的行政區(qū)劃在人們的頭腦里形成了分塊化的地理區(qū)位印象，人們做出的很多決策將和這些細(xì)分了的條塊分割的地理區(qū)劃印象有關(guān)。比如旅游根據(jù)行政區(qū)劃就可分為市內(nèi)游和周邊游以及出境游等等。本來(lái)旅游的需求也許僅僅是為了呼吸新鮮的空氣，欣賞大自然的美景等，而空氣、美景實(shí)際上是沒(méi)有嚴(yán)格意義上的行政區(qū)劃的區(qū)分。人為的劃定了這些行政區(qū)劃使得本來(lái)可以選擇當(dāng)?shù)赜蔚娜巳鹤詈筮x擇了周邊游或跨境游，這樣就增加了人們出行所帶來(lái)的碳排放量，同時(shí)也會(huì)造成很多問(wèn)題，比如沒(méi)有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初旅游的初衷，造成了道路交通的擁擠等等。若沒(méi)有這樣一個(gè)行政區(qū)劃的概念，則人們對(duì)旅游距離區(qū)位的認(rèn)識(shí)將會(huì)得到新的調(diào)整?？赡軙?huì)做出更加合理的決策，比如根據(jù)自身時(shí)間、精力以及預(yù)算等約束來(lái)選擇合理的旅游目的地以及旅游日程安排等等。這些目的地或日程的選擇能夠滿足人們出行的需求，能夠達(dá)到他們當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)。

（二）行政區(qū)劃的存在造成了很多部門(mén)的重復(fù)設(shè)置，增加了碳排放源

每個(gè)城鎮(zhèn)都有相應(yīng)的部門(mén)，比如氣象局、統(tǒng)計(jì)局、電視臺(tái)等。這些部門(mén)的設(shè)置幾乎成了行政區(qū)劃的標(biāo)配。起初，這些部門(mén)配置方案的提出受當(dāng)時(shí)通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及交通運(yùn)輸技術(shù)等條件的影響，為了更好地進(jìn)行社會(huì)治理，更好地滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，因此建設(shè)了很多雷同的部門(mén)設(shè)施。但如今時(shí)代已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，這樣的設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。比如氣象部門(mén)，以前之所以在各地都要設(shè)置氣象部門(mén)是由于通信技術(shù)所限，氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性低，若進(jìn)行大范圍、廣時(shí)間的預(yù)測(cè)，則預(yù)測(cè)的精度將會(huì)降低，這樣就需要在各地建設(shè)氣象部門(mén)添置相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備以為當(dāng)?shù)胤?wù)。而現(xiàn)在隨著預(yù)報(bào)技術(shù)的提高，通信技術(shù)的發(fā)展，在各地都設(shè)置氣象部門(mén)則顯得多余。在一定的區(qū)域內(nèi)保留一個(gè)權(quán)威性的氣象部門(mén)已經(jīng)足夠滿足整個(gè)地區(qū)氣象服務(wù)需要。且這樣做能夠保證信息來(lái)源的唯一性和權(quán)威性。目前各地職能相近的部門(mén)就會(huì)導(dǎo)致多種信息源的存在，反而不利于人們對(duì)相關(guān)信息的把握。特別是很多部門(mén)為了體現(xiàn)其存在的必要性，預(yù)報(bào)結(jié)果和權(quán)威層面的預(yù)報(bào)結(jié)果有所差異，其本意是為了說(shuō)明當(dāng)?shù)氐姆?wù)更加貼切本地的需求。但實(shí)際上這種做法給民眾的判斷增加了人為的難度。人們不清楚到底要相信哪一個(gè)信息源，一旦人們選擇錯(cuò)誤或不合理的信息源就會(huì)給生產(chǎn)、生活造成極大的不便利性。另外若僅保留一個(gè)或若干個(gè)權(quán)威的氣象部門(mén)反而能夠降低人們選擇的錯(cuò)誤率。同時(shí)可為國(guó)家節(jié)約行政成本，并可將該成本轉(zhuǎn)移到少數(shù)的保留部門(mén)當(dāng)中，從而能夠增強(qiáng)這些部門(mén)的實(shí)力，進(jìn)一步的增加其預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和精度。

三、優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策

（一）推行政府部門(mén)的兼并重組，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)在兼并重組現(xiàn)象在企業(yè)界已十分普遍，而在其他領(lǐng)域卻鮮有涉及。但實(shí)際上在國(guó)家治理、社會(huì)管理領(lǐng)域也要提倡進(jìn)行兼并重組。不能再有麻雀雖小五臟俱全的想法。隨著通信技術(shù)的發(fā)展、交通運(yùn)輸能力的提升，政府的管理能力將得到極大的提高，其管理的幅度和深度也得到進(jìn)一步的提升。因此有些部門(mén)缺乏存在的必要性。這樣的重組可以由下而上進(jìn)行，以U型曲線的形式，在最小的行政單位村一級(jí)不僅不應(yīng)減少反而需要增加其數(shù)量。因?yàn)檫@一級(jí)不僅僅是行政管理的問(wèn)題，還是溝通交流的問(wèn)題，人們需要更多溝通交流的機(jī)會(huì)，需要更多發(fā)泄自己情感的渠道，因此這一層面還需要很好的保留。而對(duì)于上一層面即鎮(zhèn)、市級(jí)層面則可以減少。而對(duì)于省級(jí)層面則保持不變。兩頭保持不變中間層面減少，這樣做符合時(shí)代發(fā)展的需要。

政府有關(guān)部門(mén)的合并也要考慮政府公務(wù)人員的安置問(wèn)題。首先這樣的兼并改革要循序漸進(jìn)，準(zhǔn)備拆并的部門(mén)施行自然減員不再招錄新員工的措施，當(dāng)然前提是部門(mén)間已經(jīng)合并，然后這些人員施行自然減員，也可以將人員調(diào)整到其他更需要人才的地方，比如社區(qū)工作部門(mén)、科技管理部門(mén)等等。在人才培養(yǎng)的模式方面也要進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)專(zhuān)業(yè)的調(diào)整也要同步進(jìn)行。

當(dāng)然部門(mén)的兼并重組首先要制定計(jì)劃再進(jìn)行可行性分析最后才能實(shí)施?？梢韵葟娜菀兹胧值牟块T(mén)開(kāi)始，比如氣象部門(mén)、地震部門(mén)、電視臺(tái)、稅務(wù)部門(mén)以及統(tǒng)計(jì)部門(mén)等。如果這些部門(mén)的兼并重組能夠順利實(shí)施，則會(huì)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，這將會(huì)為后續(xù)的全面的部門(mén)兼并重組打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然在實(shí)施之前要做好輿論宣傳工作，爭(zhēng)取大多數(shù)人的支持才能夠開(kāi)展相應(yīng)的工作。這個(gè)工作的意義非常的重大，它對(duì)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，建設(shè)低碳政府，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)有很大的幫助。這樣的兼并重組不是一勞永逸的，它會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展、科技的進(jìn)步而不斷變更。在某一歷史階段需要某些政府部門(mén)的兼并重組，而在另一發(fā)展階段卻需要另外的部門(mén)重組。隨著時(shí)代的發(fā)展政府需要成立新的部門(mén)，與此同時(shí)也要淘汰落后的部門(mén)，這是時(shí)代發(fā)展的規(guī)律，這一點(diǎn)政府的行為已日臻完善。但行政區(qū)劃間的兼并重組還鮮有涉足。

（二）給名義上的行政區(qū)劃正名以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)在的行政區(qū)劃需要重新調(diào)整，比如現(xiàn)在有了名義上的新的行政區(qū)別，例如長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角區(qū)域、京津冀以及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等等。當(dāng)然這些行政規(guī)劃都是名義上的，若能將這些名義的行政區(qū)劃變成實(shí)際意義上的行政區(qū)劃將會(huì)對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

這些區(qū)域之所以能夠被廣泛提及甚至進(jìn)入了國(guó)家的施政綱領(lǐng)，就是因?yàn)檫@些行政區(qū)域的獨(dú)特性，以及其內(nèi)部各地區(qū)所具有的共性。這些區(qū)域理應(yīng)有相應(yīng)的行政管理權(quán)，但目前并未賦予?，F(xiàn)在實(shí)施的是區(qū)域內(nèi)各行政領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，但協(xié)調(diào)機(jī)制有其局限性。各個(gè)地方政府的分散決策的結(jié)果和該整體行政區(qū)域的集中決策的結(jié)果不同，很多情況下分散決策的結(jié)果要劣于集中決策。因?yàn)樾姓^(qū)域內(nèi)的細(xì)分行政區(qū)劃有自己的利益訴求，而這些利益訴求之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這就給區(qū)域內(nèi)決策的協(xié)調(diào)帶來(lái)了很大的難度。比如長(zhǎng)三角地區(qū)的蘇州、無(wú)錫、常州等城市，一方面其屬于長(zhǎng)三角地區(qū)但同時(shí)它們又是獨(dú)立的行政區(qū)劃。這樣它們之間就存在一種競(jìng)合關(guān)系。同時(shí)長(zhǎng)三角地區(qū)有些城市分屬不同的省份，而省與省之間也有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，比如省級(jí)之間的各種排名等等。這就又增加了長(zhǎng)三角地區(qū)的管理協(xié)調(diào)難度。這個(gè)問(wèn)題的解決就需要進(jìn)行部門(mén)的兼并重組，比如整個(gè)區(qū)域只保留一個(gè)發(fā)展改革委員會(huì)，成立長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展改革委員會(huì)以及相應(yīng)的其他部門(mén)。這樣做能夠使得該地區(qū)在真正意義上成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。否則區(qū)域內(nèi)細(xì)分領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，部門(mén)之間的協(xié)同都會(huì)增加整體協(xié)調(diào)的難度以及產(chǎn)生更多的交易費(fèi)用，更大的碳排放量。不同部門(mén)的存在會(huì)產(chǎn)生部門(mén)之間的相互推諉扯皮以及搭便車(chē)的情況發(fā)生。比如地理位置比較接近的行政區(qū)域，各個(gè)部門(mén)可能會(huì)參考其周邊所制定的有關(guān)政策從而拿來(lái)為自己所用。因?yàn)榈鼐壩恢玫慕咏阌辛似渌T如文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相近性，這就為搭便車(chē)埋下了伏筆。搭便車(chē)行為的存在使得有關(guān)政府部門(mén)不認(rèn)真地進(jìn)行調(diào)研求真而僅僅是參考地緣位置接近的行政區(qū)劃所對(duì)應(yīng)部門(mén)的政策，這樣不利于部門(mén)以及地方政府的發(fā)展。而若實(shí)施了兼并重組就能夠有效的避免這樣的問(wèn)題發(fā)生，因?yàn)橐粋€(gè)大的行政區(qū)劃往往具有相對(duì)的獨(dú)立性，不能僅僅參考其他行政區(qū)域現(xiàn)成的規(guī)劃方案及有關(guān)政策等等。

（三）兼并重組能夠更好地集中有限的力量辦大事

快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)使得網(wǎng)上辦公成為了現(xiàn)實(shí)，快速高效的現(xiàn)代交通體系也極大的延伸了人們的活動(dòng)范圍。在這種背景下就近服務(wù)的思想顯得與時(shí)代的發(fā)展格格不入。就近服務(wù)就意味更多的行政部門(mén)以及更多的碳排放源頭的存在。這與當(dāng)今倡導(dǎo)的要大力發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)背道而馳?，F(xiàn)在的技術(shù)條件完全能夠保證在部門(mén)少而單一的情況下也能夠滿足人們對(duì)于公務(wù)服務(wù)的需求，而與此同時(shí)還能夠節(jié)約社會(huì)資金降低碳排放量。這樣的愿景值得提及。

（四）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要政府部門(mén)的表率作用

傳統(tǒng)不考慮低碳的情況下政府部門(mén)更多的是制定有關(guān)政策間接地支持企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，政府部門(mén)可以以身作則，主動(dòng)降低自身的碳排放量。或?qū)⒆陨硭鶕碛械奶寂欧艡?quán)一部分轉(zhuǎn)移給企業(yè)以支持企業(yè)的發(fā)展。比如一個(gè)地區(qū)總的碳排放量是有限的，在這種情況下若保持政府部門(mén)的碳排放量不變，那么該區(qū)域內(nèi)的企業(yè)碳排放量就要降低，而如果企業(yè)需要更大的碳排放權(quán)就需要從碳交易市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，這樣會(huì)增加企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本不利于企業(yè)的發(fā)展。而若當(dāng)?shù)卣軌驅(qū)⒉块T(mén)碳排放權(quán)無(wú)償或低價(jià)轉(zhuǎn)移給地方企業(yè)，則能夠有效緩解企業(yè)的碳排放壓力和降低企業(yè)相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)成本。在總體碳排放量有限的情況下，政府和企業(yè)間碳排量的合理分配就成為了政府需要考慮的問(wèn)題。政府降低了碳排量就能夠?yàn)槠髽I(yè)爭(zhēng)取到更大的碳排放權(quán)。而政府碳排量的降低能夠促進(jìn)低碳政府、高效政府的誕生，這能夠促進(jìn)政府更好地為企業(yè)服務(wù)。

（五）重視政府政策所引致的碳排量的評(píng)估問(wèn)題

現(xiàn)在對(duì)政府有關(guān)政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)基本上沒(méi)有考慮碳排放的問(wèn)題，而是更多考慮所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。但很多的碳排放問(wèn)題和政府的有關(guān)政策息息相關(guān)。一個(gè)政策的出臺(tái)可能會(huì)極大的增加該地區(qū)的碳排放量也可能極大的降低該地區(qū)的碳排放量，而若將碳排放量列入到對(duì)政府的考核評(píng)價(jià)體系當(dāng)中，則政策的評(píng)價(jià)方式方法就要發(fā)生變化。評(píng)價(jià)指標(biāo)中就要加入相應(yīng)的由政策所引致的碳排放量多少這一指標(biāo)。比如政府制定的某種道路交通管理辦法導(dǎo)致人們更多地使用私家車(chē)出行，這個(gè)政策就會(huì)引致更多地碳排放問(wèn)題。而若政府的某項(xiàng)政策讓人們或企業(yè)減低了碳排放量，則結(jié)果就會(huì)相反。因此對(duì)政府政策的評(píng)價(jià)要加入碳排放量的指標(biāo)。

（六）企業(yè)的碳排放權(quán)可以結(jié)存使用

比如企業(yè)的碳排放權(quán)可以留到下一期使用。若規(guī)定企業(yè)在一定的時(shí)間段內(nèi)的碳排放權(quán)，而企業(yè)的碳排放需求是不確定的，在某一階段可能碳排放需求過(guò)大而在另外一段時(shí)間內(nèi)的碳排放需求較小。碳排放權(quán)的可結(jié)存性能夠讓企業(yè)合理地規(guī)劃自身碳排放權(quán)的使用，能夠讓其做到按需使用。若不能結(jié)存即到了時(shí)間期限的最后碳排放權(quán)就要清零，這樣企業(yè)可能會(huì)突擊使用碳排放權(quán)，這樣會(huì)增加不必要的碳排放。當(dāng)然這里面也要給企業(yè)一定的激勵(lì)，可以規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)的碳排放量可以通過(guò)碳交易市場(chǎng)售出，同時(shí)政府還可以給企業(yè)一定的補(bǔ)貼，這樣企業(yè)就有動(dòng)力節(jié)約使用碳排放權(quán)。

對(duì)于碳排放權(quán)的分配要公平公正，不同的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不同，而不同的產(chǎn)業(yè)將對(duì)應(yīng)不同碳排放需求。若一概而論則相當(dāng)于是給碳排放需求小的產(chǎn)業(yè)以補(bǔ)貼而變相的從碳排放需求大的產(chǎn)業(yè)那里征稅。這對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生不利的影響，很可能會(huì)產(chǎn)生專(zhuān)門(mén)騙取碳排放補(bǔ)貼資金的企業(yè)。也可能會(huì)引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入碳排放低的產(chǎn)業(yè)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡。這些問(wèn)題都需要加以考慮，在制定相應(yīng)的碳排放權(quán)政策的時(shí)候要分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域來(lái)合理制定，要參考產(chǎn)業(yè)當(dāng)中的標(biāo)桿企業(yè)來(lái)合理的制定相應(yīng)的碳減排政策。

四、結(jié)論及展望

優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃能夠?qū)Πl(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響。現(xiàn)有的行政區(qū)劃已經(jīng)對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)造成了一定的障礙，導(dǎo)致了人們難以做出相應(yīng)的低碳決策，更不利于企業(yè)從事相應(yīng)的碳減排活動(dòng)。因此要考慮對(duì)現(xiàn)有的行政區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對(duì)有些行政區(qū)域以及有關(guān)部門(mén)可以考慮進(jìn)行兼并重組。兼并重組之后的行政區(qū)域部門(mén)的所在地的確定不能僅僅考慮地理區(qū)位的因素，傳統(tǒng)意義上往往選擇一個(gè)行政區(qū)域的中心地帶。而在信息技術(shù)比較發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，這個(gè)中心地帶的意義將不再重要。因?yàn)楹芏鄦?wèn)題的解決不再需要通過(guò)近距離的面對(duì)面交流來(lái)完成，很多情況下都可以通過(guò)遠(yuǎn)距離的網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)。 這樣選擇部門(mén)所在地時(shí)要更多地考慮地區(qū)信息技術(shù)的發(fā)展水平，和其他行政區(qū)域的交流情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等。

在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代不僅要考慮企業(yè)間的兼并重組，政府部門(mén)間的兼并重組也要提上議事日程。政府部門(mén)存在重復(fù)設(shè)置、過(guò)多設(shè)置的問(wèn)題。這些情況在信息技術(shù)不發(fā)達(dá)、道路交通運(yùn)輸條件差的時(shí)代是合理的，然而當(dāng)前信息技術(shù)在不斷進(jìn)步、交通運(yùn)輸能力也得到了極大提升，此時(shí)過(guò)多重復(fù)部門(mén)的存在就顯得不合理。這種情況不僅增加了人力、物力及財(cái)力的消耗，也和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)相抵觸。因此，文章首先指出了現(xiàn)有的行政區(qū)劃部門(mén)設(shè)置的相對(duì)不合理性，指出了部門(mén)兼并重組的重要意義，并提出了相應(yīng)的兼并重組的方案，并在兼并重組之后的部門(mén)與企業(yè)之間在碳排放權(quán)分配的問(wèn)題上給出了一定的思路。