堅德慧

（天水師范學(xué)院 商學(xué)院，甘肅 天水 741001）

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動了我國農(nóng)村土地市場的形成，農(nóng)村土地制度改革則是加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。經(jīng)原國土資源部①的批準(zhǔn)，我國自1998年以來先后在三十多個地區(qū)進(jìn)行了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。[1]由此形成的蕪湖模式、廣東模式、重慶模式、甘肅土地股份合作社模式等既為集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的建立和完善提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時亦反映出流轉(zhuǎn)過程中存在的一些問題。十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年1月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中正式提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”由此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念得以明確化，與宅基地、公益性公共設(shè)施用地一起構(gòu)成農(nóng)村集體建設(shè)用地的三塊內(nèi)容。具體指的是以營利為目的，在符合鄉(xiāng)村土地總體利用規(guī)劃情況下，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動所使用的農(nóng)村建設(shè)用地，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，開辦企業(yè)、工廠或以入股的形式開展商業(yè)、旅游等各類經(jīng)營性活動用地。[2]它既區(qū)別于農(nóng)業(yè)用地，又不同于非營利性的宅基地、公益性公共設(shè)施用地。隨著前述兩個文件的發(fā)布，當(dāng)前理論研究和實(shí)踐探索的重點(diǎn)也由農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否入市轉(zhuǎn)向了更深層次的探討，即如何在法律制度層面規(guī)范其入市，具體包括入市模式、入市程序、土地增值收益分配機(jī)制等關(guān)鍵問題。其中，土地增值收益分配機(jī)制因事關(guān)農(nóng)民切身利益而備受學(xué)界關(guān)注。實(shí)踐中，土地增值收益來自于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市收入（一級市場）和再轉(zhuǎn)讓收入（二級市場），本文探討的對象僅限于前者。

為了進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，全國人大常委會于2015年2月27日通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。該決定授權(quán)國務(wù)院在全國范圍內(nèi)選取的33個有條件、有基礎(chǔ)的縣級行政單位進(jìn)行有關(guān)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的試點(diǎn)改革，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中的相關(guān)規(guī)定暫時調(diào)整實(shí)施，授權(quán)期限至2017年12月31日屆滿。試點(diǎn)地區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體、方式和收益分配等方面積累了經(jīng)驗(yàn)，取得了一些階段性成果。截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元。[3]為了系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為完善土地管理法律制度打好基礎(chǔ)，全國人大會常委會于2017年11月4日決定將試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。隴西縣是甘肅省以及西部地區(qū)唯一列入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)的行政區(qū)域，研究其在入市試點(diǎn)過程中形成的土地增值收益分配機(jī)制，對于將來相關(guān)法律法規(guī)的修改和制定具有重要意義。

一、隴西縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配機(jī)制的現(xiàn)狀分析

隴西縣位于甘肅省東南部，入市試點(diǎn)所涉及的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在其所轄10鎮(zhèn)7鄉(xiāng)、215個行政村均有分布。經(jīng)調(diào)查，全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地5094宗346.33 hm2，具體包括：工礦倉儲用地1471宗220.80 hm2，商業(yè)用地3623宗125.53 hm2.[4]截至2017年7月，隴西縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地共組織入市85宗，面積420.5畝，總成交價款7693萬元。[5]隨著改革的逐步深入，如何構(gòu)建土地增值收益分配機(jī)制，平衡不同利益主體之間的利益關(guān)系，成為事關(guān)農(nóng)村土地制度改革成敗的關(guān)鍵。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配制度的形成上，主要有國家層面的指導(dǎo)性規(guī)定和試點(diǎn)地區(qū)的制度探索兩個體系。

（一）國家層面的指導(dǎo)性規(guī)定

為推進(jìn)新一輪農(nóng)村土地制度改革的順利進(jìn)行，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中的相關(guān)規(guī)定暫時調(diào)整實(shí)施，但其中并未涉及與集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配直接相關(guān)的內(nèi)容。由財政部、原國土資源部于2016年4月18日聯(lián)合制定的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）則是我國當(dāng)前有關(guān)土地增值收益分配的主要制度依據(jù)。①《暫行辦法》第二十四條將該辦法的執(zhí)行期限規(guī)定至2017年12月31日。由于試點(diǎn)期限延長一年，故財政部、原國土資源部聯(lián)合發(fā)文（財稅〔2017〕95號）將《暫行辦法》的執(zhí)行期限也相應(yīng)延長一年，即至2018年12月31日。

第一，《暫行辦法》確定了參與土地增值收益分配的主體。該辦法第一條明確規(guī)定了“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”的宗旨，以確保農(nóng)民共享土地改革成果。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配的主體包括國家、集體和個人。這一宗旨在《暫行辦法》的其他條文中也得以印證：如第四條第二款規(guī)定國家通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式參與分配；第十六條第一款規(guī)定以現(xiàn)金形式取得的土地增值收益在留足集體后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公平分配。

第二，《暫行辦法》界定了土地增值收益的概念和范圍，有利于土地增值收益的準(zhǔn)確計算。同時，從《暫行辦法》第十六條的規(guī)定可以看出，土地增值收益的形式可以是現(xiàn)金，也可以是非現(xiàn)金，如股權(quán)。后者顯然更有利于長遠(yuǎn)保障農(nóng)民權(quán)益，這就為試點(diǎn)地區(qū)的制度探索提供了法律與政策空間。

第三，《暫行辦法》原則性規(guī)定了土地增值收益分配的比例范圍。如第六條規(guī)定國家按照入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%-50%征收調(diào)節(jié)金，具體比例則由試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合土地用途、土地等級、交易方式等因素，遵循國家和集體之間分享比例大體平衡、保障農(nóng)民利益等原則確定。至于集體和集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的分配比例，則留給試點(diǎn)地區(qū)按照實(shí)際情況確定。

第四，《暫行辦法》還提及到土地增值收益分配和使用的監(jiān)督制度，這主要體現(xiàn)在第十六條的規(guī)定之中。

（二）隴西縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配的具體制度

《暫行辦法》的出臺對于推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作具有重要意義，各試點(diǎn)地區(qū)也以此為依據(jù)展開了制度探索。隴西縣在試點(diǎn)過程中，結(jié)合本縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量小、面積小、分布散的特點(diǎn)，制定了與土地增值收益分配相關(guān)的各項(xiàng)制度。

第一，為更好地推進(jìn)入市改革試點(diǎn)工作，隴西縣先后制定了《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》、《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》等規(guī)章制度，其中就包括有關(guān)入市土地增值收益分配的規(guī)定。

第二，確立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配機(jī)制的總體思路，即“國家合理進(jìn)行調(diào)節(jié)，集體拿足土地收益，個人分享改革紅利”。[6]不難看出，隴西縣參與土地增值收益分配的主體仍然是國家、集體和個人，且明確提出保障農(nóng)民能分享改革紅利，這與入市試點(diǎn)目標(biāo)也是相一致的。

第三，確立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配機(jī)制的基本原則，即“國家集體之間分配定制度，集體個人之間分配定原則”。[6]具體而言就是根據(jù)土地區(qū)位和用途的不同，首先確定國家收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例，再確定一個集體留存部分的原則性比例，剩余部分則在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間分配。

第四，進(jìn)一步細(xì)化土地增值收益分配機(jī)制的基本原則。在國家收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金方面，有學(xué)者將其總結(jié)為“三區(qū)域、兩用途、一比例”的標(biāo)準(zhǔn)。[7]即隴西縣根據(jù)土地區(qū)位將其集體經(jīng)營性建設(shè)用地劃分為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外三個區(qū)域，商服用地和工礦倉儲用地兩種用途，確定了一個20%-50%的土地增值調(diào)節(jié)金收取比例區(qū)間。這樣，土地的區(qū)位和用途不同，調(diào)節(jié)金收取的具體比例亦有所不同，從而反映出土地資源的特性。在集體內(nèi)部分配上，規(guī)定原則上集體留成部分不得少于收益的60%，主要用于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)和集體公共服務(wù)體系建設(shè)；剩余部分則在集體成員之間進(jìn)行分配，同時積極引導(dǎo)村民以股份權(quán)能的形式獲取更大的、持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)收益。如首陽鎮(zhèn)南門村集體獲得土地增值收益320萬元，其中60%用于村基礎(chǔ)設(shè)施及公益性建設(shè)等領(lǐng)域，剩下的40%將根據(jù)股份權(quán)能界定出的成員按人頭分紅，每人平均分到150元。[8]

隴西縣在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行方面取得了一定成效，也切實(shí)提高了農(nóng)民收入。但正如前文所述，該縣只是全國33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中西部唯一的試點(diǎn)地區(qū)，其改革成果并不一定具有普遍適用性，故國家在改革之初便要求要形成可復(fù)制、可推廣、利修法的制度性成果，而如何真正把這些成果轉(zhuǎn)化為具有普適性的立法，則是當(dāng)前更為迫切的任務(wù)。

二、隴西縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配機(jī)制的啟示

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我國東部地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，如隴西縣的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就僅占集體建設(shè)用地的3.1%。[4]加之受土地資源區(qū)位性、稀缺性、用途等因素的影響，實(shí)踐中城市郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地要比偏遠(yuǎn)地區(qū)更容易入市流轉(zhuǎn)。因此，欲真正達(dá)到保障廣大農(nóng)民公平分享改革成果之目的，就必須及時總結(jié)試點(diǎn)成果，注重地區(qū)差異，將其中可復(fù)制、可推廣的制度反映在《土地管理法》等相關(guān)法律的制定和修改之中。

（一）明確參與土地增值收益分配的主體

國家、集體、個人是參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配的主體，這在制度層面和實(shí)踐中已無爭議。而三類主體中，“國家”一般為地方政府；對“集體”該如何認(rèn)定則在現(xiàn)行立法中不甚明確?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定了村農(nóng)民集體是集體土地的所有權(quán)人，并將村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為經(jīng)營和管理的主體。2011年11月10日頒布的《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體進(jìn)一步認(rèn)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類。依據(jù)物權(quán)法理論，所有權(quán)包含了占有、使用、收益和處分的權(quán)能。因此，“集體”的范圍應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村級集體和村民小組，他們在不同情形下均有權(quán)參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的分配。此外，農(nóng)民集體內(nèi)部成員，即“個人”的范圍認(rèn)定可以借鑒農(nóng)村征地費(fèi)用的分配方式，按照本集體現(xiàn)有的戶籍人口數(shù)進(jìn)行分配。

（二）確定合理的土地增值收益分配比例

目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍處于試點(diǎn)階段，土地增值收益在政府、集體與個人之間如何分配均由各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定，并未形成統(tǒng)一的分配比例。有學(xué)者對此作出總結(jié)：一方面，政府參與分配的比例在不同試點(diǎn)不盡相同；另一方面，集體內(nèi)部的分配，有些地方規(guī)定了分配比例，有些地方則沒有明確的規(guī)定。[9]從理論上來說，明確的分配比例有利于集體與個人利益的保障；但各地方土地價值的差異又決定了立法上不宜對分配比例作出“一刀切”的規(guī)定。

1.各試點(diǎn)地區(qū)土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例有所差異符合實(shí)際情況。我們將隴西縣與同為試點(diǎn)的四川郫縣、浙江德清縣的調(diào)節(jié)金征收比例進(jìn)行比較：隴西縣根據(jù)土地區(qū)位和用途的不同，將政府收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例規(guī)定為20%-50%.四川郫縣調(diào)節(jié)金的征收標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù)入市方式和入市土地用途在收益所得的13%至40%之間浮動。[10]浙江德清縣根據(jù)不同用途、不同規(guī)劃的地塊，確定了“按類別、有級差”的土地增值收益調(diào)節(jié)金收取模式，具體比例為收益所得的16%～48%.[11]分析上述數(shù)據(jù)，可以得出以下結(jié)論：第一，三地在確定土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例時均考慮到土地用途、土地區(qū)位等因素，且比例符合《暫行辦法》中規(guī)定的20%～50%的區(qū)間范圍。第二，三地在具體地塊調(diào)節(jié)金的收取比例上是有差異的，即使是類似區(qū)位、相同用途的地塊仍會存在差異，如三地征收比例的上限（50%、40%、48%）均適用于建成區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商業(yè)用地。這種差異實(shí)屬正常，畢竟不同地理位置、不同經(jīng)濟(jì)背景下的土地價值是不同的。第三，三地規(guī)定的土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例有利于讓集體和個人成為主要的收益分配主體，這也符合入市試點(diǎn)改革之目的?？梢?，各地土地調(diào)節(jié)金比例略有差異是合理的，也符合《暫行規(guī)定》中征收比例的區(qū)間范圍。

2.立法中應(yīng)當(dāng)以稅費(fèi)制度取代土地增值收益調(diào)節(jié)金

與國有建設(shè)用地一樣，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也需繳納因土地增值而獲得的部分收益，故調(diào)節(jié)金的性質(zhì)類似于土地增值稅。但由于我國農(nóng)村土改的過程中減免了很多稅費(fèi)，故《暫行辦法》規(guī)定由政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。因此，調(diào)節(jié)金具有臨時性的特征。隨著改革的深入，在立法中代之以穩(wěn)定的稅費(fèi)制度無疑是最佳方案。國家有關(guān)部門近期也表示，支持有條件的試點(diǎn)地區(qū)開展土地增值收益調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅費(fèi)制度的研究和探索。

3.土地增值收益在集體內(nèi)部分配比例的確定

《暫行辦法》對此并未明確規(guī)定，只是要求各地遵循“國家和集體之間分享比例大體平衡、保障農(nóng)民利益”的原則。如隴西縣規(guī)定原則上集體留成部分不得少于收益的60%，剩余部分在集體成員之間分配。四川郫縣統(tǒng)一以“二八”分成作為指導(dǎo)性分配比例，即將不高于入市凈收益的20%用于村民分紅，剩下由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一分配使用。[12]浙江德清明確村集體經(jīng)濟(jì)組織入市收益統(tǒng)一列入集體公積公益金進(jìn)行管理，收益資金作為經(jīng)營性資產(chǎn)，以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)；村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織入市收益采取“一九”分成，10%作為村集體提留，其余在該集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配。[12]可以看出，三地對土地增值收益在集體內(nèi)部分配的比例規(guī)定差別較大。目前尚處于進(jìn)行制度探索的試點(diǎn)階段，可以由各地根據(jù)實(shí)際情況自行確定；一旦進(jìn)入到統(tǒng)一立法階段，則需確立一個相對比較確定的比例范圍，以更好保障集體以及農(nóng)民個人的合法權(quán)益。

（三）規(guī)劃科學(xué)有效的土地增值收益分配方式

土地增值收益在集體內(nèi)部的分配反映了集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的關(guān)系。農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，集體成員也應(yīng)該是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的最終受益者。各試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，土地增值收益（扣除調(diào)節(jié)金后）由集體按一定比例提取之后在集體成員之間進(jìn)行分配。其中，集體提留部分由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一使用和管理，主要用于壯大集體經(jīng)濟(jì)等用途。由集體成員分配的剩余部分在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為一次性貨幣補(bǔ)償和持續(xù)性分紅的形式。兩種形式各有優(yōu)勢，前提是應(yīng)由集體成員共同決定?？傊?，到底采用何種分配方式，法律首先應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民集體的自主決定權(quán)；同時，考慮到農(nóng)民長遠(yuǎn)的生活保障問題，立法中可指導(dǎo)（而非強(qiáng)制性規(guī)定）農(nóng)民集體采用多元化的收益分配方式，以實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配機(jī)制的可持續(xù)性。

（四）健全完善的土地增值收益分配監(jiān)督體系

第一，明確監(jiān)督對象。具體包括土地增值收益的分配是否合法、集體提留部分的使用是否符合壯大集體經(jīng)濟(jì)之用途、資金管理是否公開透明等內(nèi)容。第二，明確監(jiān)督主體，完善監(jiān)督方式。依據(jù)《暫行辦法》第十六條第二款之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的收益要接受來自于審計、政府和公眾的監(jiān)督。其中的關(guān)鍵在于如何使公眾監(jiān)督切實(shí)可行，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員顯然是最主要的監(jiān)督主體。具體的公眾監(jiān)督方式包括實(shí)行村務(wù)公開制度，定期將資金的使用情況進(jìn)行公示，接受村民監(jiān)督；賦予村民查閱相關(guān)資料的權(quán)利等。第三，明確權(quán)利救濟(jì)措施。集體成員的合法權(quán)益受到侵害該如何尋求救濟(jì)？我國《物權(quán)法》第六十三條第二款有明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！?/p>

三、結(jié)束語

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作現(xiàn)已進(jìn)入最后的攻堅階段，其目的正是要通過總結(jié)制度性成果，形成統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，以此推進(jìn)和規(guī)范更深層次的農(nóng)村土地制度改革。立足于試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐探索的考察，更有利于在法律上構(gòu)建一個科學(xué)合理、切實(shí)可行的收益分配機(jī)制，具體包括確定的收益分配參與主體、明確的收益分配比例和方式以及完善的收益分配監(jiān)督制度等內(nèi)容。當(dāng)前，《土地管理法》的修改工作已經(jīng)全面啟動，原國土資源部也公告了修改草案并面向社會公開征求意見，試點(diǎn)地區(qū)形成的相關(guān)制度和經(jīng)驗(yàn)對于法律修改工作無疑具有重要的參考意義。