劉江紅

摘要：2017年9月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》修訂案對(duì)民辦院校進(jìn)行了營(yíng)利性和非營(yíng)利性的劃分，進(jìn)一步明確了兩類(lèi)民辦院校的性質(zhì)、權(quán)利、組織、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、責(zé)任等，為民辦院校發(fā)展清除了許多法律上的障礙。修訂案的出臺(tái)對(duì)緩解民辦高職院校發(fā)展融資方面的壓力有著積極的意義。

關(guān)鍵詞：民辦教育促進(jìn)法；高職教育；融資

中圖分類(lèi)號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-5727（2018）01-0032-05

2002年，我國(guó)通過(guò)了首部《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法》），自此，民辦高職院校步入了快速發(fā)展的階段。隨著高職院校數(shù)量的不斷增加和生源的相對(duì)減少，民辦高職院校的發(fā)展逐漸從數(shù)量擴(kuò)張階段進(jìn)入到質(zhì)量提升階段，但對(duì)民辦高職院校來(lái)說(shuō)，資金問(wèn)題卻成為制約這一過(guò)程實(shí)現(xiàn)的最大障礙。

一、目前民辦高職院校面臨的資金問(wèn)題

（一）財(cái)政資金支持乏力

近年來(lái)，我國(guó)政府加大了通過(guò)市場(chǎng)化手段對(duì)民辦高職教育的引導(dǎo)，在民辦高職教育方面的財(cái)政投入逐年增加，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)民辦高職院校的財(cái)政支持在其整體經(jīng)費(fèi)來(lái)源中占比仍然較低（見(jiàn)表1）。而美國(guó)對(duì)民辦大學(xué)的財(cái)政投入達(dá)到其經(jīng)費(fèi)來(lái)源的17.6%，日本對(duì)民辦大學(xué)的財(cái)政投入達(dá)到其經(jīng)費(fèi)來(lái)源的16%[1]，教育作為一種直接影響國(guó)民意識(shí)形態(tài)的特殊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，完全的市場(chǎng)化顯然會(huì)產(chǎn)生諸多弊端?，F(xiàn)行《民促法》產(chǎn)生于我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺的背景下，民辦高職教育雖定位為公益性，但為鼓勵(lì)民間資本投入，同時(shí)又允許舉辦者取得“合理回報(bào)”，在缺乏相關(guān)資金使用監(jiān)管制度的背景下，這使得政府在對(duì)民辦高職教育方面的財(cái)政支持一直“心有不甘”，因?yàn)?，?duì)可以取得“合理回報(bào)”的民辦高職院校來(lái)說(shuō)，政府過(guò)多的財(cái)政投入，最終可能會(huì)成為舉辦者的“超額回報(bào)”。

（二）學(xué)費(fèi)收入面臨瓶頸

現(xiàn)階段，學(xué)費(fèi)收入是民辦高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，盡管由于財(cái)政資金投入的相對(duì)增加學(xué)費(fèi)收入占比呈現(xiàn)相對(duì)下降（見(jiàn)下頁(yè)表2），但是，自2008年全國(guó)高考生源創(chuàng)1 050萬(wàn)人新高之后，生源數(shù)量開(kāi)始逐年下降。而民辦高職院校，一方面，學(xué)費(fèi)較公辦高職院校已經(jīng)過(guò)高（見(jiàn)下頁(yè)表3），另一方面，辦學(xué)質(zhì)量上較公辦高職院校卻沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)。這使得民辦高職院校再想通過(guò)過(guò)去那種生源規(guī)模擴(kuò)張和學(xué)費(fèi)漲價(jià)來(lái)增加學(xué)費(fèi)收入變得十分困難。此外，作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，《民促法》規(guī)定民辦學(xué)校收取費(fèi)用雖由學(xué)校制定，但要報(bào)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)和公示。這意味著民辦高職院校的學(xué)費(fèi)收入不僅要考慮市場(chǎng)的承受能力，還面臨政府的監(jiān)管壓力。

（三）股權(quán)融資發(fā)展滯后

現(xiàn)行《民促法》及實(shí)施條例規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)多種方式形成的資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但同時(shí)又規(guī)定，國(guó)家的資助、向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。對(duì)民辦高職院校產(chǎn)權(quán)歸屬方面的界定模糊及“合理回報(bào)”的限定，使得在民辦高職院校很難像正常企業(yè)一樣在資本市場(chǎng)上進(jìn)行多元化的股權(quán)融資。目前，我國(guó)A股市場(chǎng)上以教育為主營(yíng)業(yè)務(wù)的只有兩家公司新南洋和全通教育[2]，但都是以非學(xué)歷教育為主，以學(xué)歷教育為主的上市公司還沒(méi)有。雖有民辦學(xué)校通過(guò)其他方式繞開(kāi)法律障礙在境外成功上市的先例，但由于諸多因素影響，最終以失敗告終的居多[3]。股權(quán)融資在多重因素的影響下，民辦高職教育投資主體只是局限于最初的舉辦者，其他有意民辦教育的投資者只能望而卻步。此外，《民促法實(shí)施條例》規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者不得向社會(huì)公開(kāi)募集資金，進(jìn)一步限制了民辦高職教育通過(guò)股權(quán)方式利用社會(huì)閑散資金的可能。

（四）債權(quán)融資障礙重重

我國(guó)民辦高校的平均負(fù)債率在30～40%之間[4]，而根據(jù)現(xiàn)行《民促法》，我國(guó)民辦教育為公益性事業(yè)，而我國(guó)《擔(dān)保法》又明確規(guī)定，“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”不得抵押，這就意味著民辦高職院校想要通過(guò)正常的學(xué)校財(cái)產(chǎn)抵押、辦學(xué)收益擔(dān)保方式獲得銀行長(zhǎng)期貸款變得十分困難?？梢韵胂螅绱烁叩呢?fù)債比例，民辦高職院校只能通過(guò)其他渠道，如信用貸款、民間借貸等方式進(jìn)行債務(wù)融資，而采取這些方式募集的債務(wù)資金由于資金期限短、成本高，無(wú)疑也成為民辦高職院校爆發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)的隱患[5]。

（五）社會(huì)捐贈(zèng)收入有限

在國(guó)外，社會(huì)捐贈(zèng)收入在私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源中占有較大比重，通過(guò)校友基金會(huì)向外界募集學(xué)校發(fā)展資金已成為國(guó)外高等私立學(xué)校融資的一個(gè)重要途徑[6]。然而，我國(guó)許多民辦高職院校由于辦學(xué)時(shí)間短、知名度較低，學(xué)校品牌尚未形成[7]，在接受社會(huì)捐贈(zèng)方面無(wú)法和國(guó)外相比。特別是《民促法》對(duì)民辦學(xué)校性質(zhì)界定的矛盾、對(duì)捐贈(zèng)資金使用監(jiān)管制度的不完善，使得社會(huì)公眾對(duì)民辦高職院校的捐贈(zèng)心存芥蒂。因此，我國(guó)民辦高職院校的捐贈(zèng)資金收入占比相比美國(guó)、日本等國(guó)家仍然很低。

（六）社會(huì)服務(wù)收入規(guī)模很小

歐美國(guó)家許多民辦大學(xué)辦學(xué)歷史悠久，整體師資水平和學(xué)生素質(zhì)相對(duì)較高，對(duì)外提供社會(huì)服務(wù)能力較強(qiáng)。如美國(guó)民辦大學(xué)利用出售專(zhuān)利和提供咨詢(xún)等方式取得的收入占教育經(jīng)費(fèi)的20%左右[8]。由于一些特定原因，我國(guó)民辦高職院校一方面師資隊(duì)伍自身科研技術(shù)、對(duì)外服務(wù)實(shí)力相對(duì)較弱，生源素質(zhì)整體偏低，許多民辦高職院校除了在后勤服務(wù)方面取得一定收入外，在通過(guò)校企合作方式參與地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、參與社區(qū)服務(wù)等方面形成的收入規(guī)模依然很??；另一方面，由于民辦高職院校在產(chǎn)權(quán)、性質(zhì)等方面的界定模糊，以校企合作方式進(jìn)行社會(huì)服務(wù)時(shí)，合作形式比較松散，合作雙方無(wú)法形成一種緊密的利益紐帶，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)合作雙方的積極性，很多時(shí)候更多是民辦高職院校對(duì)外宣傳的需要，并無(wú)實(shí)質(zhì)性成效。民辦高職院校通過(guò)利用自身專(zhuān)業(yè)、師資等優(yōu)勢(shì)提供社會(huì)服務(wù)形成的經(jīng)費(fèi)收入微乎其微。

二、《民辦教育促進(jìn)法》修訂案對(duì)民辦高職院校融資方面的積極影響

2016年11月《民促法》修訂案對(duì)民辦學(xué)校性質(zhì)重新界定，劃分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性。經(jīng)過(guò)重新界定后，營(yíng)利性民辦高職院校具有了更為明顯的企業(yè)特征，將主要采用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行發(fā)展；非營(yíng)利性民辦高職院校具有了更為明顯的公益事業(yè)單位特征，將享受更多的政策支持。無(wú)論哪種性質(zhì)的民辦高職院校，其融資環(huán)境都將得到改善。endprint

（一）對(duì)營(yíng)利性民辦高職院校融資方面的積極影響

1.股權(quán)融資方面

我國(guó)民辦教育機(jī)構(gòu)上市進(jìn)行股權(quán)融資不乏先例，然而，由于對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的法律定位模糊，大多采用的是“曲線(xiàn)上市”，股權(quán)融資成本較高[9]。《民促法》修訂案規(guī)定，重新定性為營(yíng)利性民辦高職院校的將進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，同時(shí)規(guī)定營(yíng)利性民辦高職院校可以取得辦學(xué)收益，而不再是“合理回報(bào)”。“產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)明確”在產(chǎn)權(quán)制度上為營(yíng)利性民辦高職院校進(jìn)入資本市場(chǎng)，通過(guò)合法的市場(chǎng)化手段吸引社會(huì)閑散資金進(jìn)入教育領(lǐng)域打開(kāi)了大門(mén)，也為營(yíng)利性民辦高職院校股權(quán)多元化，提高企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力奠定了制度基礎(chǔ)。對(duì)取得辦學(xué)收益合理性的認(rèn)定，充分肯定和利用資本的逐利性，調(diào)動(dòng)那些看好我國(guó)未來(lái)高職教育發(fā)展的機(jī)構(gòu)投資者的積極性，不僅可以改變現(xiàn)有民辦高職教育由于投資主體單一而導(dǎo)致的抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的局面，而且也能使得民辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)更加完善。

2.債務(wù)融資方面

《民促法》修訂案對(duì)營(yíng)利性民辦高職院校產(chǎn)權(quán)歸屬的明確，意味著營(yíng)利性民辦高職院?？赏ㄟ^(guò)對(duì)學(xué)校資產(chǎn)抵押進(jìn)行貸款融資，對(duì)取得辦學(xué)收益的合理性認(rèn)定，使得民辦高職院校還可以辦學(xué)收益擔(dān)保進(jìn)行融資，甚至可以發(fā)行教育債券來(lái)募集資金[10]。相比過(guò)去單一的信貸融資，一方面可以擴(kuò)大民辦高職院校債務(wù)融資規(guī)模，延長(zhǎng)了資金使用期限，另一方面，可以大幅降低民辦高職院校的債務(wù)融資成本，降低其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，這改變了民辦高職院校債務(wù)融資結(jié)構(gòu)單一的局面，有利于民辦高職院校根據(jù)自己資金需要安排，靈活調(diào)整資金期限結(jié)構(gòu)，靈活調(diào)整債務(wù)規(guī)模，控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，債務(wù)融資方面的順利推進(jìn)，還需要進(jìn)一步破除有關(guān)法律條款的約束，如進(jìn)一步明確營(yíng)利性民辦高職院校的企業(yè)屬性。

3.學(xué)費(fèi)收入方面

《民促法》修訂案中監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)民辦高職院校的學(xué)費(fèi)收入從“批準(zhǔn)并公示”改為“公示”，這意味著營(yíng)利性民辦高職教育機(jī)構(gòu)擁有了更加自主的市場(chǎng)化學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)。一方面，民辦高職院?？梢詳[脫單純依賴(lài)生源數(shù)量來(lái)提高學(xué)費(fèi)收入的束縛，而是通過(guò)提升辦學(xué)品質(zhì)、辦學(xué)特色來(lái)提升高職教育的附加值，獲得市場(chǎng)認(rèn)可，以此提升學(xué)費(fèi)收入；另一方面，盈利性民辦高職院校擁有了更加靈活的辦學(xué)機(jī)制，可充分利用自身靈活的辦學(xué)機(jī)制，彌補(bǔ)與公辦高職院校在主流專(zhuān)業(yè)上的學(xué)費(fèi)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研分析，尋找市場(chǎng)間隙，針對(duì)高職教育培訓(xùn)市場(chǎng)的差異化需求，提供更有針對(duì)性的高職教育服務(wù)，來(lái)提高學(xué)費(fèi)總量收入。

4.社會(huì)服務(wù)收入方面

《民促法》修訂案對(duì)營(yíng)利性民辦高職院校的產(chǎn)權(quán)做了進(jìn)一步明晰，使得盈利性民辦高職院校在辦學(xué)機(jī)制上更加靈活，在產(chǎn)權(quán)制度上為民辦高職院校和地方企業(yè)之間展開(kāi)更緊密的股權(quán)合作奠定了基礎(chǔ)；《民促法》修訂案對(duì)盈利性民辦高職院校取得辦學(xué)收益的合理性進(jìn)行認(rèn)定，在利益分配機(jī)制上為民辦高職院校參與社會(huì)服務(wù)提供了動(dòng)力；靈活的辦學(xué)機(jī)制及對(duì)剩余索取權(quán)的完整享有，使得盈利性民辦高職院校的投資者能夠且愿意更深入更廣泛的利用高職院校的資源，在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下，參與到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)活動(dòng)當(dāng)中，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，提供社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)收入的增加。

（二）對(duì)非營(yíng)利性民辦高職院校融資方面的積極影響

重新選擇認(rèn)定為非營(yíng)利性的民辦高職院校，在學(xué)費(fèi)收入、股權(quán)融資、債務(wù)融資等方面會(huì)受到一定影響，然而，在稅收、土地使用、財(cái)政扶持等方面將享受到更多的支持，政府對(duì)非營(yíng)利民辦高職院校的政策扶持更具針對(duì)性，扶持力度將更大。

1.稅收政策方面

現(xiàn)行《民促法》由于對(duì)民辦學(xué)校定位模糊，使得針對(duì)民辦學(xué)校的稅收政策在各個(gè)地方具體實(shí)施時(shí)有很多差異，特別是在企業(yè)所得稅方面，民辦學(xué)校存在較大負(fù)擔(dān)[11]。為鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展，《民促法》修訂案延續(xù)原來(lái)針對(duì)民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策，但針對(duì)非營(yíng)利性民辦院校，則進(jìn)一步強(qiáng)化了政策的扶持力度?！睹翊俜ā沸抻啺钢刑貏e指出：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”。由此可以看出，未來(lái)非營(yíng)利性民辦高職院校在稅收方面享受的不再是一般意義上的優(yōu)惠，相比現(xiàn)在，非營(yíng)利性民辦高職院校將在房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅、增值稅等更多稅種方面享受直接減免，這對(duì)非營(yíng)利性民辦高職院校而言，將大大緩解短期資金方面的壓力，間接提升其融資能力。

2.土地使用方面

占地面積是民辦高職院校辦學(xué)的一項(xiàng)硬性條件，根據(jù)《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)（試行）》，根據(jù)專(zhuān)業(yè)類(lèi)別不同，生均占地面積最低不少于54平方米。根據(jù)相關(guān)研究統(tǒng)計(jì)，土地征用費(fèi)在民辦高校的籌建費(fèi)用中所占的比例超過(guò)30%[12]?！睹翊俜ā沸抻啺笇⒚褶k院校享受土地使用的政策，從“按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠”改為“按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠”，意味著未來(lái)非營(yíng)利民辦高職院校新建、擴(kuò)建形成的土地需求，將從現(xiàn)在的“價(jià)格優(yōu)惠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)償獲得”。這將徹底擺脫非營(yíng)利民辦高職院校發(fā)展過(guò)程在土地使用方面的束縛，緩解非營(yíng)利性民辦高職院校在基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金壓力，從而緩解非營(yíng)利民辦高職院校面臨的長(zhǎng)期資金融資壓力。

3.社會(huì)捐贈(zèng)方面

《民促法》修訂案對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校維持了公益性事業(yè)的定位，但同時(shí)又規(guī)定“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，這意味著政府機(jī)構(gòu)將加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利民辦學(xué)校辦學(xué)收益的監(jiān)管和審計(jì)，從法律和制度層面消除人們對(duì)民辦學(xué)校捐贈(zèng)收入去向的顧慮，提高資金使用的透明度，使得非營(yíng)利性民辦高職教育的公益性更加純粹，也將大大提高非營(yíng)利民辦高職教育募集社會(huì)捐贈(zèng)資金方面的收入。當(dāng)然，要想提高非營(yíng)利民辦高職院校的捐贈(zèng)收入，除了對(duì)非營(yíng)利民辦學(xué)校辦學(xué)收益進(jìn)行限定之外，還需要出臺(tái)其他更多的制度措施，如進(jìn)一步加大企業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠力度，提高稅前抵扣比例和限額，減少企業(yè)對(duì)公益性單位直接捐贈(zèng)的限制，給予同樣的稅收優(yōu)惠政策。只有這樣，才能進(jìn)一步激發(fā)人們對(duì)公益教育事業(yè)的關(guān)心。endprint

4.財(cái)政補(bǔ)貼方面

美國(guó)著名教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯通的高等教育成本分?jǐn)偫碚撜J(rèn)為，高等教育成本應(yīng)由政府、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)捐贈(zèng)共同分擔(dān)[13]。教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，單純依賴(lài)市場(chǎng)調(diào)節(jié)必然出現(xiàn)問(wèn)題。為彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，政府應(yīng)發(fā)揮其積極作用?！睹翊俜ā沸抻啺柑貏e強(qiáng)調(diào)，政府對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校還可以采取“政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施”，首次通過(guò)立法的形式明確了政府對(duì)民辦教育補(bǔ)貼的合理性，這使得地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，通過(guò)制定財(cái)政預(yù)算扶持民辦高職教育機(jī)構(gòu)發(fā)展有了法律依據(jù)，也使民辦高職教育機(jī)構(gòu)在獲得政府補(bǔ)貼方面實(shí)現(xiàn)持續(xù)性和穩(wěn)定性。這在一定程度上將大幅緩解民辦高職院校的融資壓力。

三、結(jié)論與展望

《民促法》修訂案對(duì)民辦高職院校重新分類(lèi)定性后，使得民辦高職院校的公益性或營(yíng)利性特征更加突出。營(yíng)利性民辦高職院校除了作為學(xué)校享受一般性政策扶持之外，還將作為“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的“企業(yè)”進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，擁有更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；而非營(yíng)利民辦高職院校除了作為學(xué)校享受一般性政策扶持之外，還會(huì)享受到作為純粹公益性事業(yè)單位應(yīng)有的政策扶持?，F(xiàn)有民辦高職院校無(wú)論選擇定性為哪種民辦高職院校，對(duì)其融資方面都有積極的影響，這對(duì)我國(guó)民辦高職院校實(shí)現(xiàn)辦學(xué)質(zhì)量的提升有著重要的意義。

然而，我們可以看出，民辦學(xué)校無(wú)論選擇定性為營(yíng)利性或非營(yíng)利性，其市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)主體身份或公益性的事業(yè)主體身份都是不完整的。營(yíng)利性民辦高職院校還不能完全像一個(gè)普通企業(yè)那樣完全由自己掌控自己的命運(yùn)，如在招生、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等方面，也就意味著營(yíng)利性民辦高職院校無(wú)法充分利用市場(chǎng)機(jī)制，提升其辦學(xué)收益，緩解融資方面的壓力；而非營(yíng)利性民辦高職院校也不能完全像公辦高職院校那樣享受雄厚且持續(xù)的財(cái)政資金支持，而由資本逐利形成的發(fā)展動(dòng)力也可能會(huì)被扼殺掉，自身“造血”能力的缺失有可能會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利民辦高職院校長(zhǎng)期面臨資金短缺的困境。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：楊在良）endprint