張雅茹

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430026）

一、整體性行政違法的概念辨析

行政違法的廣義概念是指：“法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害法律保護(hù)的行政關(guān)系，對(duì)社會(huì)造成一定程度的危害，尚未構(gòu)成犯罪的行為?！盵1]在對(duì)整體性行政違法這一概念進(jìn)行界定之前需要對(duì)“整體性”這一限定詞匯進(jìn)行分析。我們發(fā)現(xiàn)，在羅納德·德沃金《法律帝國(guó)》中構(gòu)建了一個(gè)新的法律思想體系，即法律是整體性的闡釋性的概念。德沃金的“整體性”法律觀認(rèn)為，整體性首先是一種對(duì)法律權(quán)利的理論，人們可以把能為整個(gè)法律實(shí)踐提供最佳理由的原則所支持的任何權(quán)利作為自己的法律權(quán)利即個(gè)人權(quán)利。這里的個(gè)人權(quán)利不僅是指法律上規(guī)定的權(quán)利，而且是指道德上的權(quán)利。德沃金指出，在所有個(gè)人權(quán)利中，最重要的是平等權(quán)利，也就是關(guān)懷和尊重的平等權(quán)利。整體性理論體現(xiàn)了兩個(gè)密切聯(lián)系的原則：第一是立法的整體性原則，它要求：“努力保護(hù)每個(gè)人的道德和政治權(quán)力,以便公共標(biāo)準(zhǔn)能夠表達(dá)正義和公平的一致性觀念和做法?！盵2]第二是司法的完整性原則，要求每個(gè)法官在確定法律的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，盡力維持普通法的傳統(tǒng)，表達(dá)這種傳統(tǒng)一貫具有的正義和公平的含義?？梢?jiàn)，法律的整體性觀念實(shí)質(zhì)上就是要求保持普通法內(nèi)在的正義和公平的傳統(tǒng)。德沃金認(rèn)為，整體性是指一種“政治道德原則”，一種“獨(dú)特的政治理想”——它是對(duì)法律實(shí)踐的政治性闡釋，既考慮過(guò)去的立法意圖和先例，又考慮現(xiàn)實(shí)的社會(huì)利益，流行的原則體系以及社會(huì)對(duì)這些原則的許諾。

由此可見(jiàn)，運(yùn)用德沃金的整體性理論精神，再結(jié)合行政違法的基礎(chǔ)知識(shí)，我們可以對(duì)整體性行政違法有個(gè)大致的定位，即法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害行政關(guān)系的同時(shí)對(duì)其余個(gè)人的法律權(quán)利以及道德權(quán)利造成損害，違背了一貫的公平公正原則，盡管尚未造成犯罪，但已經(jīng)導(dǎo)致了對(duì)公共利益的缺失?；诖?，當(dāng)前的腐敗問(wèn)題在一定程度上可以窺見(jiàn)整體性行政違法的概念內(nèi)涵。關(guān)于腐敗的定義有不同的看法，嚴(yán)格意義上來(lái)講，腐敗并不是一個(gè)規(guī)范的法律概念，在不同的體制背景、環(huán)境和文化傳統(tǒng)的國(guó)家或者地區(qū)而言其所包含的類型也有所不同。1997年9月，世界銀行反腐敗行動(dòng)計(jì)劃工作組將腐敗定義為“為謀取私利而對(duì)公共職位的濫用”[3]。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，腐敗是濫用公共權(quán)力謀取私人的利益。美國(guó)學(xué)者亨廷頓將腐敗定義為：“國(guó)家官員為了謀取個(gè)人私利而違反公共準(zhǔn)則的行為?！盵4]上述定義雖然有所區(qū)別，但是都突顯出腐敗是以尋租或者侵占竊取為內(nèi)核的公共權(quán)力的異化?；诖吮举|(zhì)特點(diǎn)，我們可以對(duì)腐敗進(jìn)行進(jìn)一步的透析：腐敗的主體是掌握公共權(quán)力的黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位或者其他授權(quán)、受委托從事公共管理事務(wù)的組織及其工作人員，腐敗的客體是一切公共權(quán)力，腐敗的目的是以權(quán)謀私，既包括為本人及其特定利益關(guān)系人謀取私利，也包括與其有利益關(guān)系的人謀取私利，腐敗的行為方式表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)男惺构矙?quán)力，既包括行為方式的不正當(dāng)，也包括目的以及動(dòng)機(jī)的不正當(dāng)。下文將從整體性行政違法這一概念內(nèi)涵延伸出發(fā)，探討腐敗的成因以及腐敗的新表現(xiàn)，當(dāng)前腐敗治理中存在的問(wèn)題，以及在行政法范圍內(nèi)如何應(yīng)對(duì)整體性腐敗的出現(xiàn)。

二、腐敗成因的理論分析——公共選擇理論視角

“公共選擇理論”是一種新興的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新興交叉學(xué)科，是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理來(lái)研究政治決策如何運(yùn)作的理論。西蒙斯在《政府為什么會(huì)失敗》中指出：“公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)家用來(lái)研究個(gè)人選擇的假設(shè)和研究方法用來(lái)研究公共選擇。該理論質(zhì)疑所謂的市場(chǎng)失靈的原因以及政府應(yīng)對(duì)這些困難的能力。”[5]

（一）“經(jīng)濟(jì)人”的角度分析

1.“經(jīng)濟(jì)人”的特性是追求自身利益最大化。在政治市場(chǎng)上，政府代表人民行使對(duì)公共利益的權(quán)力，政府本應(yīng)追求公眾利益的最大化，可是現(xiàn)實(shí)并不如此。因?yàn)檎怯瑟?dú)立個(gè)體——政府工作人員組成的，這些個(gè)體是活動(dòng)在政治市場(chǎng)上的獨(dú)立“經(jīng)濟(jì)人”，因此他們都具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性即追求自身利益最大化。他們必然以利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以自利為行為準(zhǔn)則，在自利動(dòng)機(jī)的引導(dǎo)下選擇對(duì)自己最有利的行動(dòng)方案，一旦其遵守法紀(jì)的理智被這種“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)所打敗，腐敗現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)。

2.成本與收益之間的博弈。任何有利可圖的事物都會(huì)有其相對(duì)應(yīng)的成本，腐敗行為也不例外。政府公職人員在腐敗中付出的是公共權(quán)利的濫用、國(guó)家公共利益的損失以及在此過(guò)程中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，即一旦腐敗行為敗露，可能會(huì)受到懲罰以致喪失既得利益和未來(lái)的發(fā)展前途。具體分析，可以將腐敗的個(gè)人預(yù)期成本劃分為三個(gè)部分：一是腐敗的道德成本，即違法行為發(fā)生后，因擔(dān)心罪行敗露、受到法律制裁而產(chǎn)生的心理負(fù)擔(dān)；二是腐敗的懲罰成本，它包括罰款、開(kāi)除公職、監(jiān)禁、社會(huì)歧視等成本；三是腐敗的博弈成本，即為掩飾腐敗行為而耗費(fèi)的人力、財(cái)力等。而他們所獲得的收益就是利用委托權(quán)力從國(guó)家或他人手中獲得非法利益，包括直接貪污、侵占的國(guó)家財(cái)產(chǎn)，間接收受的賄賂以及肆意用權(quán)的權(quán)利感、肉欲等無(wú)形的滿足。在政府公職人員產(chǎn)生腐敗的念頭后，他們會(huì)對(duì)腐敗行為的成本和收益進(jìn)行比較，只有當(dāng)腐敗是一個(gè)能使他付出最小的成本，而得到利潤(rùn)最大化的過(guò)程時(shí)，他才會(huì)選擇腐敗活動(dòng)。具體地說(shuō)就是，當(dāng)政府公職人員的職位收益的增量小于腐敗收益的增量，或者腐敗的預(yù)期成本小于預(yù)期的收益時(shí)，政府公職人員會(huì)選擇腐敗，反之則不會(huì)選擇。另外，當(dāng)腐敗的查處率與處罰力度降低時(shí)，腐敗的懲罰成本和博弈成本相應(yīng)降低，隨著腐敗成本的下降腐敗行為就會(huì)產(chǎn)生。目前，我國(guó)的防腐監(jiān)督體系還不健全，腐敗的查處率和處罰力度相對(duì)薄弱，不少公職人員懷著僥幸心理走上了腐敗的不歸路。

（二）公共權(quán)力成為腐敗產(chǎn)生的助推力

1.政府對(duì)公共產(chǎn)品的壟斷，導(dǎo)致官僚主義滋生。由于公共產(chǎn)品的特殊性，它只能由政府供給。政府對(duì)公共產(chǎn)品的壟斷一方面為政府帶來(lái)了高額的利潤(rùn)，另一方面則為官員政治腐敗提供了可能。比如說(shuō)作為公共產(chǎn)品的鐵路運(yùn)輸，在我國(guó)就是由政府部門壟斷的。眾所周知，鐵路不論是對(duì)民眾的日常生活還是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)都是不可或缺的工具，因此它的高需求量為有關(guān)部門帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)收益?？墒窃诿鎸?duì)這樣巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)時(shí)，會(huì)有一些人為了在這條經(jīng)濟(jì)鏈上“分一杯羹”而去賄賂有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，相應(yīng)地有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)利用自己手上的壟斷權(quán)力通過(guò)權(quán)錢交易為某些私人或企業(yè)提供獲利機(jī)會(huì)。

2.政府權(quán)力管理僭越，擴(kuò)大了腐敗的范圍和領(lǐng)域。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里貝克爾曾經(jīng)指出：“一旦大政府滲入經(jīng)濟(jì)生活的所有層面，不管那里是什么政治制度和企業(yè)制度，腐敗就會(huì)成為司空見(jiàn)慣的常事。”[6]大意是指：如果政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過(guò)分干預(yù)，比如壟斷、特權(quán)、管制，那么在這些被干預(yù)的領(lǐng)域中就會(huì)出現(xiàn)租金，企業(yè)和個(gè)人為了取得壟斷地位，或者是為了保全已有的壟斷地位就會(huì)通過(guò)賄賂、拉關(guān)系和走后門等不可告人的手段與政府公職人員進(jìn)行交易，以求尋到最大利潤(rùn)的租金。我們必須意識(shí)到政府對(duì)市場(chǎng)干涉的越多，政府權(quán)力范圍越大，政府公職人員腐敗所涉及的領(lǐng)域就會(huì)越廣，隨著腐敗發(fā)生的機(jī)率的增多，腐敗現(xiàn)象將越來(lái)越難以控制。

3.公共權(quán)力過(guò)于集中，運(yùn)行不規(guī)范、不透明，增加了腐敗發(fā)生的可能性。我國(guó)政府部門在權(quán)力分配上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡的狀況。在一些關(guān)鍵的部門、崗位中，“一把手”只設(shè)一人，“副手”若干人，權(quán)力的行使和最終決策全部由“一把手”掌握和把控。像這樣權(quán)力高度集中，不受任何制約的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)“一把手”權(quán)力失控走向腐敗，同時(shí)“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”的“副手”為了保障個(gè)人現(xiàn)有利益不受侵害或者是拒絕不了巨大的利益誘惑而為虎作倀、隨波逐流走向腐敗的不歸路。此外，由于政府權(quán)力運(yùn)行程序的有關(guān)細(xì)節(jié)和數(shù)據(jù)對(duì)外公開(kāi)不夠，或者出現(xiàn)隱瞞、謊報(bào)數(shù)據(jù)的情況，使得一些企業(yè)或個(gè)人為了避免由于信息滯后而導(dǎo)致的巨大損失，而去不惜重金賄賂政府人員以求得到真實(shí)信息。另一方面，由于信息的不透明、運(yùn)行程序的不規(guī)范，很大程度上為某些官員收受賄賂進(jìn)行暗箱操作提供了條件。

三、腐敗問(wèn)題的實(shí)踐探討——整體性腐敗的可能性

（一）“硬腐敗”與“軟腐敗”

在近年來(lái)高壓反腐的態(tài)勢(shì)下，出現(xiàn)了兩種腐敗模式：“硬腐敗”與“軟腐敗”。多種濫用權(quán)力、違紀(jì)犯罪的“硬腐敗”，如交易型腐敗、尋租型腐敗等得到了有效的遏制，但一些懶政、庸政、怠政等“軟腐敗”卻出現(xiàn)了抬頭之勢(shì)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部感到“為官不易”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為“為官不為”。作為一種腐敗新形態(tài)，不為型腐敗主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上“不想為”、心理上“不敢為”、行動(dòng)上“不作為”，它在實(shí)質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)觀的錯(cuò)位，是有意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、逃避責(zé)任的懶政、庸政、怠政等消極思想和行為。不為型腐敗是一種消極的“軟腐敗”，它不同于貪污受賄，謀取私利而做不到“廉”，而是在思想上缺乏責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，在行為上做不到“勤”。此種“不為型”腐敗模式將導(dǎo)致政府整體行政管理效率低下，影響和阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消耗公共資源，增加改革成本對(duì)公共利益造成巨大的損失，成為整體性行政違法的一種典型形式。

（二）“不為型”腐敗的整體性擴(kuò)散

1.群體性擴(kuò)散。群體是指一定數(shù)量的個(gè)人通過(guò)一定的社會(huì)關(guān)系組成的集體。不為型腐敗的群體性擴(kuò)散是指“為官不為”現(xiàn)象在正式群體、非正式群體、邊緣化群體、非邊緣化群體中的擴(kuò)散過(guò)程。群體性擴(kuò)散是個(gè)體性擴(kuò)散發(fā)展到一個(gè)較為嚴(yán)重的階段，它的傳播速度較快，危害程度較高，它是以群體的規(guī)模進(jìn)行擴(kuò)散的。習(xí)近平在縣委書(shū)記研修班學(xué)員座談會(huì)用“小團(tuán)體”描述了這種群體擴(kuò)散現(xiàn)象，他指出，“那些不相信組織、不依靠組織，到處拉幫結(jié)派的縣委，不時(shí)刻想著自己是黨的人，最終將倒在自己所營(yíng)造的‘團(tuán)團(tuán)伙伙’中?！比后w性不為型腐敗擴(kuò)散表明一個(gè)群體都開(kāi)始蔓延“為官不為”現(xiàn)象。群體性擴(kuò)散存在于組織內(nèi)各種類型的群體之中。例如，“小團(tuán)伙”的擴(kuò)散就是非正式群體擴(kuò)散的一個(gè)典型案例。他們的“為官不為”現(xiàn)象通常以“圈層”的方式在官員“圈子”中迅速擴(kuò)散開(kāi)來(lái)。又如，不為型腐敗的群體性擴(kuò)散也可以在邊緣化群體之間擴(kuò)散。一些處于公權(quán)邊緣的“蚊子”群體，游離于關(guān)鍵崗位之外，他們思想上具有很大的波動(dòng)性，“為官不為”現(xiàn)象很容易在“蚊群”中蔓延與擴(kuò)散。此外，“為官不為”現(xiàn)象在正式群體、非邊緣化群體中也具有很強(qiáng)的擴(kuò)散性。

2.組織性擴(kuò)散。組織通常是指為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作的人們結(jié)合而成的群體。不為型腐敗的組織性擴(kuò)散是指“為官不為”在一個(gè)組織整體內(nèi)迅速擴(kuò)散的現(xiàn)象，是“為官不為”現(xiàn)象在一個(gè)組織內(nèi)發(fā)生的“窩案”。不為型腐敗作為一種消極腐敗，具有很強(qiáng)的衍生性和隱蔽性，其蔓延速度極為迅速。不為型腐敗的組織性擴(kuò)散性較強(qiáng)，它就“像一劑傳播性極強(qiáng)的慢性毒藥，一旦蔓延開(kāi)來(lái)，就會(huì)深入侵蝕到單位或部門的肌體”[7]，污染了純潔與勤政的組織生態(tài)，使組織紀(jì)律渙散，這容易造成整個(gè)組織不思進(jìn)取，容易產(chǎn)生決策失誤，貽誤改革發(fā)展時(shí)機(jī)和影響發(fā)展的環(huán)境，從而引發(fā)群眾的不滿，造成整個(gè)組織低效能和公信度低的后果，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的組織形象。綜上所述，此種“不為型”腐敗模式將導(dǎo)致政府整體行政管理效率低下，影響和阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消耗公共資源，增加改革成本對(duì)公共利益造成巨大的損失，且其具有明顯的整體性蔓延趨勢(shì)，逐漸發(fā)展成為整體性行政違法的一種典型形式。

四、腐敗治理的評(píng)價(jià)反思——反腐敗制度碎片化

在腐敗模式不斷變化的過(guò)程中，腐敗治理并沒(méi)有隨之出現(xiàn)較為明顯的改善，且在腐敗治理中逐漸呈現(xiàn)出“碎片化”的運(yùn)作模式。

（一）“碎片化”治理狀態(tài)考量

碎片化是當(dāng)代公共行政理論分析的一個(gè)新視角，“無(wú)論是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理，政府的職、權(quán)、責(zé)一直都處于碎片化狀態(tài)?！盵8]傳統(tǒng)公共行政以威爾遜和古德諾的政行二分法為基石，以韋伯的官僚制為組織結(jié)構(gòu)，突出組織的內(nèi)部管理、職能分工和集權(quán)控制，導(dǎo)致職能部門之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)的“碎片化問(wèn)題”；新公共管理雖然力圖提高行政效率，超越傳統(tǒng)官僚制的內(nèi)在缺陷，但是由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)成本—效益分析和結(jié)果管理，從而產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)裂化、權(quán)力碎片化、公共服務(wù)碎片化等問(wèn)題。?？怂拱研鹿补芾碜呦驑O端碎片化的問(wèn)題稱為“碎片化治理”，主要有如下幾點(diǎn)：讓其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)代價(jià)的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題；項(xiàng)目之間相互沖突的問(wèn)題；因重復(fù)導(dǎo)致浪費(fèi)使客戶滿意度不高的問(wèn)題；服務(wù)目標(biāo)之間嚴(yán)重沖突的問(wèn)題；因缺乏溝通導(dǎo)致部門或?qū)I(yè)之間缺乏有效干預(yù)及效果不佳的問(wèn)題；機(jī)構(gòu)之間各自為政而反應(yīng)不靈敏的問(wèn)題[9]。

（二）“碎片化”治理原因簡(jiǎn)析

我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變就是一種典型的體制轉(zhuǎn)軌現(xiàn)象。自1978年的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)行改革開(kāi)放之后，中國(guó)的體制就逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的軌道向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革轉(zhuǎn)軌，我國(guó)的政治體制、文化體制與社會(huì)體制也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，中國(guó)進(jìn)入了全方位的轉(zhuǎn)型期，改革也隨之進(jìn)入了深水區(qū)。但由于“路徑依賴”的慣性，許多地區(qū)和部門不能很好地貫徹落實(shí)新的體制，而舊的體制也已經(jīng)不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，這就造成了許多地區(qū)和部門體制轉(zhuǎn)軌空洞，無(wú)法契合制度轉(zhuǎn)換而出現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的“真空”與“斷檔”等現(xiàn)象。新舊體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中存在的“真空”和“斷檔”現(xiàn)象是“碎片化”治理狀態(tài)出現(xiàn)的一個(gè)重要前提，而由此也導(dǎo)致了“懶政”、“庸政”和“誤政”。

五、腐敗懲治的制度規(guī)范——行政控制與整體性治理

針對(duì)上述出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，需要在行政法的規(guī)范框架內(nèi)對(duì)腐敗進(jìn)行新的控制，筆者主要從以下兩個(gè)方面探討：

（一）“去利益化”的行政控制機(jī)理

司馬遷在《貨殖列傳》中曾云：“天下熙熙，皆為利來(lái)，天下攘攘，皆為利往”。即利益是滋生腐敗行為最直接的動(dòng)因。因此，要控制行政腐敗，必須在去利益化上下功夫，使行政權(quán)力與行政主體的利益徹底脫鉤，切斷權(quán)力與利益間的瓜葛，避免利益因素（含物質(zhì)利益和精神利益）滲透到行政過(guò)程當(dāng)中，從而影響行政行為。

1.行政立法中的“去利益化”。行政立法是憲法、法律賦予政府的權(quán)力，是整個(gè)法制系統(tǒng)工程和行政過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)行政立法促進(jìn)依法行政，政府所立之法必須體現(xiàn)社會(huì)公正，公正是所有法律的靈魂，當(dāng)然也是法規(guī)、規(guī)章的靈魂，并通過(guò)增進(jìn)民主參與、強(qiáng)化立法監(jiān)督等來(lái)確保公正精神融入法規(guī)、規(guī)章。行政立法是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)必要的立法活動(dòng)。然而，近年來(lái)，在我國(guó)的行政立法中存在嚴(yán)重的利益化傾向，部分政府部門利用掌握制定政策的權(quán)力，在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，將公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益政策化甚至法律化。

行政立法去利益化首先要規(guī)范行政立法權(quán)限。由于缺乏必要的規(guī)范和限制，不僅存在著嚴(yán)重的擴(kuò)張本部門的權(quán)力、不當(dāng)限制公民權(quán)利的情況，而且存在各部門間競(jìng)相擴(kuò)張權(quán)力，造成行政權(quán)力過(guò)度介入市場(chǎng)的情況，既對(duì)公民自由形成限制，給市場(chǎng)設(shè)置了障礙，也為權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)。為此，應(yīng)建立行政“立法回避”制度。立法必須代表“公共意志”，表達(dá)最廣大人民的共同愿望，以維護(hù)廣大人民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過(guò)立法對(duì)有利害關(guān)系的力量加以限制，使立法更能真正體現(xiàn)和照顧各方的利益。

其次，要健全行政立法公開(kāi)制度。立法公開(kāi)的基本含義是將立法程序的各個(gè)階段及階段性成果向社會(huì)公開(kāi)，包括有關(guān)規(guī)范性文件的各種草案、說(shuō)明、背景材料、立法討論中的會(huì)議記錄以及立法機(jī)關(guān)的會(huì)議等。立法公開(kāi)不僅有助于提高公眾的法治意識(shí)，而且有助于使公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)完善立法公開(kāi)制度，確保各個(gè)環(huán)節(jié)都可以公開(kāi)，增強(qiáng)立法的民主化和科學(xué)化程度，保證法規(guī)質(zhì)量。

再次，要完善行政立法的民主參與機(jī)制?，F(xiàn)代國(guó)家為行政權(quán)力的運(yùn)作設(shè)置了多種民主參與機(jī)制，包括行政政策形成過(guò)程的參與機(jī)制、行政計(jì)劃編制過(guò)程的參與機(jī)制、行政立法過(guò)程的參與機(jī)制、行政執(zhí)法過(guò)程的參與機(jī)制、行政監(jiān)督和救濟(jì)過(guò)程的參與機(jī)制乃至整個(gè)行政過(guò)程的參與機(jī)制。于是，行政公開(kāi)、行政聽(tīng)證、專家論證、征求意見(jiàn)等各種各樣的制度得以確立并不斷推進(jìn)，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過(guò)程中的作用受到了空前的重視。

最后，要完善行政立法監(jiān)督機(jī)制。行政立法監(jiān)督能有效地防止部門和地方性法規(guī)與憲法、法律之間的相互抵觸，保證法規(guī)的客觀公正，保障立法工作的順利進(jìn)行。通過(guò)行政立法監(jiān)督制度的完善，能夠避免立法利益化傾向和可能出現(xiàn)的法律沖突。完善行政立法問(wèn)責(zé)制，使行政立法通過(guò)民主方式和多數(shù)決定原則獲得正當(dāng)性，能夠避免行政立法成為個(gè)別人或者集團(tuán)謀求私利的制度化過(guò)程。

2.行政執(zhí)法中的“去利益化”。行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，依照法定職權(quán)和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接應(yīng)用于公民、法人或其他組織，使國(guó)家行政管理職能得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。盡管當(dāng)前我國(guó)的執(zhí)法環(huán)境有所改善，但是仍然存在諸多問(wèn)題：比如多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、以罰代法、越權(quán)執(zhí)法、亂收濫罰等行政亂作為和行政不作為現(xiàn)象，對(duì)部門利益和個(gè)人利益的追求嚴(yán)重干擾了依法行政的進(jìn)程，侵害了社會(huì)公正。

針對(duì)上述情況，首先，應(yīng)實(shí)行以教育為目的的預(yù)警執(zhí)法制度。在行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)以教育或警告行政相對(duì)人守法為先，代替“執(zhí)法就是罰款、罰款代替整改”的片面執(zhí)法行為。要求行政執(zhí)法主體視行政相對(duì)人違法情節(jié)輕重依法酌情實(shí)行預(yù)警執(zhí)法，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)初次違法且違法情節(jié)輕微的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出行政執(zhí)法提示單進(jìn)行預(yù)警，責(zé)令其限期整改；當(dāng)事人不聽(tīng)告戒或不予整改，繼續(xù)堅(jiān)持違法活動(dòng)的，再依法給予行政處罰。預(yù)警執(zhí)法制度的實(shí)施能夠避免行政權(quán)力與行政不正當(dāng)利益的結(jié)合，能夠改變?yōu)E用權(quán)力對(duì)有利可圖的地方重復(fù)執(zhí)法以及不同行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪不當(dāng)利益的狀況。

其次，行政執(zhí)法要公開(kāi)透明。行政執(zhí)法公開(kāi)透明是保證執(zhí)法效果和提高執(zhí)法水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)外部監(jiān)督和規(guī)范執(zhí)法程序的重要保證，是防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的重要措施。通過(guò)執(zhí)法公開(kāi)，能夠使執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法流程等透明公開(kāi)，不僅有利于保障人民群眾的知情權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力，而且有利于拓寬行政機(jī)關(guān)收集群眾意見(jiàn)和建議的渠道，更好地結(jié)合實(shí)際來(lái)規(guī)范執(zhí)法行為，防止濫用執(zhí)法權(quán)力。

最后，合理準(zhǔn)確地運(yùn)用行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)依據(jù)賦予其權(quán)力的法律、法規(guī)所規(guī)定的法律目的、精神、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實(shí)際情況自行決定具體行政行為的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)具有廣泛性、靈活性的特點(diǎn)，決定了它有被濫用的可能性和較大的危害性（主要表現(xiàn)在對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害、對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力的危害等）。因此，運(yùn)用行政自由裁量權(quán)必須恰當(dāng)合理。這就要求行政主體必須站在“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的高度，把握行政自由裁量權(quán)行使中的合法性、合理性、公開(kāi)性、一致性、教育性和廉潔性。

3.行政司法的“去利益化”。行政司法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的司法職能，依法居中對(duì)行政爭(zhēng)議和與行政管理相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行公平、公正裁斷的準(zhǔn)司法行為的總稱[10]。行政司法是現(xiàn)代民主法制的重要環(huán)節(jié)，在社會(huì)中發(fā)揮著重要作用。行政司法的存在和發(fā)展，不僅有利于促進(jìn)行政程序法制化和行政管理民主化的進(jìn)程，而且有利于促進(jìn)行政行為的規(guī)范化、程序化，有利于行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)自身行政行為的監(jiān)督、審查以及救濟(jì)，這正是行政司法價(jià)值功能的體現(xiàn)。

第一，需要注意的是行政裁決與去利益化。行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。行政裁決具有特定的限制性，只有當(dāng)民事糾紛與行政管理事項(xiàng)密切相關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能依法裁決處理。行政裁決不同于一般的具體行政行為，具有準(zhǔn)司法性。去利益化要求行政主體在行政裁決時(shí)將行政主體的個(gè)人利益與不正當(dāng)利益（由人際關(guān)系等因素引起）脫離，嚴(yán)格按法律明確規(guī)定的程序，客觀公正地審查證據(jù)，調(diào)查事實(shí)，依法作出公正的裁決，避免越權(quán)裁決或違法裁決現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，行政仲裁與去利益化。行政仲裁是行政機(jī)關(guān)的特定機(jī)構(gòu)以第三人的身份對(duì)特定的糾紛或爭(zhēng)議居中作出公斷或裁決的一種行政司法活動(dòng)。它按照特有的仲裁程序并由特定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，因此，其具有較明顯的司法性和較強(qiáng)的法律效力。行政仲裁具有執(zhí)行力，一方當(dāng)事人對(duì)仲裁機(jī)關(guān)送達(dá)的行政仲裁決定逾期不向人民法院起訴又不履行的，另一方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。現(xiàn)階段，行政仲裁還存在不少問(wèn)題，行政仲裁向民間仲裁改革的力度有待加強(qiáng)，部分仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人依然由行政官員兼任，辦事機(jī)構(gòu)受行政機(jī)關(guān)的干擾和控制嚴(yán)重影響了行政仲裁機(jī)構(gòu)正常獨(dú)立地開(kāi)展工作，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)自主權(quán)不夠，不利于自我管理。同時(shí)，還會(huì)給行政官員提供以權(quán)謀私、侵占財(cái)產(chǎn)、任人唯親、權(quán)錢交易的場(chǎng)所。去利益化要求行政裁決要獨(dú)立公正地進(jìn)行行政官員與行政裁決主體利益脫離，以達(dá)到預(yù)防和控制行政腐敗的目的。

第三，行政復(fù)議與去利益化。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)審查制度通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。由于部分單位的領(lǐng)導(dǎo)怕承擔(dān)責(zé)任，或出于地方保護(hù)思想，對(duì)行政復(fù)議工作態(tài)度消極或者不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，具體實(shí)施行政管理職能的機(jī)構(gòu)也往往對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)施加壓力，使得行政復(fù)議功能嚴(yán)重萎縮。去利益化就是要求實(shí)施具體行政行為的行政機(jī)關(guān)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的利益脫鉤，使行政復(fù)議程序司法化，實(shí)行行政復(fù)議開(kāi)庭審理制度，防止權(quán)力濫用導(dǎo)致的違法和腐敗。

（二）部門協(xié)同的多元共治

多元共治的主要目的就是構(gòu)建一個(gè)包括政府、社會(huì)組織、企業(yè)多元共治的不為型腐敗治理體系。部門協(xié)同的多元共治的治理體系主要是要解決在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中產(chǎn)生不為型腐敗的各個(gè)主體通過(guò)利益關(guān)系的整合，形成的“風(fēng)險(xiǎn)共同體”問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，就是要形成政府、社會(huì)組織和企業(yè)的部門協(xié)同，形成網(wǎng)絡(luò)化反腐力量，防治不為型腐敗的裂變式擴(kuò)散：首先，各部門主體需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)不為型腐敗的治理共識(shí)。政府、企業(yè)和社會(huì)組織開(kāi)展常態(tài)化治理不為型腐敗的交流與合作，凝聚不同的治理觀念和監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，形成全方位、多角度的跨部門協(xié)同治理不為型腐敗的格局。其次，充分實(shí)現(xiàn)各部門間治理不為型腐敗的信息互通和資源共享。加大對(duì)不為型腐敗行為和治理的信息搜集和管理力度，從而實(shí)現(xiàn)信息的交流互通，提升腐敗治理的工作合力。第三，充分發(fā)揮社會(huì)組織在不為型腐敗治理中的第三方評(píng)估作用。借助社會(huì)組織的獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展第三方評(píng)估工作，對(duì)政府工作的時(shí)效性、有效性、可行性等方面做出客觀的評(píng)估，促使政府工作及時(shí)、高效地完成，防治“為官不為”現(xiàn)象的發(fā)生。最后，企業(yè)也要履行不為型腐敗治理的社會(huì)責(zé)任，對(duì)內(nèi)完善公司治理，采取有效的道德標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)規(guī)劃，對(duì)外檢舉、監(jiān)督各種“為官不為”現(xiàn)象，協(xié)同社會(huì)組織，形成網(wǎng)絡(luò)化的不為型腐敗治理體系，共同發(fā)力應(yīng)對(duì)整體性腐敗情況的出現(xiàn)，降低整體性行政違法發(fā)生的可能性。●