黎 紅,楊聰敏

(1.寧波財經(jīng)學院,浙江寧波315175;2.寧波衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學院,浙江寧波315100)

在當前戶籍制度改革背景下,加快農(nóng)民工進城落戶和戶籍身份轉(zhuǎn)換的步伐,由“名義城鎮(zhèn)化”向“實質(zhì)城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變,是提高我國人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心內(nèi)容和關(guān)鍵舉措。從戶籍改革進程看,2000年以后,全國各地先后開展了相關(guān)試點工作。浙江省嘉興市從2008年10月1日起,實行按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度,2010年2月,寧波出臺《外來務(wù)工人員積分落戶暫行辦法》。廣東省在2010年6月開始實行農(nóng)民工積分落戶城鎮(zhèn)的政策,重慶市在2010年8月全面啟動解決農(nóng)民工問題的戶籍制度改革。從農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶人數(shù)看,除重慶比較多(初始的一年半有300萬人轉(zhuǎn)戶,目前每年有30萬人左右)之外,其他地方的絕對人口落戶比例較少,如廣東省中山市近5年來只有2萬人通過積分辦法落戶城鎮(zhèn),成都市每年進城落戶的農(nóng)民工在200人左右[1]。寧波市外來農(nóng)民工通過“積分制”落戶的每年只有數(shù)十人。落戶標準要求高,落戶人數(shù)少,這與上億進城農(nóng)民工相比,只是杯水車薪,可望而不可即。所以,現(xiàn)行的以常住人口為統(tǒng)計標準的城鎮(zhèn)化率,更多的是一種名義上的“被城鎮(zhèn)化”。

為加快推進農(nóng)民工市民化,國家先后出臺了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》三個政策性文件,進一步放寬了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶的條件和標準,為農(nóng)民工戶籍身份轉(zhuǎn)換提供了必要的政策支持。毫無疑問,戶籍新政對于推進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化具有重要作用,但我們也必須看到戶籍制度改革不僅涉及農(nóng)民工的遷徙成本、留城意愿、城市生活成本等問題,還涉及地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民工與城市居民之間的諸多關(guān)系、利益方面的調(diào)整以及流入地的環(huán)境承載力和財政支付能力問題。因此,分析農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成,厘清責任主體,確定分擔方式和比例,建立分擔機制,已成為當前迫切需要解決的重大現(xiàn)實問題。

1 農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素與主要特征

農(nóng)民工進城就業(yè)就是為了改善自身的生活條件,追求幸福生活,并最終在城市扎根落戶。農(nóng)民工市民化需要付出一定的成本,這些成本究竟包括哪些方面呢?

1.1 農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素

由于分析視角不同、區(qū)分標準不同,學界對農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素的分析各異,且數(shù)量差異巨大。所謂農(nóng)民工市民化成本主要是指農(nóng)民工到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和公共服務(wù)等所需進行的各種經(jīng)濟投入[2]。張國勝、楊先明認為：“農(nóng)民工市民化的社會成本既包括了城市基本公共產(chǎn)品(服務(wù))的供給成本、社會保障成本、城市安居成本、農(nóng)民工的教育與培訓成本等歷史積累成本,也包括農(nóng)民工的私人生活成本和市民化后社會保障繼續(xù)投入的成本等?！盵3]杜宇認為：“農(nóng)民工市民化的個人成本包括城市生活成本、安居成本、教育培訓成本、社會保險繳費成本等四大方面;政府的公共服務(wù)成本包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障和公共管理支出等三個方面成本?！盵4]杜海峰等認為：“農(nóng)民工市民化的公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、公共管理成本、教育成本、住房保障成本、社會保障與促進就業(yè)成本;企業(yè)成本包括社會保障成本、技能培訓成本;農(nóng)民工私人成本包括工資歧視成本、生活成本、智力成本、住房成本、社會保障成本、放棄土地機會成本、社會交往成本、子女教育機會成本、失業(yè)風險成本等?！盵5]

綜合上述學者的觀點,農(nóng)民工市民化社會成本是指其在城市定居生活后,在享受城市公共服務(wù)、社會保障待遇和提高生活水平時的各種社會成本、企業(yè)成本和個人生活成本支出,一般可分為社會成本和私人成本兩大類。社會成本通常包括社會保障、住房保障、勞動就業(yè)、公共文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的成本;私人成本一般包括個人社會保險繳費、購房或租房費用、文化教育支出、因城鎮(zhèn)生活增加的開支等方面的成本。

1.2 農(nóng)民工市民化成本的主要特征

農(nóng)民工市民化成本是由多種復雜要素構(gòu)成的,從成本構(gòu)成形態(tài)上看,具有不同的特征。

1.2.1 顯性特征與隱性特征

如果深入地分析農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成要素,不難發(fā)現(xiàn)有些市民化成本可通過貨幣方式進行直接計量,如政府的公共服務(wù)投入、社會保障補貼等,有些則難以精確計量,如機會成本、風險成本、精神成本等,因此,以貨幣形式為區(qū)分標準,可分為顯性成本和隱性成本兩種。顯性成本是指可以用貨幣方式進行量化計算的直接支出成本,隱性成本是指難以用貨幣形式精確計算的精神、心理、機會、風險等方面的間接成本。

1.2.2 分期分批性特征

農(nóng)民工市民化是一個長期發(fā)展的過程,其進程大致需要十余年甚至更長的時間,由此,農(nóng)民工市民化成本支出也是根據(jù)其進程需要逐步地、分期分批地、多次性地進行投入的。農(nóng)民工市民化成本按投入時間可區(qū)分為當期成本和遠期成本兩種。當期成本是指當年的一次性投入成本,如政府當年的社會保險費用補貼、勞動就業(yè)服務(wù)支出、職業(yè)培訓費用支出等;遠期成本指后期的多批次投入成本,如農(nóng)民工年老退休后的養(yǎng)老保險支出,因農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶人數(shù)增多,城市需要擴建交通設(shè)施、通信設(shè)施、文教衛(wèi)體設(shè)施等。所以,農(nóng)民工市民化成本投入具有階段性、分批性、滯后性等特征。

1.2.3 區(qū)域性特征

中國地域廣闊,各地的資源稟賦、經(jīng)濟環(huán)境、生產(chǎn)力發(fā)展程度、居民生活水平差別較大,由此決定了農(nóng)民工市民化成本的區(qū)域性特征。張國勝、楊先明的研究表明,東部沿海地區(qū)農(nóng)民工市民化成本約年人均9萬元,中西部內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)民工5萬多元[6]。李小敏、涂建軍等根據(jù)2013年的全國數(shù)據(jù),分別測算出東部地區(qū)平均市民化成本為13萬元,東北地區(qū)平均市民化成本為10.6萬元,中部地區(qū)為9.9萬元,西部地區(qū)為11.2萬元;影響成本高低的主要因素是城市的生活成本、住房成本、生態(tài)環(huán)境成本[7]。我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)民工市民化成本差別巨大,即使在省域內(nèi)不同地市之間也存在著一定的差別。張繼良、馬洪福根據(jù)第六次全國人口普查資料測算,江蘇外來農(nóng)民工市民化需要支出12.3萬元,而且江蘇三大區(qū)域之間農(nóng)民工市民化成本差異明顯,蘇南為14.6萬元,蘇中為12.4萬元,蘇北為11萬元[8]。

2 農(nóng)民工市民化成本責任主體與分擔方式

在我國城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)民工進城落戶,享受市民待遇,農(nóng)民工自然是最大的獲益者,而保障公民的社會權(quán)益平等,向全體居民提供均等化的公共服務(wù)也是政府不可推卸的責任,所以,農(nóng)民工個人(家庭)與政府是農(nóng)民工市民化成本分擔的主要責任主體;同時,農(nóng)民工進城就業(yè),為企業(yè)興旺和社會繁榮作出了一定貢獻,由此,企業(yè)與社區(qū)也需要分擔一部分責任。

2.1 農(nóng)民工市民化成本的責任主體

農(nóng)民工市民化成本的構(gòu)成要素和支付內(nèi)容表明,政府、企業(yè)、社區(qū)和個人(家庭)在農(nóng)民工市民化過程中分別承擔了相關(guān)費用,履行了一定的責任,在其承擔層級上,政府是第一責任主體,農(nóng)民工個人(家庭)是第二責任主體,企業(yè)及社區(qū)是第三責任主體。

2.1.1 政府

政府擔負著管理國家、服務(wù)人民的責任,國家的稅收和財政收入通過產(chǎn)業(yè)支持、公共服務(wù)支出等方式,為發(fā)展經(jīng)濟、提高人民生活水平服務(wù),農(nóng)民工作為國家的公民,理應(yīng)平等地享受各種市民待遇。由于我國長期實行的城鄉(xiāng)二元體制,農(nóng)民工被排除在城鎮(zhèn)公共服務(wù)之外,但隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會政策改革的不斷深入,政府提供的公共服務(wù)逐漸地覆蓋到全體常住人口,居住證持有者與戶籍人口的差距日益縮小,農(nóng)民工城市生活環(huán)境得到了明顯的改善和提高,由此,政府承擔了農(nóng)民工市民化的大部分成本。

2.1.2 企業(yè)和社區(qū)

農(nóng)民工在流入地城市勞動就業(yè),為當?shù)仄髽I(yè)貢獻了大量利潤。根據(jù)我們2016年對寧波勞動密集型企業(yè)的調(diào)查,每個勞動者貢獻的稅后純利潤約1～2萬元/年,由此,企業(yè)也是農(nóng)民工市民化成本的責任主體之一。農(nóng)村社區(qū)(集體)主要是對本地農(nóng)民工的土地承包權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)等權(quán)益提供貨幣補償或股權(quán)分配等;城鎮(zhèn)社區(qū)主要提供勞動就業(yè)信息服務(wù)、開展文化娛樂活動以及各種便民服務(wù)等。

2.1.3 農(nóng)民工

農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要受益者。第一,農(nóng)民工進城就業(yè)后,經(jīng)濟收入不斷增加,生活條件明顯改善,其日常生活方式逐步向普通城市階層接近。第二,農(nóng)民工通過城市文化教育和職業(yè)培訓,其文化知識、勞動技能和發(fā)展能力得到了較大的提高。第三,農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保險,享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等待遇,使生、老、病、死有了可靠保障。第四,農(nóng)民工享受了一定的城鎮(zhèn)住房保障待遇(公租房、農(nóng)民工公寓)以及有經(jīng)濟實力的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購買住房,并能得到政府一定程度的政策優(yōu)惠,使其“居者有其屋”。第五,特別是農(nóng)民工市民化后,能夠同等地享受與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù),生活條件明顯改善,社會地位日益提高。上述各項權(quán)益,在社會福利有限的情況下,農(nóng)民工作為利益主要獲得者,也應(yīng)當承擔一定的私人成本。

2.2 農(nóng)民工市民化成本分擔方式

按農(nóng)民工市民化成本構(gòu)成、承擔主體、受益主體區(qū)分,其分擔方式是：第一,農(nóng)民工個人和家庭主要承擔人口轉(zhuǎn)移成本,包括戶籍遷徙、土地收益弱化、城市住房購買或租借、城市生活費用增加、社會保險基金繳納、家庭文化教育開支等方面的成本。第二,政府承擔農(nóng)民工市民化后新增的費用,主要包括勞動就業(yè)服務(wù)、社會保障、住房保障、文化教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入和補貼。第三,企業(yè)主要是切實保障農(nóng)民工勞動權(quán)益,為農(nóng)民工繳納社會保險費用和住房公積金以及職工的技能培訓費用和其他福利費用開支等。第四,社區(qū)主要分擔社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)費用,對于這部分費用,城鎮(zhèn)社區(qū)由地方政府支付,農(nóng)村社區(qū)由村集體經(jīng)濟支付。

3 農(nóng)民工市民化成本分擔需要厘清的五對關(guān)系

在戶籍制度改革進程中,建立農(nóng)民工市民化成本分擔機制,需要厘清各個方面的相互關(guān)系,使建立的分擔機制更加科學合理、切合實際。

3.1 中央政府與地方政府之間的農(nóng)民工市民化成本分擔關(guān)系

在居民屬地管理和地方財政分稅制背景下,地方財權(quán)日益向中央財政集中、各類事權(quán)則向地方下放,使地方政府財力難以承擔農(nóng)民工市民化成本支出。雖然,在2016年《國務(wù)院關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中提出了“對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調(diào)整機制”“財政性建設(shè)資金對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補助機制”和“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制”三項政策,但具體的實施細則和辦法有待進一步細化落實,導致地方政府對農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶的積極性難以調(diào)動[9]。因此,在推進農(nóng)民工市民化進程中,需要合理調(diào)整中央政府與地方政府的財政分擔關(guān)系。一是中央政府主要承擔跨區(qū)域轉(zhuǎn)移人口的全國統(tǒng)籌部分成本,地方政府主要承擔地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方事務(wù)管理和服務(wù)方面的成本。二是針對農(nóng)民工跨區(qū)域流動問題,中央政府重點解決跨省區(qū)流動農(nóng)民工市民化成本,地方政府重點解決區(qū)域內(nèi)本地進城農(nóng)民工市民化成本。三是建立與居住證人口數(shù)量掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度,中央轉(zhuǎn)移支付重點是對農(nóng)民工社保、醫(yī)療、教育等民生需求的覆蓋,建立中央農(nóng)民工市民化專項補助資金[10]。四是中央財政根據(jù)地方政府吸納農(nóng)民工進城落戶人數(shù)給予適當財政補助和各種政策支持,并根據(jù)農(nóng)民工流動情況,進行動態(tài)調(diào)節(jié)。

3.2 輸入地政府與輸出地政府之間的農(nóng)民工市民化成本分擔關(guān)系

2016年全國農(nóng)民工總量為2.8億人,其中,跨省區(qū)流動農(nóng)民工為7 666萬人[11]。例如,寧波外來農(nóng)民工主要來自安徽、河南、江西、四川、湖南、湖北、貴州等地,已成為當?shù)刂圃鞓I(yè)、服務(wù)業(yè)工人的組成部分,為當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻,但因戶籍關(guān)系,他們還不能完全享受同等的公共服務(wù)。由于當前財政分稅制的局限性,輸出地政府將承擔農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和子女義務(wù)教育等各項公共支出成本,形成了人口輸出地補貼人口輸入地的倒掛情況,因此,需要建立健全輸入地與輸出地之間的利益補償機制。一是建立全國統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付機制,無論農(nóng)民工在何地就業(yè)和繳費,統(tǒng)籌部分實行全國轉(zhuǎn)移。二是公共服務(wù)部分的支出,通過輸入地對輸出地的財政轉(zhuǎn)移支付、對口支援等形式給予利益補償。三是農(nóng)民工在輸入地落戶,其原有的農(nóng)村土地權(quán)益,可通過用地指標調(diào)節(jié),返給輸入地城市。

3.3 農(nóng)民工市民化當期成本與遠期成本之間的分擔關(guān)系

第一,合理區(qū)分農(nóng)民工已經(jīng)享受的公共服務(wù)和轉(zhuǎn)換成當?shù)爻鞘袘艏丝诤蟮姆?wù)支出。如義務(wù)教育,大多數(shù)農(nóng)民工子女已經(jīng)享有了與當?shù)貞艏丝谧优瑯咏逃?這方面城市政府不會增加許多成本。如住房保障、社會福利、最低生活保障、社會救助等,隨著農(nóng)民工市民化,其公共服務(wù)內(nèi)容和范圍將有所擴大,這將增加支出。第二,合理區(qū)分當期收入與遠期支出的關(guān)系。如養(yǎng)老保險,農(nóng)民工當年的社保繳費為當期收入;退休后將領(lǐng)取一定的養(yǎng)老金,這是遠期支出。第三,正確處理一次性成本與連續(xù)性成本之間的分擔關(guān)系。一次性成本是指當年或當期興建的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)院、學校、公租房等建設(shè)資金;連續(xù)性成本是指每年都需要支出的費用,如社會保障補貼、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)費用等方面的支出。政府應(yīng)著力實現(xiàn)不同年份之間成本支出的平滑過渡,把一些連續(xù)性公共支出項目納入中長期財政預算框架,保證財政支付能力的可持續(xù)性[12]。

3.4 經(jīng)濟發(fā)展程度與農(nóng)民工市民化的速度、規(guī)模之間的分擔關(guān)系

經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺是社會人口流動的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放后,東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展較快,尋找職業(yè)崗位比較容易且勞動收入相對較高。例如寧波的GDP從2000年的1 144億元增加到2016年的8 686億元,按常住人口計算的人均GDP從2005年的36 824元增加到2015年的110 656元[13]89,年均增長率在10%左右,外來農(nóng)民工人數(shù)也由2000年的100萬人左右增加到2016年的375萬人。同時,2004年以來,寧波中心城區(qū)的面積擴大了3倍多,先后撤銷了鄞縣和奉化市,市區(qū)面積擴至3 730平方公里。城區(qū)的擴展意味著能夠吸納更多的勞動就業(yè)人口,為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)換為城市人口提供了空間基礎(chǔ)。就農(nóng)民工市民化發(fā)展來說,一是要正確處理好環(huán)境資源與人口承載力之間的關(guān)系,使城市勞動人口與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。二是農(nóng)民工市民化要與政府財政支付能力相適應(yīng)。例如,當前寧波有200多萬本地農(nóng)民工和375萬外來農(nóng)民工,如果一次性全部轉(zhuǎn)化為市民,政府財政無力承擔,應(yīng)根據(jù)當前的經(jīng)濟發(fā)展狀況,將農(nóng)民工分期、分批市民化,以減輕財政壓力?？上葘⒈镜剞r(nóng)民工市民化,再將有城鎮(zhèn)落戶意愿的、符合條件的外來農(nóng)民工市民化。

3.5 外來農(nóng)民工與本地城鎮(zhèn)居民之間的利益分配關(guān)系

在一定的經(jīng)濟條件下,政府用于公共服務(wù)的財政支出是有限的,隨著農(nóng)民工市民化發(fā)展,政府用于這方面的支出將有所增加,但在現(xiàn)有地方利益分配框架下,將或多或少影響到城鎮(zhèn)居民的社會福利水平,由此,政府應(yīng)綜合平衡各方的利益關(guān)系。一是政府要保障原住民的公共服務(wù)待遇,不能因農(nóng)民工市民化導致其利益受損。二是本地城鎮(zhèn)居民要提高社會包容性,認識到農(nóng)民工市民化是他們應(yīng)有的權(quán)利,城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展不能依靠侵占農(nóng)民的利益而獲得。三是農(nóng)民工的市民待遇是一個逐步兌現(xiàn)的過程,一下子完全平等目前還不能做到。四是在經(jīng)濟增長前提下,政府財政投入要向農(nóng)民工有所傾斜,使全體市民享有更加公平的公共服務(wù)。

4 構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔機制,促進農(nóng)民工市民化健康發(fā)展

農(nóng)民工市民化成本分擔機制是指成本承擔主體基于責、權(quán)、利原則的一種成本分割方式[14]。建立農(nóng)民工市民化成本分擔機制,旨在消解我國人口城鎮(zhèn)化進程中的職責不清、負擔不均、待遇不公問題,通過分解落實,以快速推進農(nóng)民工市民化。我國農(nóng)民工人數(shù)龐大,若全部市民化成本由政府財政負擔,將對公共財政支付能力形成巨大壓力。根據(jù)馮俏彬的測算,我國如在2020年解決農(nóng)民工市民化問題,各級政府每年新增財政支出將超過2 260億元[15]。因此,應(yīng)建立政府、企業(yè)與農(nóng)民工“三位一體”的社會成本分攤機制,合理劃分政府、企業(yè)和個人之間的責任,形成合力,兼顧效率與公平,構(gòu)建多元化的農(nóng)民工市民化成本分擔機制。同時,還應(yīng)建立綜合協(xié)調(diào)機制、動態(tài)互補機制和監(jiān)督考核機制以促進農(nóng)民工市民化成本分擔機制有效運行。

4.1 建立農(nóng)民工市民化成本分擔協(xié)調(diào)機制

經(jīng)驗表明,農(nóng)民工市民化只有在政府主導、多方共同參與的情況下才能完成,因此,亟需建立主體明確、權(quán)責明晰、利益共享的農(nóng)民工市民化成本分擔協(xié)調(diào)機制,合理分配中央政府、地方政府、企業(yè)、社區(qū)和農(nóng)民工等不同主體的責任、義務(wù)。在這一多主體、多層次、多內(nèi)容的利益博弈中,政府要創(chuàng)新社會政策,制定科學的實施方案和各方能接受的辦法,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各責任主體之間的投入-收益關(guān)系,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度,優(yōu)化配置社會資源,使其成本分擔科學合理,獲取利益均等分享,以促進農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶進程。農(nóng)民工市民化分擔機制需要協(xié)調(diào)各種關(guān)系和利益,做到均衡、協(xié)商和共贏。

4.2 建立農(nóng)民工市民化成本分擔動態(tài)平衡調(diào)節(jié)機制

新型城鎮(zhèn)化是不斷推進的,農(nóng)民工市民化也是逐步實現(xiàn)的,因此,在農(nóng)民工市民化成本分擔中,要根據(jù)當前的經(jīng)濟增長程度、人民生活水平、農(nóng)民工勞動收入狀況和進城落戶意愿等要素,建立動態(tài)平衡調(diào)節(jié)機制。由于農(nóng)民工市民化成本具有階段性、動態(tài)性、不平衡性以及公共政策決策的非線性特征,擬基于非線性機制轉(zhuǎn)換模型中的平滑轉(zhuǎn)換自回歸模型,構(gòu)建成本分擔機制動態(tài)決策模型。

第一,在農(nóng)民工市民化過程中,政府和企業(yè)需要投入一定數(shù)量的社會成本。因此,政府要通過精算方法,科學地預測當前和未來一段時間內(nèi)農(nóng)民工市民化成本的演變趨勢,做到公共財政支付能力與農(nóng)民工市民化規(guī)模的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二,在測算方法上,要以當前經(jīng)濟社會指標數(shù)據(jù)為依據(jù),首先,以靜態(tài)方法(即不考慮經(jīng)濟增長率、工資增長率、物價上漲率、銀行利息、養(yǎng)老金貼現(xiàn)率等因素)測算農(nóng)民工市民化成本的收益和成本。其次,用動態(tài)方法(將經(jīng)濟增長率、工資增長率、物價上漲率、銀行利息水平、投資收益率、養(yǎng)老金貼現(xiàn)率和人民生活水平提高等因素綜合起來運算)預測未來5～10年內(nèi)可能產(chǎn)生的農(nóng)民工市民化成本及收益。通過成本構(gòu)成要素的科學分類和項目細化,評估當前的一次性成本、中期的連續(xù)性成本和將來的遠期成本,動態(tài)調(diào)整政府、企業(yè)和個人的三者分擔比例。

4.3 建立農(nóng)民工市民化成本分擔績效考核機制

已有研究表明,農(nóng)民工市民化的社會成本大致位于10～20萬元之間,支出項目眾多,因此,政府建立農(nóng)民工市民化成本支出績效考核機制勢在必行,以保證成本開支的合理化使用。一是對農(nóng)民工市民化的公共財政投入、資金到位及使用情況進行事前公示,讓全體農(nóng)民工和市民都清楚明白。二是政府審計部門要對成本支出進行財務(wù)核算,對成本使用情況進行跟蹤調(diào)查,確保賬目清楚和支出規(guī)范。三是對農(nóng)民工市民化成本投入進行績效考核,以發(fā)揮有限資金的使用效益。四是黨的紀委和政府監(jiān)察部門要嚴格監(jiān)督農(nóng)民工市民化成本資金使用過程,防止各種扯皮推諉、銜接脫節(jié)或違法違紀現(xiàn)象的發(fā)生。

4.4 加強社會政策創(chuàng)新力度,不斷提高農(nóng)民工的市民化成本承擔能力

推進農(nóng)民工市民化還存在著諸多制度障礙,需要在戶籍、就業(yè)、社會保障等方面的制度創(chuàng)新[16]。在農(nóng)民工社會政策創(chuàng)新過程中,政府的政策選擇應(yīng)從控制型向整合型、消極型向積極型、干預型向發(fā)展型、選擇型向普惠型轉(zhuǎn)變,不斷完善農(nóng)民工市民化社會管理制度[17],努力提高公共服務(wù)均等化水平。

第一,政府要根據(jù)相關(guān)的土地政策規(guī)定,創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式,根據(jù)當前土地的增值趨勢,合理評估土地價值,提高征用土地的補償價格,保障農(nóng)民的土地權(quán)益,為提高農(nóng)民工城市生活能力和市民化承擔能力提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。

第二,政府和企業(yè)要營造良好的勞動就業(yè)環(huán)境,通過經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、興辦新型服務(wù)業(yè)等方法,創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位,給予農(nóng)民工公平合理的勞動報酬及福利待遇,使他們能夠長久地在城市生活工作。

第三,各地要進一步完善城鄉(xiāng)一體社會保障制度體系,將農(nóng)民工納入當?shù)氐某擎?zhèn)職工社會保障體系和城鄉(xiāng)居民社會保障體系,平等享受同城市民待遇,使農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶后得到更多的社會保障和社會福利。

第四,在當前城市房價不斷上漲趨勢下,要使農(nóng)民工長期居留城市生活,政府應(yīng)采取企業(yè)出資、財政給予一定補貼的方法,多渠道、多主體、多形式地興建農(nóng)民工公寓,讓農(nóng)民工享受與本地城鎮(zhèn)戶籍人口同樣的公租房和經(jīng)濟適用房申購資格,對有能力購房者給予適當?shù)恼邇?yōu)惠,使農(nóng)民工在城市“居者有其屋”。

第五,提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和勞動技能是培育城市發(fā)展能力的重要途徑,由此,政府、企業(yè)、社會各界必須高度重視農(nóng)民工職業(yè)培訓和文化知識教育工作,政府要對專門的農(nóng)民工職業(yè)學校給予一定的師資支持和財政補貼,企業(yè)要對農(nóng)民工進行系統(tǒng)的職業(yè)培訓,社會各界要有錢出錢、有力出力,興辦農(nóng)民工教育事業(yè);通過各方共同努力,將農(nóng)民工培養(yǎng)成為有知識、有文化、有技能、有道德的社會主義新型勞動者。

第六,城鎮(zhèn)政府要切實履行公共教育責任,實行以居住地管理為主和公辦學校為主的“兩為主”方針,切實保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。

第七,平等的公民權(quán)利是農(nóng)民工市民化的政治制度保證。政府要進一步創(chuàng)新農(nóng)民工的政治參與制度,給予表達意見和參政議政的機會,對有一定居住年限并參加社保的農(nóng)民工給予選舉權(quán)和被選舉權(quán)(先從社區(qū)開始,然后逐步擴大到縣區(qū)和地市),推舉優(yōu)秀分子參與社區(qū)和政府機關(guān)的管理工作。

第八,各地政府要不斷總結(jié)農(nóng)民工城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)換的經(jīng)驗和做法,按照國家新出臺的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方案,進一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的城市積分落戶實施辦法,通過指標和系數(shù)設(shè)定,適當降低積分標準要求,讓更多的農(nóng)民工留城生活工作。

4.5 建立農(nóng)民工市民化成本專項基金

為了推進農(nóng)民工市民化,政府可設(shè)立農(nóng)民工市民化成本專項基金,用于農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶的財政支出。農(nóng)民工市民化專項基金由中央政府撥款、地方政府財政收入、企業(yè)和個人的社保繳費、土地置換收入等方面組成。地方政府設(shè)立專門的財政賬戶,由省級財政局管理或設(shè)立專門的基金管理委員會管理,做到?？顚Ｓ谩＾r(nóng)民工市民化成本專項基金主要用于農(nóng)民工的勞動就業(yè)、社會保險、住房保障、公共福利以及困難救助等?；鸬氖褂帽仨毠_、透明、合理,量入為出,如若不足,應(yīng)有地方財政資金給予補貼?；鸬墓芾矸椒刹捎灭B(yǎng)老保險基金的管理方式,努力做到保值增值。

4.6 設(shè)定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標,分階段推進農(nóng)民工市民化

人口城市化與經(jīng)濟城市化、空間城市化是一個復雜的多因素互動關(guān)系。由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展受資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及世界經(jīng)濟的不確定性影響,因而,地方政府在確定人口城鎮(zhèn)化發(fā)展目標、速度和規(guī)模時,既要隨機應(yīng)變,又要適度超前、與時俱進。在空間城鎮(zhèn)化方面,宜采取以中小城市和中心城鎮(zhèn)集聚式發(fā)展為主體、大城市內(nèi)涵式發(fā)展為支撐、小城鎮(zhèn)綠色式發(fā)展為輔助的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、資源、勞動力的集聚效應(yīng),積極引導返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)實現(xiàn)“就地市民化”[18]。在人口城鎮(zhèn)化方面,要以經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為前提,戶籍制度改革為突破口,公共服務(wù)均等化為目標,分階段、分批次地將農(nóng)民工轉(zhuǎn)換成當?shù)貞艏丝凇?/p>