陳 堯

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院中國城市治理研究院,上海200030)

1 引言

自1954年建立人民代表大會制度以來,我國的國家政體已歷時半個多世紀,經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、社會主義市場經(jīng)濟、全球化以及中國崛起等宏大時代背景。在中國特色社會主義進入新時代之際,執(zhí)政黨和國家順應(yīng)時代發(fā)展的需求,作出了頂層設(shè)計,推動國家監(jiān)察體制改革。

對此,學(xué)術(shù)界作出了熱烈的回應(yīng)。一是研究者肯定了監(jiān)察體制改革的重要意義,認為這一改革適應(yīng)時代要求,在制度上保障了從嚴治黨和實現(xiàn)有力防腐肅貪[1]、優(yōu)化了國家機關(guān)的權(quán)力配置和職權(quán)關(guān)系[2]、改變了監(jiān)督權(quán)的配置模式和完善了權(quán)力監(jiān)督體制[3],是全面依法治國、推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的需要[4]。二是研究者從改革的理念和邏輯角度,指出國家監(jiān)察體制改革按照法治邏輯和法治理念,遵循了維護人民主權(quán)和依法治權(quán)治吏的邏輯[5]。尤其是國家監(jiān)察體制改革涉及憲制權(quán)力架構(gòu)的改變,應(yīng)當遵循合憲性的路徑和本質(zhì)[6],符合憲法體制的發(fā)展[7],并注意解決遇到的憲法問題[8]。三是研究者探討了國家監(jiān)察體制改革的路徑,即源于反腐敗體制存在的結(jié)構(gòu)性和功能性雙重壓力而構(gòu)成當前政治改革的突破口[9],監(jiān)察體制改革的過程邏輯為先“變法”后“變革”[10],遵循從政策反腐向法治反腐進階,建立長效和穩(wěn)定反腐機制的新路徑[11]。四是研究者對監(jiān)察體制改革中涉及的權(quán)力關(guān)系進行了系統(tǒng)分析,諸如監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會職權(quán)的配置[12],監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)[13],監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)之間關(guān)系的重新構(gòu)建[14]。五是研究者對監(jiān)察體制改革中出現(xiàn)的程序性、技術(shù)性問題,如辯護權(quán)、留置措施等進行了探討[15]。

自中國共產(chǎn)黨提出試點建立監(jiān)察委員會以來,有關(guān)國家監(jiān)察體制改革的研究從無到有呈現(xiàn)井噴式增長,但基本上停留在法學(xué)領(lǐng)域,較多關(guān)注國家監(jiān)察體制改革的意義、改革邏輯與路徑、監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的關(guān)系等話題。由于時間倉促,現(xiàn)有研究基本上以論證性、對策性研究為主,局限于中國場景的探討,缺乏宏觀視野的分析和國際視野的比較,鮮有從其他學(xué)科視角進行分析,尤其是從國家政體和民主結(jié)構(gòu)角度的研究。鑒于此,本文從對我國政治體制改革以及對國際傳統(tǒng)政治理論影響的角度,分析國家監(jiān)察體制改革帶來的深遠意義。

2 國家監(jiān)察體制改革：新時代的吁求

2018年3月11日,在第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案中,將第三條第三款“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督”修改為“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督”。在第三章“國家機構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié),就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的名稱、性質(zhì)、地位、人員組成、任期、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制等作出規(guī)定,為監(jiān)察委員會建立組織體系、行使相應(yīng)權(quán)力、履行職能職責、發(fā)揮政治功能等提供了根本依據(jù)。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)察機關(guān),將監(jiān)察機關(guān)與立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)并列,獨立行使監(jiān)察權(quán),是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)做出的重大改革創(chuàng)新。

對公職人員的監(jiān)督一直是國際社會各國政府頗為頭痛的事情。由于公職人員代表國家行使具有權(quán)威性、強制性的公共權(quán)力,而公共權(quán)力具有兩面性,被稱為“必需的邪惡”。權(quán)力的邪惡在于權(quán)力容易被濫用、在于權(quán)力容易從合法領(lǐng)域擴大到其他領(lǐng)域,可以為任何集團、任何個人的目的服務(wù)[16]292,由此產(chǎn)生了對權(quán)力進行制約和監(jiān)督的必要性。美國的建國之父們就曾強調(diào)權(quán)力制約的重要性,指出“權(quán)力具有一種侵犯性質(zhì),應(yīng)該通過給它規(guī)定的限度在實際上加以限制”[17]252。

對權(quán)力的限制包括兩個層面：第一個層面是對權(quán)力本身的制約。權(quán)力對象可以使用幾種辦法來反抗或抵制：抵消權(quán)力,將完整權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚?quán)力;對其權(quán)力在廣延性(權(quán)力對象的數(shù)量)、綜合性(領(lǐng)域的數(shù)量)和強度上設(shè)定限制;摧毀其全部完整權(quán)力;獲取并行使其完整權(quán)力[15]13。其中,后兩種情況并不屬于常態(tài)的權(quán)力限制。在一些政治權(quán)力穩(wěn)定運行的國家中,通過選舉競爭、權(quán)力分工和制衡、實行有限權(quán)力是對權(quán)力進行制約的有效手段。同時,通過公民組織和民間公共領(lǐng)域以權(quán)利制約權(quán)力,也是一種較為普遍的補充性制約手段。

第二個層面是對權(quán)力行使者的監(jiān)督。作為抽象物的權(quán)力,只有與具體的權(quán)力行使者結(jié)合起來,才能發(fā)揮作用。但是,正如孟德斯鳩指出,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗”[18]155,因此產(chǎn)生對權(quán)力行使者進行監(jiān)督的必要。國際社會許多國家都通過反腐敗機制、獨立的司法系統(tǒng)來實現(xiàn)對權(quán)力行使者的監(jiān)督。不過,司法懲治畢竟是一種事后處置,僅靠一個公正獨立的司法系統(tǒng)是遠遠不夠的,必須對政治體制進行深層的改革[19]207。將限制政客們以及政治機構(gòu)的權(quán)力同建立獨立的監(jiān)督和執(zhí)法系統(tǒng)相結(jié)合,是一種有效的反腐敗策略[18]187。

正是遵循這樣一種普遍的權(quán)力監(jiān)督邏輯,中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》指出,“監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證,是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措”。在執(zhí)政黨的決策下,我國開始推行監(jiān)察體制改革。

2016年1月12日,黨的十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議強調(diào)要堅持黨對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),擴大監(jiān)察范圍,整合監(jiān)察力量,健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。2016年10月黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,要求各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督,人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督,審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督?？梢钥闯?黨內(nèi)法規(guī)已將監(jiān)察機關(guān)從政府內(nèi)部職能部門上升到與政府、司法機關(guān)并列的重要地位。2016年11月7日,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,在三省市率先試點設(shè)立各級監(jiān)察委員會,從體制機制上先行先試、探索實踐,為全面建立監(jiān)察體制積累經(jīng)驗。2017年11月4日,全國人大常委會通過在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。2018年1月18-19日召開的十九屆二中全會通過的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》,指出國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革,是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署,要依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機構(gòu),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年3月全國人大十三屆一次會議通過的憲法修正案首次規(guī)定建立國家監(jiān)察制度,將國家監(jiān)察制度納入國家重要政治制度的范圍。

根據(jù)2018年3月全國人大十三屆一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定,國家監(jiān)察體制的總體原則是堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察體系,建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,強化黨和國家的自我監(jiān)督,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。監(jiān)察機關(guān)的主要職能是維護憲法和法律,依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。中華人民共和國監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關(guān),省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會,各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。中華人民共和國監(jiān)察委員會由全國人大產(chǎn)生,對全國人大及其常委會負責,并接受監(jiān)督。中華人民共和國監(jiān)察委員會負責全國監(jiān)察工作,領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負責。監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán),任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)。

到2018年2月底,全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會全部組建完成。據(jù)統(tǒng)計,改革后北京市監(jiān)察對象達到99.7萬人,較改革前增加78.7萬人。試點的北京、山西、浙江三省市監(jiān)察對象共增加163.5萬人,達301.3萬人,增幅達118.7%[20]。2018年3月18日選舉楊曉渡為國家監(jiān)察委員會主任,在中央層次建立了國家監(jiān)察委員會,標志著我國國家監(jiān)察體制已經(jīng)全面建立和運作。

可以說,國家監(jiān)察體制改革是中國特色社會主義民主政治發(fā)展實踐的重大創(chuàng)新,是建立中國特色社會主義政治權(quán)力監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉,具有迫切的現(xiàn)實需求、堅實的政治基礎(chǔ)、扎實的實踐來源和充分的法理支撐。

3 監(jiān)察權(quán)：我國政體改革的創(chuàng)舉

從內(nèi)容上看,國家監(jiān)察制度的建立是為了反腐敗,實現(xiàn)對所有公職人員全面監(jiān)督的目的。但更深層次的意義還在于,監(jiān)察體制改革對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置進行了創(chuàng)設(shè)和重組,這一改革是我國社會主義民主政治制度的重要創(chuàng)舉,不僅是推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展的重大制度設(shè)計和具有中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉,而且也是意義深遠、事關(guān)我國政權(quán)組織形式的重大改革。除了傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外,作為國家權(quán)力配置的第四種權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán),也因國家監(jiān)察制度的設(shè)置而創(chuàng)立。

我國的政權(quán)組織形式是人民代表大會制度。以人民代表大會制度為根本政治制度,我國建立了由人民代表大會制度、行政制度和司法制度組成的國家政治制度。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政治制度在推動社會經(jīng)濟發(fā)展、維護社會秩序、融入全球市場方面發(fā)揮了根本作用,為中國取得舉世矚目的經(jīng)濟奇跡起到保駕護航的作用。但是,隨著改革開放的深入,我國的國家政體也面臨著風險和挑戰(zhàn),尤其是當一種政治制度長期實施而形成慣性之際。

近年來,隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展的深入,腐敗也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。十八大以來,經(jīng)黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部就達到440人。其中,十八屆中央委員、候補委員43人,中央紀委委員9人,包括周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃、孫政才等位高權(quán)重的政治人物。全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共接受信訪舉報1 218.6萬件(次),處置問題線索267.4萬件,立案154.5萬件,處分153.7萬人,其中廳局級干部8 900余人,縣處級干部6.3萬人,涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理5.8萬人[21]。

反腐敗的嚴峻形勢表明,現(xiàn)有的監(jiān)督體系存在一定的不足。改革開放以來,我國逐步建立了一套相對完整的制度化監(jiān)督體系,包括執(zhí)政黨的紀檢監(jiān)督,政府內(nèi)部的行政監(jiān)察和審計,政府外部的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等,以及檢察機關(guān)的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排,黨內(nèi)監(jiān)督體系對執(zhí)政黨、國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位的黨員實現(xiàn)了監(jiān)督的全覆蓋;在行政機關(guān)內(nèi)部,監(jiān)察機關(guān)建立了對所有行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督體系。但是,這套以行政監(jiān)察為主的監(jiān)督體系不能完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求。首先,監(jiān)察范圍未能全覆蓋。對于行政機關(guān)之外其他國家機關(guān)的公職人員,還缺乏有效的監(jiān)督,這就形成了對部分國家公職人員監(jiān)督的“灰色地帶”。同時,對于黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督還停留在紀律檢查的層面,缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督。其次,監(jiān)察監(jiān)督過于分散?，F(xiàn)有的監(jiān)督資源和力量分散在黨的紀委、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)等,出現(xiàn)了監(jiān)督職能分散、監(jiān)督對象的交叉重復(fù)與不周延、銜接和協(xié)調(diào)機制不暢、黨內(nèi)紀檢監(jiān)察制度的法定主體定位缺失等問題[22]。1993年,黨中央決定將中央紀委與監(jiān)察部合署辦公,將兩支主要的反腐敗力量集中在一起,中央紀委集中行使黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。但是,合署辦公并不能完全解決監(jiān)督范圍局限、監(jiān)督對象不明確等問題。再次,專責監(jiān)督體系缺乏統(tǒng)一。多年來的實踐表明,多頭治理難以有效遏制腐敗,必須將監(jiān)督資源集中,將黨的執(zhí)紀與國家執(zhí)法銜接起來,將紀律監(jiān)督、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及反貪污、反瀆職等力量整合,實現(xiàn)反腐敗的組織體系、資源力量和手段措施的統(tǒng)一。這就迫切需要建立適應(yīng)中國特色社會主義新時代發(fā)展要求的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系,實現(xiàn)對所有行使公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)察監(jiān)督,真正將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》明確規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)”,建立國家和地方各級監(jiān)察委員會,可以明確監(jiān)督責任機關(guān)和監(jiān)督對象,有利于形成嚴密完整的國家監(jiān)督體系。

政治權(quán)力在社會經(jīng)濟生活中的作用越是關(guān)鍵,執(zhí)政黨的權(quán)力越是強大,對權(quán)力的監(jiān)督就越發(fā)重要。健全科學(xué)完善的權(quán)力監(jiān)督體系,推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化,已經(jīng)成為當務(wù)之急。將反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的各種資源力量集中統(tǒng)一起來,從形式上建立一種新的監(jiān)督監(jiān)察體制的同時,也創(chuàng)設(shè)了一種新的國家權(quán)力即監(jiān)察權(quán)。

古代中國就已經(jīng)建立了相對獨立的監(jiān)察機關(guān),監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力幾乎涉及國家的方方面面,包括立法、人事、行政、經(jīng)濟、司法、軍事、儀制、文教等領(lǐng)域,從而在一定程度上維持了國家綱紀,也制衡了國家機關(guān)之間的關(guān)系[23]。中華人民共和國成立后,我國建立的黨內(nèi)監(jiān)督和國家行政機關(guān)監(jiān)督兩套監(jiān)督體系,分別對執(zhí)政黨內(nèi)部和國家行政機關(guān)進行監(jiān)督監(jiān)察。這里的監(jiān)察權(quán)并不屬于獨立的國家權(quán)力,而是行政機關(guān)的附屬性權(quán)力,其行使依據(jù)為《中華人民共和國行政監(jiān)察法》。國家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)督意義上的監(jiān)察權(quán)從行政機關(guān)內(nèi)部脫離出來,上升為一種相對獨立的權(quán)力,構(gòu)成一種針對公權(quán)力行使者進行監(jiān)督的國家監(jiān)察權(quán)。

如何看待這種監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)?有學(xué)者認為,國家監(jiān)察體制改革所影響的國家權(quán)力區(qū)分為四大類別,分別是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán),“這里的監(jiān)察權(quán)或許是一種混合型的權(quán)力,既包括了代表制民主下的代表責任(傳統(tǒng)的議會監(jiān)督權(quán)),又掌握了一定的行政調(diào)查處置權(quán),甚至包括了一定的司法性權(quán)力”[5]。盡管從內(nèi)容上看,監(jiān)察權(quán)力似乎并未獲得新的內(nèi)容,但有研究者認為,可以依據(jù)功能創(chuàng)設(shè)新型權(quán)力,在權(quán)能上可能會兼具立法、行政、司法的部分權(quán)能,目的是實現(xiàn)特定的功能。監(jiān)察權(quán)就是這樣一種重組的具體權(quán)能,即將行政權(quán)的部分權(quán)能和檢察權(quán)的部分權(quán)能重組為監(jiān)察權(quán)[24]。另有觀點也認為,判斷一種權(quán)力的屬性,不僅要考慮權(quán)力劃分的基本理論,更要考慮國家的根本政治制度和憲制結(jié)構(gòu),“我國憲法所設(shè)計的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)是以國家機構(gòu)為中心,而不是以國家權(quán)力的性質(zhì)為核心”[25]。

結(jié)合此次國家監(jiān)察體制改革將黨的紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公,有些研究者認為這種監(jiān)察權(quán)已經(jīng)不完全屬于受憲法和法律制約的國家權(quán)力,而是與黨所行使的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及對干部的問責權(quán)存在交叉和重疊關(guān)系。它屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國家機構(gòu)的國家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物,是黨在長期執(zhí)政實踐中創(chuàng)造的一種執(zhí)政方式[12]。監(jiān)察權(quán)具有雙重屬性,即具有國家權(quán)力屬性,又有黨的權(quán)力屬性,或者說既具有法律性又具有政治性[23]。有學(xué)者甚至將之稱為“現(xiàn)代性公共權(quán)力的‘第四權(quán)’”[26]。

不過,筆者認為,從憲法和法律確權(quán)的角度來審視,監(jiān)察權(quán)屬于一種國家治理的法律性權(quán)力,不能因國家監(jiān)察委員會與黨的紀檢委合署辦公,就認為創(chuàng)制了一種新的公共監(jiān)察權(quán),只能說國家監(jiān)察權(quán)與黨的監(jiān)督權(quán)組合在一起行使。況且,此次監(jiān)察體制改革主要是國家機構(gòu)改革,監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)、監(jiān)察組織體系、監(jiān)察權(quán)限和權(quán)責關(guān)系等均以剛頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》作為依據(jù)。

就國家治理角度而言,國家監(jiān)察權(quán)不同于且大大超越了傳統(tǒng)的行政監(jiān)察權(quán)。根據(jù)原來的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》,監(jiān)察機關(guān)為政府行使監(jiān)察職能的機關(guān),對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。監(jiān)察機關(guān)依法行使職權(quán),不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。行政監(jiān)察是一種行政內(nèi)部監(jiān)督,目的是保證國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員依法行政、廉潔高效地履行職責。實施國家監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察范圍從行政機關(guān)擴大到整個國家機關(guān)和公共部門,監(jiān)察對象包括執(zhí)政黨的機關(guān)、國家機關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)以及參照公務(wù)員法管理的人員;法律法規(guī)授權(quán)或受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國有企業(yè)事業(yè)單位管理人員;基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及其他依法履行公職的人員等。監(jiān)察機關(guān)對上述所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察,但不對各類國家機關(guān)實行監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán),任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)。增設(shè)國家監(jiān)察權(quán)的直接目的是為了推進全面依法治國,實現(xiàn)國家監(jiān)察的全面覆蓋。

與司法權(quán)相比,監(jiān)察權(quán)也存在較大的差異。與法院、檢察院類似,各級監(jiān)察委員會也是由本級人大產(chǎn)生,任期與人大一樣,同時接受本級人大及其常委會的監(jiān)督。法院和檢察院均必須對本級人大及其常委會“負責并報告工作”,各級人大常委會可以聽取和審議本級監(jiān)察機關(guān)的“專項工作報告”,并組織執(zhí)法檢查。根據(jù)憲法規(guī)定,法院獨立行使審判權(quán),檢察院獨立行使檢察權(quán),監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)。作為執(zhí)法監(jiān)督機關(guān),監(jiān)察機關(guān)主要有三大職責：監(jiān)督、調(diào)查和處置。根據(jù)監(jiān)督調(diào)查結(jié)果,監(jiān)察機關(guān)可以對被調(diào)查人做出處理、建議、問責、移送起訴等處置。從履職措施上,監(jiān)察委員會可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等措施。其中,“談話、留置”屬于監(jiān)察委員會獨有的履職方式。從監(jiān)察委員會履職的方式看,履行監(jiān)察權(quán)的措施和手段涵蓋了行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)的行使方式,可以看出監(jiān)察權(quán)具有綜合性和混合性的特點[7]?？梢?無論是監(jiān)察委員會的憲法地位,還是監(jiān)察權(quán)的屬性,抑或是監(jiān)察權(quán)的行使方式,都具備了獨立性的特點[24]。因此,國家監(jiān)察制度是一種新的國家政治制度。

4 從“三位一體”到“四位一體”：對傳統(tǒng)政體模式的突破

自古以來,人類政治社會一直關(guān)注的一個核心話題就是尋找理想的政體形式,建立能夠造福于人類社會的最優(yōu)政治制度。在傳統(tǒng)政治學(xué)中,“選擇政府形式是最重要的政治問題,其他所有的問題都必須根據(jù)這一問題來加以考慮”[27]110。傳統(tǒng)政治學(xué)也往往被看作有關(guān)政體論的政治研究,其主要內(nèi)容不是從歷史的、社會的角度對既有制度的解釋,而是對好的政治制度的選擇和建構(gòu)。從古代的柏拉圖、亞里士多德到近代的馬基雅維利、布丹、霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等思想家們孜孜不倦地探討什么才是最好的政體。古典主義語境中的政體,主要是根據(jù)統(tǒng)治權(quán)進行劃分的君主制、貴族制和民主制,探討的是按照一個人、少數(shù)人還是多數(shù)人進行統(tǒng)治的問題。但在具體統(tǒng)治時,仍然離不開權(quán)力的分工問題。亞里士多德很早就對政體的構(gòu)成進行論述,他指出：“一切政體都有三個要素,作為構(gòu)成的基礎(chǔ),一個優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時必須考慮到每一要素,怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機能(部分);其二為行政機能部分……行政機能有哪些職司,所主管的是哪些事,以及他們怎樣選任,這些問題都須一一論及;其三為審判(司法)機能?！盵28]214-215

近代以后,隨著由誰統(tǒng)治的問題得到根本解決,人民主權(quán)觀念逐漸深入人心,多數(shù)人的民主政府已經(jīng)成為主流,如何統(tǒng)治成為政體理論關(guān)注的核心話題。人們不再關(guān)注君主制、貴族制還是民主制,而是集中討論國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素及其相互之間的關(guān)系。洛克最初將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán),立法權(quán)為最高權(quán)力,執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)隸屬于立法權(quán),并根據(jù)立法權(quán)的歸屬來劃分政府形式[29]89-98。其后,孟德斯鳩將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。與洛克不同的是,孟德斯鳩認為“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。如果任何兩種權(quán)力集中在一個人或一個機關(guān)手中,自由便不復(fù)存在,就會導(dǎo)致專制[17]154-157。由此,孟德斯鳩提出了三權(quán)分立或三權(quán)制衡的學(xué)說,這一學(xué)說逐漸成為西方政體理論的模板。隨著代議制民主政府的建立,以立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)組成的國家政治結(jié)構(gòu)構(gòu)成了許多國家政體的主要形式。其中,立法權(quán)與行政權(quán)之間組成的不同權(quán)力結(jié)構(gòu),形成了通常意義上的議會制政體和總統(tǒng)制政體。從國家權(quán)力劃分角度來設(shè)計政體,因為其兼具實體性與形式性而具有強大的說服力,這個框架也成為理解憲法工程尤其是憲法設(shè)計的重要基礎(chǔ)[30]。

現(xiàn)代政府中的三權(quán)分立以代議制作為紐帶。這種三權(quán)分立的架構(gòu),只有與競爭性選舉制度、多元政黨制度結(jié)合起來,才能發(fā)揮作用。三權(quán)分立只解決了權(quán)力的制約或制衡問題(即國家權(quán)力的分工),但無法解決權(quán)力的規(guī)范運作即監(jiān)督問題(即國家權(quán)力的行使)。如何將監(jiān)督權(quán)嵌入國家權(quán)力體系中,成為現(xiàn)代政體理論的一個重要命題。競爭性選舉制度和多元政黨制度在一定程度上可以對權(quán)力行使者進行監(jiān)督。由于政治競爭的需要,政黨及其候選人在政治市場上供選民選擇。為了贏得選舉,政黨及其候選人之間互相揭短、攻擊對方,在相當程度上將競爭各方的信息尤其是涉及誠信、聲譽等方面的信息較為充分地公開以供選民參考,從而在一定程度上發(fā)揮政治監(jiān)督的功能。同時,選舉競爭也能在一定程度使得當選者對選民負責任,通過投票形式公民可以更換政府中的黨派和官員[31]。20世紀40年代,美國學(xué)者謝茨施耐德曾指出,由政黨組成的政府,是組織民主問題中最現(xiàn)實的、最可行的解決方案,政黨政府能夠建立起一個責任政府[32]199-202。然而,這種非制度化的軟約束無法真正解決權(quán)力的有效監(jiān)督問題。20世紀后期以來,以美國為首的西方代議制民主日益暴露出結(jié)構(gòu)性張力,傳統(tǒng)的分權(quán)制衡機制逐漸蛻變?yōu)橐环N“否決政治”而演變?yōu)橄迿?quán)掣肘機制,激烈的政黨紛爭使得政府難以有效運作而經(jīng)常性地癱瘓,已經(jīng)成為了一個系統(tǒng)性問題[33]。西方國家的三權(quán)分立式政體模式已經(jīng)難以適應(yīng)民主發(fā)展的要求,西方的政體理論無法解釋非西方國家的政體模式,尤其是中國的政治制度。

中國的國家政體是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以人民代表大會制度為根本政治制度的國家制度。人民代表大會制度的理論來源和制度來源包括人民主權(quán)思想、巴黎公社制度、蘇聯(lián)的蘇維埃制度、新民主主義革命時期的中華蘇維埃制度(包括中華蘇維埃代表大會和蘇維埃中央執(zhí)行委員會及其主席團、人民委員會、最高法院等)以及抗日根據(jù)地時期的民主政府體制(包括參議會、政府、法院)等。在長期的革命和建設(shè)時期,我國的國家政治制度發(fā)揮了重要作用。在中國政治生活中,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義的最本質(zhì)特征。如何確保黨領(lǐng)導(dǎo)的國家機關(guān)有效運行,這就產(chǎn)生了對執(zhí)政黨自身監(jiān)督的需要以及對所有公職人員全面監(jiān)督的需要。在中國,通過選舉競爭來實現(xiàn)對執(zhí)政黨的監(jiān)督和多黨之間的互相監(jiān)督制約并不符合中國的國情,也不適應(yīng)長期以來形成的政治文化。傳統(tǒng)以紀檢監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督為內(nèi)容的監(jiān)督體系也未實現(xiàn)監(jiān)督范圍的周全,在新的歷史時期亟需改革和創(chuàng)新。這就是國家監(jiān)察體制改革和完善我國政體模式的時代邏輯。

國家權(quán)力結(jié)構(gòu)主要涉及在憲法層面上同一層次的或橫向的各種權(quán)力之間配置及其相互關(guān)系,權(quán)力結(jié)構(gòu)并非僅僅局限于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。凡屬于憲法文本明確的各個具有獨立屬性的國家權(quán)力之間的關(guān)系都可以稱為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)[21]。我國的監(jiān)察體制改革,在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在原有的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)基礎(chǔ)上增加了監(jiān)察權(quán),對推動我國社會主義民主政治發(fā)展具有重要意義。從執(zhí)政黨對國家監(jiān)察體制的改革意圖來看,將監(jiān)察機關(guān)從行政機關(guān)中“升格”為與政府、法院、檢察院并列的、由人大產(chǎn)生并對人大負責的國家機關(guān),顯然塑造了一種新的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。這使得我國國家政體中長期穩(wěn)定的立法機關(guān)加“一府兩院”格局轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎C關(guān)加“一府一委兩院”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu),我國的國家政體從原先的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的“三位一體”轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?quán)、監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的“四位一體”形式。監(jiān)察權(quán)的設(shè)立構(gòu)建了一種立體的政體模式。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部不僅有分工協(xié)作,也有監(jiān)督制約,從而使得國家權(quán)力的運行完整有序。國家監(jiān)察體制改革是一項事關(guān)全局的重大政治改革,是針對國家政治制度作出的頂層設(shè)計。這一改革完善了我國的國家政體模式,形成了新的立法機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)互相分工、有機協(xié)作的民主結(jié)構(gòu),進一步健全了社會主義民主政治,完善了人民民主。

顯然,對于我國的國家監(jiān)察體制改革中創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán),沒有簡單套用西方三權(quán)分立體制下的國家權(quán)力結(jié)構(gòu),而是根據(jù)我國當前政治體制改革的需要,遵照將“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的原則進行設(shè)置。對于這種監(jiān)察權(quán),不能用以往的監(jiān)察權(quán)理論來進行簡單的歸納和分類[13]。簡單地將政體模式分為總統(tǒng)制和議會制的做法,已經(jīng)難以適用于非西方國家和后發(fā)展國家的政體建構(gòu)。我國監(jiān)察體制改革所創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)是具有中國特色的國家權(quán)力,國家監(jiān)察機關(guān)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家政體的重要組成部分,“四位一體”的國家結(jié)構(gòu)形式是一種新型的政體模式。

國家監(jiān)察體制改革不僅是貫徹黨的十九大關(guān)于健全黨和國家監(jiān)督體系的重要部署,以及深化國家監(jiān)察體制改革的重大戰(zhàn)略決策,也是順應(yīng)中國特色社會主義民主政治發(fā)展的創(chuàng)新之舉。這一改革突破了國際社會傳統(tǒng)政體理論機械的、僵化的結(jié)構(gòu)主義觀念,為國際社會政體發(fā)展提供了中國方案和貢獻了中國智慧,尤其對一黨長期執(zhí)政的發(fā)展中國家如何建立有效的政體形式提供了新的經(jīng)驗參考。同時,這一創(chuàng)新也有助于提升中國哲學(xué)社會科學(xué)在國際學(xué)界的話語權(quán),體現(xiàn)了中國特色社會主義道路自信、制度自信、理論自信和文化自信。

5 結(jié)語

當代中國的政體建立在世界最大規(guī)模的政治社會中,這就決定了任何先驗的政體模式都不能簡單地運用于中國的政治體系。我們不能生搬硬套別國的政體模式,否則將帶來災(zāi)難性的后果。歷史上從未存在一種一成不變的最優(yōu)政體模式。西方政體模式的價值在于其政體背后制度構(gòu)成的一般原理,而非表面上的制度形式。任何一種政體形式的選擇和構(gòu)造都需要根據(jù)特定的歷史文化,才能適應(yīng)本國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,符合政治發(fā)展的長期趨勢。在中國社會主義發(fā)展進入決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利之際,面對復(fù)雜多變的國際形勢和艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù),執(zhí)政黨審時度勢、銳意創(chuàng)新,將深化黨和國家機構(gòu)改革作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革,對當前中國的政體結(jié)構(gòu)進行了頂層設(shè)計和改革,建立了“四位一體”的政體模式,構(gòu)建了一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的國家機構(gòu)體系。有理由期待,這一政體模式將是人類有史以來運行得最為有效的政體之一。