劉華平

(西北政法大學(xué)，陜西 西安　710122)

社會保障是通過經(jīng)濟手段解決社會問題、實現(xiàn)政治目的的一種全局性和戰(zhàn)略性制度安排。社會保障治理是國家治理的重要支柱，優(yōu)化社會保障治理體系和提升社會保障治理能力是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是實現(xiàn)共享發(fā)展、增進(jìn)人民福祉不可或缺的路徑選擇。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國社會保障改革進(jìn)入快速發(fā)展時期，社會保障政策內(nèi)容不斷豐富，政策體系不斷完善，公共財政投入不斷增加。目前，我國相對完善的社會保障政策體系已經(jīng)基本建立，依據(jù)國家統(tǒng)計局、財政部2016年國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計數(shù)據(jù)及全國社會保險基金決算、一般公共預(yù)算支出決算表計算，2016年，我國社會保險基金支出占GDP的比例達(dá)到7.62%，公共社會支出(財政性社會支出+社會保險支出)達(dá)到15.64%，在社會保障政策不斷完善的情況下，這個比例還在不斷提高。這些均表明，我們?nèi)找嬷匾暽鐣Ｕ显趪抑卫碇械淖饔谩?/p>

然而在現(xiàn)實中，“我們注重了社會政策體系和制度框架的完善，卻忽視了福利治理能力建設(shè)，或者說忽視了社會導(dǎo)向的公共行政發(fā)展”[1]，導(dǎo)致社會保障政策執(zhí)行效果不盡如人意。這是由于社會保障自身的治理體系不夠完善，治理能力還有待進(jìn)一步提高。

一、從社會保障管理走向社會保障治理

社會保障制度是伴隨著各國工業(yè)化進(jìn)程逐步建立與發(fā)展起來的社會政策，國家和政府在社會政策的制定、社會保障立法和社會保障實施過程中扮演著重要角色。從1601年英國頒布《濟貧法》，19世紀(jì)80年代德國建立社會保險制度到今天各國的社會保障制度改革，無論是什么類型的社會保障制度，政府都承擔(dān)著最主要的管理責(zé)任。從20世紀(jì)80年代開始，在新公共管理理論以及新公共服務(wù)理論的影響下，政府的職能被定位為公共服務(wù)，各國紛紛進(jìn)行社會保障制度改革，改變政府“救世主”的身份，保障責(zé)任逐步向市場和社會轉(zhuǎn)移，走向社會保障治理成為必然的選擇。

我國計劃經(jīng)濟時期建立了“國家保險型”保障制度，由國家來承擔(dān)完全保障責(zé)任，個人不需要繳費，也不需要承擔(dān)任何保障責(zé)任。這種由政府承擔(dān)全部保障責(zé)任的制度一直持續(xù)到改革開放時期。隨著經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵭幸允袌鰹閷?dǎo)向的改革，社會保障制度也隨之進(jìn)行改革，改革的基本取向就是改變政府大包大攬的保障模式，明確企業(yè)和個人保障責(zé)任，動員社會力量提供社會服務(wù)供給。但由于改革的路徑依賴和人們既有保障習(xí)慣的影響，社會保障改革似乎成了政府的獨角戲，許多社會保障改革政策不被社會公眾所理解和支持，造成改革政策落實不到位，阻力重重，政策實施效果差強人意。因此，我們必須在國家治理的大背景下，實現(xiàn)從“社會保障管理”到“社會保障治理”的轉(zhuǎn)變。

“社會保障管理”與“社會保障治理”的內(nèi)涵不同，“管理”強調(diào)的是“自上而下”的層級單一縱向的“權(quán)力式”管理，而“治理”更加凸顯“橫向”多維的社會各方力量“參與式”管理，更加凸顯法治思維與法治方式。社會保障治理更適合現(xiàn)代社會保障事業(yè)發(fā)展的要求。因為社會保障是一項關(guān)乎國計民生的重要制度安排，社會保障制度運行會涉及國家、社會、企業(yè)、個人不同主體的利益，尤其直接影響政府、企業(yè)和個人的利益分配，需要建立能夠反映這些不同主體利益訴求的、能夠充分體現(xiàn)社會公平公正的社會保障法律制度，并通過這些主體共同努力來促進(jìn)社會保障健康運行和保障目標(biāo)的實現(xiàn)。從“社會保障管理”到“社會保障治理”需要有以下三個方面的轉(zhuǎn)變。

1.從社會保障管理的單一主體轉(zhuǎn)向社會保障治理的多元主體。社會保障管理的主體是較為單一的政府管理，而社會保障治理要求相關(guān)主體共同管理社會保障事務(wù)，除政府外與社會保障運行相關(guān)的企事業(yè)單位及其員工、家庭及個人、社會組織及志愿者等都要參與其中，承擔(dān)相應(yīng)的保障職能。社會保障治理主體應(yīng)當(dāng)是多元的，從社會保障運行過程看，可分為需求主體和供給主體兩個方面。就需求主體看，他們是社會保障供給對象，不同的社會保障項目有不同的保障供給對象。在社會保障治理中，他們負(fù)有如實提供個人社會保障相關(guān)信息，配合供給方正確履行社會保障政策，如實足額繳納社會保險費等義務(wù)和責(zé)任。就社會保障供給主體看，其結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，包括政府、社區(qū)、企業(yè)、公益慈善組織、志愿者等，是提供各種社會保障服務(wù)的主體。政府提供社會保障政策、保障資金和組織動員支持，是社會保障政策實施的主導(dǎo)者；其他主體則從不同的角度提供資金、物質(zhì)和服務(wù)等方面的支持，配合政府社會保障政策的實施。比如，社會救助的實施除政府組織實施救助外，也需要社區(qū)及社區(qū)群眾配合，還需要公益慈善組織發(fā)揮應(yīng)有的救助作用。社會保險制度運行需要相關(guān)金融機構(gòu)(銀行、保險和基金管理公司等)的支持。可見，在現(xiàn)代社會發(fā)展多元化的背景下，社會保障治理需要政府及政府以外的各種社會力量互動配合，才能最終實現(xiàn)社會保障目標(biāo)。

2.從社會保障管理的政府單方推動轉(zhuǎn)向社會保障治理的多種力量推動。計劃經(jīng)濟時期，在管制型政府中社會保障管理的權(quán)力來自國家授權(quán)，國家從管理的需要出發(fā)授權(quán)政府管理職能，由政府按照既有的行政體制逐級推動社會保障實施；在治理體系中，除政府發(fā)揮重要保障職能外，其他社會力量也要履行各自的保障職責(zé)，依據(jù)社會保障政策及法規(guī)要求，推動社會保障實施。在社會保障運行過程中，要依法依規(guī)推動社會保障實施，包括政府在內(nèi)的各個主體的社會保障治理的權(quán)力均受契約和制度的約束，均應(yīng)依照社會保障法規(guī)行使社會保障的行政職能。

3.從社會保障管理的“單向運行”轉(zhuǎn)向社會保障治理的“雙向運行”。計劃經(jīng)濟體制下，社會保障管理是自上而下的，政府對管理對象以命令等強制性的手段做出要求，地方政府的社會保障權(quán)力被限制在很小的范圍內(nèi)，企業(yè)及個人是政府文件的絕對執(zhí)行者；改革開放以后，強調(diào)利益主體多元化，不同利益主體在市場運行中有不同的利益訴求，社會保障制度作為收入再分配機制，必然成為各種利益關(guān)系的集結(jié)點，各個參與者都需要通過社會保障的運行表達(dá)其利益訴求實現(xiàn)利益目標(biāo)。因此，從社會保障政策制定到實施，必須強調(diào)上下互動，不同主體相互溝通，協(xié)商一致，在充分尊重各方利益的基礎(chǔ)上，推動社會保障政策的制定和實施。

如果按照治理的方式回顧改革開放以來我國社會保障制度發(fā)展中存在的問題，我們就不難發(fā)現(xiàn)，社會保障改革仍然囿于行政管理的思維框架之中，沒有得到社會各方面力量的充分認(rèn)可和支持，甚至出現(xiàn)社會保障受益者也以消極的態(tài)度對待社會保障政策的悖論。這就迫使我們必須從當(dāng)前現(xiàn)實出發(fā)提高社會保障治理能力。

二、社會保障治理能力的內(nèi)涵

社會保障治理能力是社會保障政策制定和執(zhí)行能力的總稱，涉及社會保障相關(guān)政府部門的政策協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和執(zhí)行能力，基層社會保障公務(wù)員的職業(yè)能力和專業(yè)精神，以及政府部門與社會組織之間的協(xié)作能力[1]。社會保障治理能力應(yīng)當(dāng)包含兩個方面的基本內(nèi)容。

(一)有效而完整的社會保障制度與政策體系

這是社會保障治理能力的硬件條件。制度與政策是治理的有效工具，要求國家制定功能完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度與政策體系，以此為社會保障運行奠定堅實的基礎(chǔ)。由于社會保障制度涉及國家、個人、社會不同方面的利益關(guān)系，尤其是與個人利益息息相關(guān)，所以要充分滿足全體社會成員的利益需求。在制定政策時，要聽取包括廣大民眾在內(nèi)的各方面的意見和訴求，平衡各方面的利益關(guān)系，從而制定出科學(xué)的、為社會各方接受與擁護(hù)的社會制度與政策體系。

(二)社會保障制度與政策的執(zhí)行能力

這是社會保障制度發(fā)揮作用的過程，這個過程是否能夠完全按照立法意圖和政策精神貫徹實施，是社會保障治理能力的軟件約束。社會保障治理軟件能力至少從以下三個方面體現(xiàn)。

1.社會保障治理的民主化程度。它要求社會各方力量依法參與社會保障治理，尊重和保障各主體的合法權(quán)益。社會保障制度自誕生至今，所涉及的利益主體(國家、企業(yè)、勞動者和居民等)和保障基本原理沒有發(fā)生多大變化(需要對國民收入進(jìn)行再分配)，但社會保障的理念和運行機制隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與文明進(jìn)步在不斷發(fā)生演化。社會保障制度在建立初期是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治利益的工具，依靠行政力量推動實施。自凱恩斯國家干預(yù)理論出現(xiàn)后，社會保障政策與經(jīng)濟政策結(jié)合，成為國家宏觀調(diào)控的工具，仍然把社會保障納入行政管控的框架之中。二戰(zhàn)以后，由于西方國家民主政治的發(fā)展，社會保障不再單純是為統(tǒng)治利益服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟的政策工具，而逐步顯現(xiàn)了追求社會公平公正的基本理念，成了在市場條件下促進(jìn)社會文明進(jìn)步的基本社會政策。社會保障運行機制由政府的單一力量推動，演變?yōu)樯鐣鞣焦餐P(guān)注的社會事業(yè)。因此，保障制度必須充分體現(xiàn)廣大民眾與社會各階層及不同團(tuán)體的意志，在社會各方力量的共同努力下不斷發(fā)展與完善。民眾及各種社會力量對社會保障的認(rèn)知認(rèn)可程度以及參與力度，對社會保障健康發(fā)展的影響越來越重要，甚至成為決定性因素。

2.社會保障治理的協(xié)同化程度。社會保障從政策制定、實施到監(jiān)督以及評估全過程會涉及政府、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、居民及其家庭等主體，這些主體分別承擔(dān)著社會保障運行過程中不同的職能，需要共同協(xié)作才能最大限度地實現(xiàn)社會保障制度的設(shè)計目標(biāo)。從我國目前社會保障運行體制看，可把這些關(guān)系概括為縱向協(xié)作關(guān)系與橫向協(xié)作關(guān)系。縱向上社會保障協(xié)作關(guān)系，主要表現(xiàn)為從中央到地方各級政府直至每個社會成員之間以行政層級為基礎(chǔ)的協(xié)作關(guān)系(也可以認(rèn)為是管理與被管理的關(guān)系)，總體看中央主要從宏觀上進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)控，地方政府則主要從微觀上負(fù)責(zé)落實和執(zhí)行，個人在政府經(jīng)辦機構(gòu)的引導(dǎo)下完成相應(yīng)保障工作業(yè)務(wù)。

從橫向社會保障協(xié)作關(guān)系看，既有政府各職能部門之間的協(xié)作關(guān)系，也有政府部門與非政府部門之間的協(xié)作關(guān)系(是以完成不同保障項目任務(wù)面形成的協(xié)作關(guān)系)。我國的社會救助、社會保險、社會福利以及軍人保障、住房保障分別由不同的政府職能部門負(fù)責(zé)，但從保障對象與保障目標(biāo)看具有必然內(nèi)在的聯(lián)系性。這些不同的政府職能部門如何有效配合，既提供有效的保障，又避免保障資源浪費，就成為部門之間橫向協(xié)作必須解決的問題。除政府各部門之間協(xié)作外還有政府部門與非政府機構(gòu)，比如企業(yè)、社會中介組織、志愿者等在社會保障實施過程中的協(xié)作。他們各自的保障職能、承擔(dān)的保障職責(zé)都必須明確?？梢?，社會保障治理涉及主體及內(nèi)容廣泛，如何明確各自的職責(zé)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢與作用，同時形成社會保障合力，這些都是影響社會保障治理能力的重要因素。

3.社會保障治理的高效化程度。這是從量的方面對社會保障治理能力的考察，基本要求是要提高社會保障制度運行效率。包括社會保障運行的經(jīng)辦效率、經(jīng)濟效率和產(chǎn)生的社會效益。經(jīng)辦效率主要是社會保障政策制定與執(zhí)行的效率。要求社會保障政策能適應(yīng)保障需求的變化及時制定與調(diào)整，盡量滿足各方面的保障需求，要求社會保障政策執(zhí)行過程精準(zhǔn)、方便、快捷。經(jīng)濟效率是社會保障支出與保障目標(biāo)實現(xiàn)程度的關(guān)系，要求利用有限保障資源實現(xiàn)最好的保障目標(biāo)，即最大限度地滿足保障對象的需求，防止社會保障資源浪費。社會效益是社會保障運行對促進(jìn)社會公平，縮小貧富差距，維護(hù)社會穩(wěn)定的效果。一個好的適合國情的社會保障制度既能夠促進(jìn)國民福利水平的提高，又能夠促進(jìn)社會與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與發(fā)展，促進(jìn)社會文明進(jìn)步。

社會保障治理能力的充分發(fā)揮要求在社會保障的政策設(shè)計與制度實施中，既要充分利用政府強大的組織力、號召力發(fā)揮政府的主導(dǎo)職能，又要讓市場、社會、公民平等地參與社會保障治理，形成多元主體治理的協(xié)作模式。同時，又要善于運用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段，提高社會保障治理效率。

三、社會保障治理能力提升的途徑與對策

現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)的基本原理告訴我們，制度設(shè)計是一個相互依賴關(guān)系下利益相關(guān)者多次重復(fù)博弈的過程，是物質(zhì)利益的分配和再分配過程，在這一過程中存在著多方利益的博弈。因此，社會保障制度作為利益分配制度在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估的政策運行全過程中應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會各方面的意見，體現(xiàn)社會各階層的利益訴求，得到相關(guān)利益主體的擁護(hù)與支持。

從我國社會保障改革現(xiàn)實出發(fā)，要提升社會保障治理能力必須從兩個方面著手：一是要繼續(xù)完善社會保障政策體系與社會保障法制建設(shè)；二是完善社會保障治理體系，動員一切社會力量參與社會保障政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，充分發(fā)揚民主，爭取廣大民眾及社會各種力量的支持。

(一)完善社會保障政策和法制體系，夯實社會保障治理基礎(chǔ)

現(xiàn)代政治通過制定法律和保障人民權(quán)利，因此政府行使權(quán)力必須以法律為準(zhǔn)繩。社會保障權(quán)就是法制保障下的人權(quán)，它強調(diào)權(quán)責(zé)關(guān)系的明確，即社會保障立法要以人為本，要實現(xiàn)對人生而有之、不可剝奪的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的救濟與保障。社會保障政策和社會保障法制體系是規(guī)范化的社會保障形式，需要依據(jù)社會保障發(fā)展的要求和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r不斷地改革和完善。社會保障制度建設(shè)，必須以全體人民的共同利益為出發(fā)點，以增進(jìn)全體人民的福利為目標(biāo)。在政策制定和立法過程中，既要發(fā)揮專家的聰明才智，又要廣泛汲取人民群眾的意見和要求；既要遵循社會保障發(fā)展規(guī)律，又要為廣大人民群眾所接受。社會保障政策制定及社會保障法制建設(shè)具體需要明確以下幾個問題。

1.社會保障立法及政策制定權(quán)限問題。社會保障由于其內(nèi)容的廣泛性，在社會保障立法和政策制定中需要在國家立法與地方立法、中央政府與地方政府政策制定的權(quán)限方面作必要的劃分。根據(jù)社會保障制度的不同內(nèi)容及性質(zhì)的要求，本著公平與效率原則劃分各級政府的政策制定權(quán)限，尊重地方政府政策創(chuàng)新及擴散的自主性，使其能夠根據(jù)社會保障政策內(nèi)容和屬性選擇適合的社會保障政策擴散方式，進(jìn)而靈活采用多元政策工具回應(yīng)公眾的社會福利需求。

2.社會保障立法體系問題。依據(jù)我國目前的法制體系，社會保障法的法律形式包括憲法、國家法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章等，這些不同形式的法制度分別從不同的層次規(guī)范了社會保障制度，組成了一個完整的法制體系。當(dāng)前，完善社會保障法制體系的任務(wù)是要甄別哪些保障項目需要國家立法，哪些保障項目需要地方立法，哪些社會保障項目需要行政立法。不同層次和不同形式立法要保持法律精神的貫通性，防止下位法與上位法的沖突。

3.相關(guān)配套法律政策完善問題。與社會保障治理能力相關(guān)的法律政策比較多，最直接的有兩類：一是人力資源政策，主要是勞動力市場政策；二是社會保障基金政策，主要有國家的社會保障財政政策、社會保障基金管理政策、與社會保障基金投資相關(guān)的金融投資政策等。在這些領(lǐng)域的政策制定及其運行規(guī)范都要為社會保障的運行創(chuàng)造有利條件。

(二)完善社會保障治理體系，明確參與主體的職能定位

在現(xiàn)代政治中，政府的權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力的合法性在于保障人民的權(quán)利?，F(xiàn)代制度化的社會保障下，民眾會更加主動，政府的責(zé)任更重。完善社會保障治理體系最主要的是轉(zhuǎn)變政府社會保障職能模式，實現(xiàn)從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變。要明確政府責(zé)任，規(guī)范政府行為，更加突出公共服務(wù)職能；要充分發(fā)揮公眾、市場、社會組織參與社會保障治理的積極性。同時，處理好政府主導(dǎo)與社會力量參與社會保障治理的關(guān)系。

1.加強政府社會保障治理能力。加強政府社會保障治理能力需要在中央政府和地方政府之間，以及同一級政府的不同部門之間進(jìn)行清晰的社會保障治理功能定位，明確各方職責(zé)，理順部門關(guān)系，提高部門的協(xié)同化程度，提高各級政府部門在社會保障治理中的履職能力。

從中央和地方政府的關(guān)系看，在我國現(xiàn)行的中央—省(自治區(qū)、直轄市)—市—縣—鄉(xiāng)五個層級行政管理體制中，各級政府都被賦予相應(yīng)的社會保障行政管理職能，不同的保障項目相應(yīng)各級政府的職責(zé)大小也不同，有些保障項目需要多個層級的政府共同負(fù)責(zé)。在國家層面上要進(jìn)行宏觀規(guī)劃和調(diào)控，維持社會保障發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡，在具體操作上，政策制定和實施則可以由省級及其以下各級政府進(jìn)行?？傊?，要本著快捷、高效、效益原則，賦予不同層級政府部門的職責(zé)。在各級政府間理順財權(quán)與身權(quán)的關(guān)系，以事權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)劃分財權(quán)，讓承擔(dān)具體業(yè)務(wù)的社會保障部門有足夠的能力去履行自己的職責(zé)。

從同一級政府不同部門的社會保障職責(zé)分工看，不同的政府職能部門依托本部門的行政職能負(fù)有相應(yīng)的社會保障職責(zé)，可以說在我國目前的政府職能部門的分工體系中，還沒有一個專門負(fù)責(zé)社會保障工作的政府部門。從總體看，人力資源和社會保障部門、民政部門是最主要社會保障行政管理部門，承擔(dān)了社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫以及救災(zāi)慈善等最主要的社會保障職能，其他部門如教育、衛(wèi)生、司法、住建、財政、計劃等政府部門都負(fù)有相應(yīng)的社會保障職責(zé)。對此，需要進(jìn)一步改革，依據(jù)社會保障運行的內(nèi)在要求，設(shè)置管理體制，合理分配相關(guān)政府職能部門的職責(zé)，要變分散管理為適度集中管理，形成一種平等的合作關(guān)系，建立政府間社會保障治理合作網(wǎng)絡(luò)，提高社會保障決策的精準(zhǔn)性。從公共行政的本質(zhì)要求看，需要建立一個具有統(tǒng)籌能力的社會保障治理核心部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)整合各項社會保障事務(wù)，在某一層級范圍內(nèi)行使社會保障治理的職能，提高社會保障的治理效率，比如英國。

2.充分發(fā)揮公眾的社會保障治理參與積極性。社會保障是一項關(guān)乎全體國民福祉的社會事業(yè)，因此，社會保障需要全體社會成員共同參與治理。應(yīng)通過參與機制、參與過程、參與途徑、參與方式的舉措創(chuàng)新，創(chuàng)造公眾參與社會保障治理的條件，進(jìn)而實現(xiàn)社會保障治理能力的現(xiàn)代化。從參與過程看，至少包含以下三個環(huán)節(jié)。一是公眾參與社會保障政策制定。在政策制定過程中，公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c政策制定就可以有效地表達(dá)意見和利益訴求，通過面對面的交流溝通，決策者可以獲得更加周全的信息，提高政策針對性、有效性和科學(xué)性。 二是公眾參與社會保障政策執(zhí)行。公眾是社會保障政策施行的直接對象，也是重要的政策執(zhí)行主體。公眾參與社會保障政策的執(zhí)行，既可以讓公眾對政策全面、準(zhǔn)確的了解，減少政策執(zhí)行中的阻力，又可以將公眾對政策效果的感受真實而及時地反饋給政策制定者，使政策得到合理的修正與完善[2]。三是公眾參與社會保障監(jiān)督管理。政策監(jiān)管是社會保障治理過程中的一個重要環(huán)節(jié)，公眾參與社會保障政策的監(jiān)督管理，既監(jiān)督政府和社保經(jīng)辦機構(gòu)，也監(jiān)督保障對象，既可以有效制止社會保障違法行為，又可以提高公眾遵守社保法規(guī)的自覺性，有效降低管理成本。 公眾有效地參與社會保障治理，必須有健全的制度和措施保障。社會保障參與必須在法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上展開。法律和法規(guī)賦予參與個體或組織的法律地位、權(quán)力和職責(zé)必須明確具體。國民也必須按照法律規(guī)定，以獨立和規(guī)范的方式行使參與的權(quán)利，從而確保參與行為和過程的強制性、獨立性和有效性[3]。

3.正確認(rèn)識和處理政府主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系。如果說社會保障政策制定與立法，主要依賴國家和政府的話，那么社會保障實施就要更多地依賴各種社會力量的積極參與與支持。要加強政府與非政府力量的協(xié)同與合作，明確政府與非政府在社會保障公共服務(wù)中的作用邊界，厘清社會保障公共服務(wù)主體之間的責(zé)任與權(quán)利關(guān)系，明晰在不同社會保障服務(wù)項目中政府公共財政的支持方式和力度，明晰政府直接提供社會保障服務(wù)的領(lǐng)域與政府間接提供社會保障服務(wù)的領(lǐng)域。

社會組織或慈善組織是可以與政府力量、市場力量并列的又一支重要力量，其參與社會保障治理具有諸多優(yōu)勢。因此，應(yīng)當(dāng)對社會組織進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，通過公共資源進(jìn)行相應(yīng)扶持，利用法制、財稅等方法充分調(diào)動社會組織特別是慈善組織參與社會保障治理的積極性。

(三)加強社會保障治理信息化建設(shè)，提高網(wǎng)絡(luò)化管理水平

提高信息化整體水平，創(chuàng)新經(jīng)辦方式，開設(shè)網(wǎng)上社保和自助業(yè)務(wù)，推行“互聯(lián)網(wǎng)社?！保岣呓?jīng)辦流程的標(biāo)準(zhǔn)化水平。

加強技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，特別是利用大數(shù)據(jù)功能，加強互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在福利治理中的應(yīng)用。充分重視現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)方便、快捷、高效等優(yōu)勢，發(fā)揮其在社會保障治理中的積極作用，通過科技手段提高社會保障決策的科學(xué)性和實施的高效性，促進(jìn)社會保障治理能力和治理水平的提升。

(四)加強社會保障治理隊伍建設(shè)，提高服務(wù)人員技能

社會保障內(nèi)容的多樣性，工作程序的復(fù)雜性，需要具有各種技能的專業(yè)人員完成不同的工作任務(wù)。需要在社會保障理論研究、政策制定、社會保障立法等方面造就一大批具有專業(yè)知識理論研究和政策創(chuàng)新人員。在社會保障管理方面培養(yǎng)一大批具有社會保障管理業(yè)務(wù)操作技能的管理工作人員。在社會保障服務(wù)方面培養(yǎng)一大批具有各種專業(yè)服務(wù)技能的技術(shù)人員。建立專職與兼職工作人員相結(jié)合的社會保障管理服務(wù)隊伍。當(dāng)前最主要的是在政府部門重點提升社會保障部門工作人員政策執(zhí)行能力，加強職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)與提高。加大專業(yè)社會服務(wù)人員培養(yǎng)的力度，提高專業(yè)社會服務(wù)人員技能，提高專業(yè)服務(wù)人員待遇和社會地位。同時，加強調(diào)動社會組織、志愿者服務(wù)社會的積極性，形成志愿服務(wù)的社會氛圍。

(五)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)風(fēng)險防范觀念，樹立現(xiàn)代風(fēng)險防范意識

在我國封建社會及以前，家庭是人們最基本的生活依靠，生活風(fēng)險自然依賴家庭力量化解，社會主義制度建立后國家充當(dāng)了防范個人生活風(fēng)險最主要的責(zé)任主體，尤其是全民所有制單位的職工生活保障責(zé)任完全由政府承擔(dān)，個人基本不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨變，原有的管理體系面臨著階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)、社會組織方式、社會規(guī)范和價值觀念沖擊，在經(jīng)濟持續(xù)高速增長與綜合國力大幅度提升的同時，人們的利己主義在一定程度泛濫，人們的互救意識與技能甚至在倒退，新的風(fēng)險防范意識未能得到充分培育，對社會保障這種新的風(fēng)險管理制度不信任，自覺參與社會保障積極性不高，在參保問題上抱有僥幸心理和機會主義態(tài)度。

在現(xiàn)代社會保障制度中，社會上的每一個人既是社會保障的對象，也是社會保障的責(zé)任主體，社會保障是以群體的力量來化解個體的風(fēng)險，并給所有人提供穩(wěn)定安全預(yù)期。社會保障運行的基本原理是互助共濟，只有全民參保才能筑牢風(fēng)險防范的強大保障體系。正如邁克爾·桑德爾所言，公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約。因此，我們必須通過現(xiàn)代社會風(fēng)險管理和防范知識的普及，通過社會保障政策的宣傳教育，提高人們的互助共濟意識，鼓勵越來越多的人擔(dān)負(fù)起作為公民的責(zé)任。通過集體的力量防范個人可能遇到的各種生活風(fēng)險，通過集體共同努力提高每一個人，每一個家庭的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

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