南岳 郭鵬 李侃

（1、2、3西安鐵路局計劃統(tǒng)計處　工程師、高級工程師、工程師，陜西 西安710054）

近十年來，陜西省鐵路建設保持了快速發(fā)展的良好勢頭，取得了顯著成效，為全省經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供了有力支撐?！笆濉逼陂g，全省鐵路建設累計完成投資約1 200億元，營業(yè)里程達到 4 900 km，位次從“十一五”末的全國第10升至全國第8，具備年客運發(fā)送量8 000萬人次、貨物運輸5億t能力[1]，西安樞紐格局基本形成，實現(xiàn)了與京津冀、長三角、珠三角的高鐵快速連通。

“十三五”期間國家將全面加快“一帶一路”等“三大戰(zhàn)略”實施，并與西部大開發(fā)等“四大板塊”形成戰(zhàn)略組合?！笆濉逼陂g陜西省確定了“關中通城際、市市通高鐵、快速通全國”的目標，“米”字型高鐵網(wǎng)及城際鐵路將全面開工建設[2]。根據(jù)國家鐵路建設改革方向，新一輪鐵路建設正從省總（省:省政府；總：中國鐵路總公司）合作機制轉向省市合作機制[3]，創(chuàng)新交通基礎設施投融資體制，做強做大省級投融資平臺、拓展省級投融資渠道，是順利推進陜西省“十三五”鐵路規(guī)劃項目實施的關鍵。

1　鐵路投融資新政策

《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》、國家發(fā)展改革委等五部委《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》等文件確定，建立鐵路項目分類投資建設機制，拓寬社會資本投資鐵路渠道，下放規(guī)劃及項目審批權限；建立鐵路公益性服務財政補貼機制，開放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權；參與鐵路沿線土地開發(fā)和其他經(jīng)營性開發(fā)，提高社會資本投資建設鐵路的積極性；除干線鐵路及延伸線外，區(qū)域鐵路將改由地方政府主導融資、建設及管理[4]。

文件明確指出，各省在區(qū)域性鐵路投資運營上將發(fā)揮主導作用，充分發(fā)揮政府、市場和企業(yè)的優(yōu)勢作用，為解決地方鐵路建設投融資問題指明了方向[5]。

2　陜西鐵路建設資金需求預測

2.1　“十三五”陜西省鐵路建設規(guī)模

“十三五”是全國“八縱八橫”高鐵加快成網(wǎng)建設的重要時期，2017年陜西省續(xù)建項目8個、新建項目14個，建設規(guī)模約3 500 km，計劃投資超過2 000億元。到2020年全省鐵路營業(yè)總里程將達到6 500 km，幾乎翻倍再建一個全省鐵路網(wǎng)[2]。

2.2　陜西省地方配套資金需求

“十三五”期間陜西省主要開工3條高鐵：西安—延安—榆林高鐵（總投資約900億元）、西安—安康—重慶高鐵 （總投資約340億元）、西安—商洛—十堰高鐵（總投資約380億元）。按50%計算，資本金共需810億元；如果按陜西省分別承擔3個項目資本金的40%、40%、80%計算，共需地方配套資金412億元。此外，再考慮在建的陽安二線、西安站改、銀西鐵路等項目，測算陜西省“十三五”期間需地方配套資金約500億～600億元，解決好融資問題將是項目順利推進的關鍵。

2.3　資金籌措面臨困境

在此前的鐵路建設過程中，陜西省的配套資金籌措一直由陜西煤業(yè)化工集團下屬的 “陜西鐵路投資有限公司”負擔，征地拆遷由省國土資源廳統(tǒng)征方式進行，在一定時期內(nèi)取得了顯著的成果。近年來，由于煤炭行業(yè)遇到困難導致陜鐵投資金困難，為此，應當盡快破解當前資金難題，整合現(xiàn)有鐵路投融資主體，按照“政府主導，省市聯(lián)動，多元籌資，企業(yè)運作”的思路，借助鐵路改革與金融創(chuàng)新的有效結合，探索陜西省鐵路投融資的新路徑、新模式。

3　陜西省鐵路投融資平臺構建設想

3.1　組建陜西省鐵路集團公司

陜鐵投集團此前是省總合資鐵路的省級出資人代表，2004年至2011年期間參與省總共建項目20個，以政府性資金為主投入省級配套資金約107億元。2011年10月，陜鐵投集團改制劃歸陜煤化集團后，以陜煤化集團為主目前已累計出資約100億元，有力保障了“十二五”期間陜西省的鐵路建設需要。

考慮到陜煤化集團目前行業(yè)發(fā)展整體低迷，在銀監(jiān)系統(tǒng)處于“限制放款級別”的實際情況，加之鐵路管理體制改革后，陜西省交通運輸廳承擔了鐵路行業(yè)發(fā)展的行政管理職能，為此，建議調(diào)整陜西省鐵路投融資以及建設管理體制，將陜鐵投集團與陜西城際鐵路公司整合，整建制從陜煤化集團中分離出來，將后續(xù)中央、省財政補助資金注入到新公司，將其改制為省國資委監(jiān)管、省交通運輸廳行政管理的省屬國有大型企業(yè)集團。組建陜西省鐵路集團公司，主要承擔3項職責：一是作為省政府的鐵路出資人代表，籌措鐵路建設資金，滿足骨干鐵路配套需要；二是負責全省城際鐵路、地方能源專支線建設、運營管理；三是負責鐵路沿線土地開發(fā)等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，鐵路及物流站場等運輸經(jīng)營業(yè)務。

3.2　以陜西省鐵路集團公司為主設立鐵路發(fā)展基金

2014年6月國務院批復設立“鐵路發(fā)展基金”，每年鐵路建設基金400億元、車購稅150億元、中央預算資金200億元，共計750億元的公共資金作為引導資金，計劃撬動2至3倍的社會資本，形成每年2 000億元至3 000億元的規(guī)模，這是一種最便捷和最現(xiàn)實的融資途徑。

陜西省也可以借鑒國家的這種融資模式，通過“政府引導、多元分擔、市場運作”設立鐵路基金解決陜西省融資困局?；饝邆湟韵鹿δ埽皇钦砸龑зY金必不可少；二是由省市共同出資，必要時指定由省屬國有企業(yè)出資；三是產(chǎn)生的利息（固定回報）由融資主體承擔。建議以陜西省鐵路集團公司為主設立鐵路發(fā)展基金。

3.3　鐵路發(fā)展基金來源

按照前面測算的資金需求規(guī)模為400億元，基金來源中省級財政可以出資30億元，各市財政出資10億元，陜煤集團或其他重點省屬國企出資30億元，以私募或公募形式向社會募集200億～300億元，總規(guī)模達到300億～400億元，基本可以滿足“十三五”期間陜西鐵路建設配套資金需求。

4　政策支撐及可持續(xù)發(fā)展

4.1　資產(chǎn)投入

由陜西省國土資源廳以劃撥方式給新成立的省鐵路集團配置優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源探礦權，僅用于融資抵押，抵押期不得開發(fā)、轉讓、利用；鐵路沿線人民政府以依法出讓方式給省鐵路集團配置土地資產(chǎn)，用于增強企業(yè)的融資能力[6]；省金融辦指導省鐵路集團加強與銀行等金融機構合作，擴大信貸融資，發(fā)行專項基金，拓寬融資渠道。

4.2　還本問題

通過政府性引導資金的自平衡循環(huán)來解決，即安排政府性引導資金200億元，按照1:1比例，以固定回報方式引入社會資金200億元；基金存續(xù)期10年，分5年期操作，每年期按5+1考慮，即第1年引入40億社會資金第6年還本；……；第5年引入40億社會資金第10年還本。

4.3　還息問題

10年存續(xù)期內(nèi)將產(chǎn)生（即支付社會資金的固定回報，按6%測算）利息60億元，其中分年度為2.4億、4.8 億、7.2 億、9.6 億、12 億、9.6 億、7.2 億、4.8億、2.4億元逐年變動，需由陜西省鐵路集團公司為主負責償還。

4.4　信用擔保

陜西省鐵路集團公司成立初期，可能存在初期資產(chǎn)盤子小、自身存在大量債務、短期內(nèi)還息來源無法保證等問題。200億元社會資本進入額度不是問題，核心是融資主體的資信證明，可以由省政府協(xié)調(diào)相關國有企業(yè)為其提供增信證明，以及省財政出具還息兜底等材料。

[1]陜西省人民政府辦公廳.關于加快構建全省綜合交通運輸體系的意見（陜政辦發(fā)〔2016〕85號）[Z].西安：陜西省人民政府辦公廳，2016

[2]陜西省發(fā)展和改革委員會.關于印發(fā)《陜西省“十三五”綜合交通運輸規(guī)劃》的通知（陜發(fā)改基礎〔2016〕1294號）[Z].西安：陜西省發(fā)展和改革委員會，2016

[3]中國鐵路總公司.關于促進鐵路建設可持續(xù)發(fā)展的指導意見（鐵總計統(tǒng)〔2017〕102 號）[Z].北京：中國鐵路總公司，2017

[4]國務院.關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見（國發(fā)〔2013〕33 號）[Z].北京：國務院，2013

[5]國家發(fā)展和改革委員會.關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見（發(fā)改基礎〔2017〕1173 號）[Z].北京：國家發(fā)展和改革委員會，2017

[6]國務院辦公廳.關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見（國辦發(fā)〔2014〕37 號）[Z].北京：國務院辦公廳，2014

[7]中國鐵路總公司.關于科學有序推進高速鐵路建設發(fā)展的指導意見（鐵總計統(tǒng)〔2017〕139 號）[Z].北京：中國鐵路總公司，2017