孫德超+曹志立

內(nèi)容提要：應(yīng)對(duì)新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，落實(shí)黨的十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”目標(biāo)，必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地確權(quán)是“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)政策的落實(shí)面臨諸多阻礙，地方執(zhí)行困難重重、執(zhí)行效果不佳，為此，需要綜合考量中央、地方和農(nóng)民在農(nóng)村土地確權(quán)中各自秉持的目標(biāo)和寄托的訴求，并根據(jù)不同地域特點(diǎn)提出有針對(duì)性和差別化的執(zhí)行方案。本文以人地關(guān)系和農(nóng)地升值潛力兩個(gè)要素為維度，以農(nóng)業(yè)區(qū)域?yàn)檩d體將我國劃分為四種農(nóng)地區(qū)域類型：東北“平原區(qū)”、西北“荒地區(qū)”、西南“碎地區(qū)”、東南“城郊區(qū)”，在具體考察不同農(nóng)地區(qū)域基本特征和經(jīng)營現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分別提出依據(jù)現(xiàn)狀確權(quán)確地、調(diào)整土地后確權(quán)確利、調(diào)整土地后確權(quán)確地、依據(jù)現(xiàn)狀確股確利四種農(nóng)地確權(quán)模式，以期對(duì)不同農(nóng)地區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本的降低和規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地區(qū)域；類型差異；農(nóng)村土地確權(quán)；政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-148X（2017）12-0001-10

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。深化農(nóng)村土地制度改革和完善承包地“三權(quán)”分置制度是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營的基礎(chǔ)性制度條件，而我國農(nóng)村正在組織實(shí)施的土地確權(quán)工作對(duì)于深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革具有基礎(chǔ)性意義。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村土地確權(quán)”）工作的意義已經(jīng)得到了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛認(rèn)可，包括有效提高土地長期投入、促進(jìn)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等[1-3]。農(nóng)業(yè)部2009年開展首批工作試點(diǎn)，2012年出臺(tái)統(tǒng)一的正式規(guī)程，2013年擴(kuò)大整省推進(jìn)范圍。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定‘三權(quán)內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的‘三權(quán)運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展”，這為農(nóng)村土地確權(quán)的工作基礎(chǔ)、核心要義和目標(biāo)圖景指明了要求。

從地方政府的政策執(zhí)行情況看，農(nóng)村土地確權(quán)政策并沒有像預(yù)期的那樣順暢，落實(shí)成效有限，有的地方政策執(zhí)行進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國家預(yù)定的期限和目標(biāo)，有的地方積極性偏低。根據(jù)實(shí)際的基層調(diào)研和對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的考察，地方政府對(duì)待農(nóng)村土地確權(quán)政策的態(tài)度和執(zhí)行行為迥然不同，在這其中，積極冒進(jìn)者存在，消極懈怠者亦有[4]。更有中央和地方政府之間因?yàn)檗r(nóng)村土地確權(quán)政策的落實(shí)，出現(xiàn)了“相互推諉”的現(xiàn)象，致使政策無法徹底落實(shí)，執(zhí)行周期延長。

究其原因，一方面，源于政策本身所需的外部支持不足，如存在一些政策與法律的沖突，需要國家法律層面的完善[5]；地方政府面臨著資金壓力、人員不足、宣傳不到位等問題，需要加大各方面的投入力度[6]；此外，傳統(tǒng)慣習(xí)構(gòu)建的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，與政府確權(quán)實(shí)踐之間存在著不適應(yīng)性和沖突[7]。另一方面，也源于政策執(zhí)行方式的匱乏，地方政府還沒有找到適合于本地的土地確權(quán)工作方法和實(shí)踐路徑。關(guān)于這一問題，即如何開展農(nóng)村土地確權(quán)，相關(guān)研究已經(jīng)展開了探討。有學(xué)者提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的地方安排中應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)范性問題。姚洋認(rèn)為，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度其實(shí)是地方條件（自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的地方差異）的函數(shù)，而這種具有地方差異的農(nóng)地制度創(chuàng)新，內(nèi)在地遵循著資源配置的高效性、社會(huì)保障的兜底性和土地分配的公平性原則[8]。這表明，農(nóng)村土地確權(quán)的地方創(chuàng)新具有合理性與可行性，也為實(shí)踐操作提供了可資判斷的參照標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，農(nóng)地確權(quán)政策實(shí)踐內(nèi)含著國家強(qiáng)制“賦權(quán)”與鄉(xiāng)村社會(huì)反制力量之間的互斥，因此，實(shí)際地權(quán)結(jié)構(gòu)的形成特別需要考慮民眾的訴求[9-10]。有學(xué)者探討了農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展方式。于建嶸和石鳳友指出，“按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利”是共識(shí)性且符合法律政策規(guī)定的方式[11]。而且，地方政府為貫徹落實(shí)土地確權(quán)政策開展了多樣化的嘗試與探索，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。例如，滿足了農(nóng)民自主產(chǎn)權(quán)交易與低成本產(chǎn)權(quán)整合兩項(xiàng)功能、對(duì)承包權(quán)確權(quán)不確界的“虛擬確權(quán)”模式[12]，將經(jīng)營權(quán)委托給村集體的“確權(quán)確股不確地”模式[13]。有研究指出，單一的確權(quán)確地方式可能會(huì)損害承包方、經(jīng)營方和集體的利益，需要適時(shí)采取“確權(quán)不確地”的方式給予調(diào)整并跟進(jìn)配套措施[14]。

總結(jié)現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)方式選擇的研究，已經(jīng)在兩個(gè)方面取得了進(jìn)展。一方面，基于既有經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論的延伸，指出中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排受到兩方面力量的形塑，也即由國家主導(dǎo)、源自于經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的以產(chǎn)權(quán)明晰化和流動(dòng)自由化提升資源配置效率的制度安排，以及社會(huì)建構(gòu)邏輯主導(dǎo)下的基于公平分配和不確定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合約格局[15]，這決定了我國的農(nóng)地確權(quán)既要兼顧市場(chǎng)效率，也要遵循農(nóng)民生存和發(fā)展的基本原則；另一方面，有關(guān)農(nóng)地確權(quán)方式的地方探索得到了有效的關(guān)注，理論界對(duì)實(shí)踐中形成的昆山模式、南海模式等經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)的總結(jié)。綜上，無論是基于規(guī)范理論的原則性探討，還是極具地方發(fā)展特色的個(gè)案分析，已有研究對(duì)農(nóng)地確權(quán)的實(shí)踐指導(dǎo)意義仍然有限，地方政府在選擇農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排時(shí)，應(yīng)該基于何種原則、做出何種恰當(dāng)并具有區(qū)分性和針對(duì)性的決策方案，仍然并不明晰。

本文嘗試從中觀層面，對(duì)宏觀的理論爭(zhēng)論和微觀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合，并在更大范圍內(nèi)對(duì)地方政府如何針對(duì)不同情境、采取不同的土地確權(quán)方式進(jìn)行探討。具體而言：第一，明晰農(nóng)地確權(quán)政策中不同主體的目標(biāo)訴求。不同訴求之間具有一定的內(nèi)在張力，這些基于單一立場(chǎng)的目標(biāo)張力和矛盾，僅僅憑借倡導(dǎo)“兼顧市場(chǎng)效率和農(nóng)民生存”的原則是難以調(diào)和的，將其置于不同農(nóng)地區(qū)域類型的背景之下，則可以被分解進(jìn)而逐個(gè)解決。第二，考察農(nóng)地確權(quán)政策執(zhí)行的影響因素——人地關(guān)系和農(nóng)地升值潛力。第三，梳理不同區(qū)域類型（東北“平原區(qū)”、西北“荒地區(qū)”、西南“碎地區(qū)”、東南“城郊區(qū)”）農(nóng)地經(jīng)營的基本特征。第四，基于“類型-模式”的邏輯，綜合不同農(nóng)地區(qū)域類型下各方主體利益訴求的突出表現(xiàn)形式和具體呈現(xiàn)方式，研究不同農(nóng)地區(qū)域類型下土地確權(quán)實(shí)踐面臨的核心問題，以不同農(nóng)地區(qū)域類型的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特征為基礎(chǔ)，充分考慮不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，探討出適合各自實(shí)情的最佳確權(quán)實(shí)踐路徑。endprint

二、農(nóng)村土地確權(quán)政策：目標(biāo)定位與影響因素

農(nóng)村土地確權(quán)，是指由政府農(nóng)業(yè)部門查清耕地和“四荒地”等農(nóng)村承包土地地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、承包合同全面落實(shí)到戶，核準(zhǔn)并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，賦予農(nóng)民更加充分明晰而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)能。目前，農(nóng)村土地確權(quán)工作的實(shí)踐困境，很大程度上源于一種片面性立場(chǎng)和單一化的認(rèn)知體系，突出體現(xiàn)在對(duì)于是否確立土地私有權(quán)利、該堅(jiān)持集體規(guī)?；蛘咝∞r(nóng)經(jīng)營等類似的“二元”爭(zhēng)論上。實(shí)際上，對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)政策的制度設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐，一方面，國家給予基層政府一定的政策調(diào)整和變通空間，而不是“一刀切”地只允許一種工作思路和模式；另一方面，這種調(diào)整和變通，也要控制在具備一定合理性且可供選擇的范圍內(nèi)，避免地方政府在農(nóng)村土地確權(quán)和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式引導(dǎo)過程中出現(xiàn)“競(jìng)相跟風(fēng)”的非理性行為或者“圖省事”的不作為現(xiàn)象。在回答如何更好地選擇農(nóng)村土地確權(quán)方式、提升政策執(zhí)行的有效性上，需要明確政策本身的目標(biāo)定位，以及可能影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素，這樣，才能因地制宜地選擇確權(quán)實(shí)踐的有效方式，為不同主體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供最佳路徑。

（一）農(nóng)村土地確權(quán)政策的目標(biāo)定位

農(nóng)村土地確權(quán)政策本身應(yīng)解決的問題和應(yīng)有的定位，也即政府開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的初衷和農(nóng)村發(fā)展的客觀需求，是衡量政策設(shè)計(jì)能否達(dá)到目標(biāo)的指標(biāo)，也是選擇具體土地確權(quán)實(shí)踐方式與發(fā)展路徑的標(biāo)準(zhǔn)。

首先，就國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略而言，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年11月印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，農(nóng)村土地確權(quán)的目的是“促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。最終實(shí)現(xiàn)“地，要從農(nóng)戶手中有序流轉(zhuǎn)出來；人，要往城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移出去”[16]。具體而言，一是要形成基于完整要素市場(chǎng)的土地有序流轉(zhuǎn)格局。為此，國家逐步放開了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資貸款，其目標(biāo)是以工商資本來撬動(dòng)農(nóng)地市場(chǎng)、帶動(dòng)農(nóng)村土地“生金”。二是要促進(jìn)新型主體帶動(dòng)下的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。國家推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重心，是走企業(yè)主導(dǎo)的“大”農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化道路。從中央“一號(hào)文件”的表述看，2013年提出“培育壯大龍頭企業(yè)，組建大型企業(yè)集團(tuán)”，2014年提出“加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化”，2015年提出“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用”，2016年提出“強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推廣體系建設(shè)”，2017年提出“依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)”，突出了以高新科技為支撐的農(nóng)業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主體地位。根本而言，農(nóng)村土地確權(quán)工作需要服務(wù)于上述國家發(fā)展戰(zhàn)略。

其次，就基層政府而言，農(nóng)村土地確權(quán)政策的有效落實(shí)，必須考慮其對(duì)于政策執(zhí)行者的實(shí)際意涵。根據(jù)財(cái)政部2015年1月印發(fā)的《中央財(cái)政農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證補(bǔ)助資金管理辦法》，中央對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)的分級(jí)配套和?？顚Ｓ眠M(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，使得農(nóng)村土地確權(quán)工作并不能給基層政府和干部帶來直接的資金收益[17]。相反，農(nóng)村土地確權(quán)易引發(fā)民眾間矛盾，帶來社會(huì)不穩(wěn)，使基層干部工作的政治風(fēng)險(xiǎn)變高，存在“三怕”（即怕確權(quán)工作會(huì)引起農(nóng)村長期積累的矛盾集中發(fā)生，怕確權(quán)工作會(huì)給今后征地工作增加難度，怕確權(quán)工作會(huì)對(duì)原來已經(jīng)獲得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者造成影響）的現(xiàn)象[18]。2016年4月，農(nóng)業(yè)部等四部委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證有關(guān)工作的通知》要求，“注重發(fā)揮農(nóng)民群眾和鄉(xiāng)村干部的主體作用，充分依托協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道，妥善將各類矛盾糾紛化解在基層”[19]。因此，基層政府更加看重在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，有效地減少民眾因土地糾紛而產(chǎn)生的矛盾和沖突，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。

再次，就農(nóng)民層面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，基于個(gè)體理性的農(nóng)民期望提高農(nóng)地經(jīng)營收入，降低經(jīng)營土地的風(fēng)險(xiǎn)，獲得持續(xù)性收益。對(duì)于單個(gè)耕種者而言，他們迫切需要減輕耕作難度和降低成本，例如，有效減少農(nóng)村土地的細(xì)碎化程度，實(shí)現(xiàn)連片耕種，通過更為便利的農(nóng)田灌溉和機(jī)耕道路等集體基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營者而言，需要降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的成本，盡可能地減少由于土地權(quán)利分散和固化帶來的那些拒絕合作的“敲竹杠”者，也即“不怕餓死的釘子戶”[20]。因此，理論層面上農(nóng)村土地確權(quán)帶來的產(chǎn)權(quán)明晰效益，其實(shí)際價(jià)值對(duì)農(nóng)民而言并不明顯。

（二）我國農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行的影響因素

農(nóng)村土地確權(quán)政策目標(biāo)的多元化以及有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營格局的爭(zhēng)論，決定了基于單一立場(chǎng)的政策設(shè)計(jì)和理論探討無助于該政策在實(shí)踐層面的貫徹落實(shí)?？疾觳煌r(nóng)地類型和區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的特點(diǎn)，我們認(rèn)為，人地關(guān)系和農(nóng)地升值潛力兩大因素，影響了包括國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求和基層確權(quán)糾紛矛盾控制在內(nèi)的農(nóng)村土地確權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要考慮生產(chǎn)主體和生產(chǎn)資料之間的關(guān)系，也即人地關(guān)系，涉及人均耕地面積、人地比例等。2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村召開農(nóng)村改革座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”[21]。中國的人地矛盾狀況，直接決定了“地能否流轉(zhuǎn)出來、人能否走進(jìn)城里”，人地比例提高和人地分離，將有效地推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營發(fā)展。農(nóng)村土地確權(quán)中的“多地”問題，在人地資源均衡程度不同的地區(qū)處理起來的辦法就會(huì)不同。在中國當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營背景下，人地關(guān)系在很大程度上與土地“細(xì)碎化”相關(guān)，影響農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)地的便利程度。人地關(guān)系緩和、人均面積大的農(nóng)村，單塊土地面積較大，規(guī)模經(jīng)營較易實(shí)現(xiàn)。對(duì)于基層政府而言，農(nóng)村土地確權(quán)實(shí)踐中的問題糾紛多少和工作量大小，與人地關(guān)系緊張程度聯(lián)系緊密。如東北地區(qū)，人均耕地面積較大，實(shí)測(cè)面積多于合同面積的“多地”問題較為普遍，而其“少地”問題相較于人地關(guān)系緊張的東南地區(qū)而言較少，化解難度也較小。

其次，農(nóng)地的升值潛力，制約著土地利用方式、農(nóng)作物選擇和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模等，是影響農(nóng)地經(jīng)營決策的重要因素。農(nóng)地價(jià)值及其升值潛力，一般受制于自然條件和地理區(qū)位兩大影響因素。前者既包括耕地質(zhì)量對(duì)土地產(chǎn)出能力的影響，也包括地形地貌等因素對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際成本高低的制約；后者意味著土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本變化，也即在作物種類結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地用途轉(zhuǎn)化中所帶來的價(jià)值提升?；诖耍从^當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)政策的目標(biāo)定位，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地確權(quán)在不同的農(nóng)地升值潛力背景下面臨的外在約束條件有所差異，農(nóng)地升值潛力會(huì)影響政策推進(jìn)的效度。研究發(fā)現(xiàn)，由于不同質(zhì)量的農(nóng)地收益不同，導(dǎo)致高質(zhì)量農(nóng)田流轉(zhuǎn)困難[22]。就國家層面而言，具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)地因用途轉(zhuǎn)化而升值，能夠有效地促進(jìn)工商資本進(jìn)入和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍度，也會(huì)壓縮農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展空間。對(duì)于農(nóng)民而言，農(nóng)地升值潛力越大，也就越能提高收入。然而，當(dāng)土地升值擴(kuò)大到大范圍群體中，會(huì)迅速增加以“敲竹杠”為目的的拒絕合作者，不利于規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)，隨之而來的爭(zhēng)地奪利行為，將給基層政府的土地確權(quán)工作帶來較大的壓力。endprint

基于上述考慮，本文從人地關(guān)系和農(nóng)地升值潛力兩個(gè)維度，將農(nóng)地劃分為四種類型（見圖1）。考慮到這種簡(jiǎn)化了的抽象概念和類型的現(xiàn)實(shí)參考意義有限，為了認(rèn)識(shí)的形象化、直觀化和易于理解，我們將農(nóng)地的二維特征與農(nóng)業(yè)地理區(qū)域的主要特點(diǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地類型與農(nóng)業(yè)區(qū)域劃分的有效結(jié)合，使每一種農(nóng)地類型的特點(diǎn)在某一典型區(qū)域中更加突出，使有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)工作和經(jīng)營實(shí)踐的探討更具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。例如，東北地區(qū)人少地多，人均土地面積大，進(jìn)行集約化生產(chǎn)的成本低，規(guī)模經(jīng)營較易實(shí)現(xiàn)，屬于人少地多、農(nóng)地升值潛力大的類型；東南沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平高、人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，農(nóng)地寸土寸金，屬于人多地少、農(nóng)地升值潛力大的類型；依次類推。需要指出的是，并不是每一區(qū)域內(nèi)所有的農(nóng)地類型僅為單一類型，如在東北“平原區(qū)”中心城市的周邊農(nóng)村，會(huì)面臨城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的土地?cái)U(kuò)張的需求，需要解決與東南“城郊區(qū)”類似的問題。出于學(xué)術(shù)研究中對(duì)研究對(duì)象和問題的概念化處理和應(yīng)有的抽象化共識(shí)，在此舍棄每種類型內(nèi)部所具有的多種情形，不再對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)地類型的情況作進(jìn)一步討論。

三、不同農(nóng)地區(qū)域類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本特征

（一）東北“平原區(qū)”

作為“人地關(guān)系舒緩、農(nóng)地升值潛力大”的東北“平原區(qū)”，人均耕地面積約為南方省份的15-25倍（見表1）。在耕地質(zhì)量上，根據(jù)2014年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于全國耕地質(zhì)量等級(jí)情況的公報(bào)》，東北地區(qū)耕地質(zhì)量等級(jí)前三的比例在全國八個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)中最高，而質(zhì)量最差的三個(gè)等級(jí)的耕地比例最低[23]。在土地承包經(jīng)營格局方面，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，新一輪土地確權(quán)過程中，東北地區(qū)農(nóng)村的“多地”問題較為突出。“二輪”承包以來，由于延包工作不規(guī)范、荒地開墾以及農(nóng)業(yè)稅時(shí)代“大畝分地、小畝報(bào)稅”的做法，導(dǎo)致目前家庭承包土地面積普遍多于原承包合同面積。例如，吉林省國土“二調(diào)”面積比農(nóng)業(yè)部門的二輪承包面積多出近75%；在走訪某邊遠(yuǎn)山區(qū)縣的過程中發(fā)現(xiàn)，平均每個(gè)村新開墾的“冊(cè)外地”要多出400多畝。對(duì)于這些多出來的“灰色土地”，應(yīng)該由誰擁有、擁有多大比例、收益歸誰等問題，不僅在農(nóng)民中頗有爭(zhēng)議，也成為基層政府開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的主要憂慮。

東北“平原區(qū)”作為國家最大的商品糧基地，區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物同質(zhì)化、糧食商品化、耕作機(jī)械化和農(nóng)民職業(yè)化程度均較高。然而，該地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展和工商資本帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)營的情況并不樂觀，國有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，私營經(jīng)濟(jì)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)育還不充分，以簡(jiǎn)單初加工為主的小型農(nóng)業(yè)企業(yè)仍占多數(shù)。2015年，東北三省銷售收入超億元的龍頭企業(yè)與湖北省數(shù)量大體持平，而且，龍頭企業(yè)融資能力和意愿不足，省級(jí)以上龍頭企業(yè)在國內(nèi)外資本市場(chǎng)上市者的數(shù)量不到50[24]。由于本地工商企業(yè)發(fā)展和運(yùn)作動(dòng)力不足、外地資本進(jìn)入少，加之人均耕地面積大，糧食種植便利，因此，分散個(gè)體所得收益較好，耕種意愿較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等較多，而以工商資本帶動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營則顯不足。

（二）西北“荒地區(qū)”

西北地區(qū)人少地多，但在自然條件限制下農(nóng)地升值潛力不足，屬于“人地關(guān)系舒緩、農(nóng)地升值潛力小”的類型。甘肅、陜西等省份的人均耕地面積超過了全國平均水平，但地區(qū)內(nèi)耕地的地力較差，黃土高原區(qū)的土壤貧瘠、養(yǎng)分缺乏、水土流失嚴(yán)重，甘肅、新疆墾區(qū)水資源缺乏、沙漠化嚴(yán)重。西北地區(qū)的土地沙化和荒漠化嚴(yán)重、分布地域較廣，僅甘肅、內(nèi)蒙古兩省區(qū)的荒漠化土地和沙化土地面積就占全國的301%[25]。 “荒地”不僅體現(xiàn)在自然條件下土地質(zhì)量不高、環(huán)境惡化，更體現(xiàn)在人為棄耕導(dǎo)致大量耕地荒蕪。

在此條件下，農(nóng)戶為增加收入而廣種薄收，甚至開墾荒沙地來擴(kuò)大糧食種植面積，加劇了水土流失和環(huán)境惡化的程度，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)地升值潛力進(jìn)一步縮減[26]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高、產(chǎn)出偏低，使得農(nóng)戶生計(jì)對(duì)土地的依賴程度下降，以人口外流和青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為特征的農(nóng)村“空心化”問題較為嚴(yán)重。農(nóng)村土地經(jīng)營主體漸趨老齡化，耕種能力低，進(jìn)一步加劇了土地拋荒的趨勢(shì)。與此同時(shí)，公共服務(wù)供給對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民區(qū)別對(duì)待，使得農(nóng)村外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)要地的問題在本輪土地確權(quán)中較為突出，農(nóng)民對(duì)于原本拋荒棄耕的土地仍然不放。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面，西北“荒地區(qū)”的自然環(huán)境決定了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式必須有效發(fā)掘其地區(qū)優(yōu)勢(shì)并回避劣勢(shì)。傳統(tǒng)分散式地依靠個(gè)體家庭從事糧食種植，無法有效地提升農(nóng)民收益，也無助于國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然國家倡導(dǎo)并力促節(jié)水農(nóng)業(yè)，為西北農(nóng)村開展節(jié)水技術(shù)推廣提供了有效的支撐，農(nóng)民也具有節(jié)水意識(shí)，但實(shí)際上，大部分地區(qū)仍然采用漫灌、渠灌等粗放方式，而沒有采用滴管、日光溫室等更加節(jié)水的技術(shù)[27]。本地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展表明，西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要依靠具有雄厚資金和實(shí)力的企業(yè)或政府，借助其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、先進(jìn)的種養(yǎng)技術(shù)引進(jìn)和生態(tài)改造等方面的投入，為規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營提供重要支撐。

（三）西南“碎地區(qū)”

西南地區(qū)人口多，山區(qū)地形分割，導(dǎo)致連片的耕作區(qū)域較少，屬于典型的“人地關(guān)系緊張、農(nóng)地升值潛力小”的類型。該區(qū)域人均山地面積大，但人均耕地面積較小。例如，云南省人均山地面積位居全國第一，但耕作區(qū)域內(nèi)存在大量不宜耕作的大坡度土地，坡度大于25°的不適宜耕種的陡坡地占總耕地面積的比例是全國水平的3-4倍。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初期，為了實(shí)現(xiàn)公平分地、讓每家都有地可種，往往按照好壞搭配、分級(jí)切塊的原則，導(dǎo)致承包地嚴(yán)重的碎片化，西南地區(qū)一些縣市平均每個(gè)承包戶有10到20多塊地[28]。受地形地貌等自然條件的限制，以及長期分散的土地經(jīng)營格局的影響，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展有效的規(guī)劃整合較為困難，農(nóng)地升值空間有限。

在農(nóng)民之間、地塊之間、農(nóng)民與地塊之間關(guān)系緊張的人地格局下，土地稀缺性和人口壓力加劇了該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展受到有限土地資源約束的程度，其規(guī)模化經(jīng)營也更加受制于人地關(guān)系的影響。有學(xué)者指出了農(nóng)地細(xì)碎化的負(fù)面作用，如造成農(nóng)村勞動(dòng)力和土地資源配置的低效，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用成本，損害農(nóng)戶的生產(chǎn)效率等[29-30] 。而且，細(xì)碎化不利于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)農(nóng)村公共資源的利用，甚至導(dǎo)致為爭(zhēng)奪公共品如水利設(shè)施而爆發(fā)沖突[31]。零碎地塊加大了該區(qū)域土地確權(quán)工作的財(cái)政投入，使勘察實(shí)測(cè)和帳地比對(duì)的工作成本較高。進(jìn)一步而言，真正成為本地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作難點(diǎn)的是，隨著過多地塊和復(fù)雜邊界確認(rèn)而產(chǎn)生的矛盾和糾紛。土地碎片化不僅使農(nóng)業(yè)發(fā)展更多地依靠密集的勞動(dòng)，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化和經(jīng)營的規(guī)模化。endprint

（四）東南“城郊區(qū)”

東南城郊地區(qū)人口集聚，耕地資源有限，城市周邊地區(qū)的耕地質(zhì)量、區(qū)位條件均較好，人均耕地面積在四類區(qū)域中最小，屬于“人地關(guān)系緊張、農(nóng)地升值潛力大”的類型。較高的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和水平、不斷擴(kuò)張的城市建設(shè)用地需求，不僅壓縮了城市周邊的農(nóng)地面積，加劇了原本緊張的人地關(guān)系，也使得城郊區(qū)域的農(nóng)村耕地面臨開發(fā)殆盡的局面。便捷的交通和優(yōu)越的區(qū)位條件，提升了農(nóng)村土地這一稀缺資源的價(jià)值。對(duì)于“城郊區(qū)”的農(nóng)村土地，無論是經(jīng)濟(jì)作物種植還是建設(shè)土地征用，往往會(huì)給集體和承包戶帶來較大的收益。

農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營可以帶來長期收益遞增和邊際成本降低，優(yōu)勢(shì)區(qū)位條件帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高附加值在一定程度上抵消了個(gè)體經(jīng)營成本，使得人多地少的現(xiàn)實(shí)背景下土地碎片化和經(jīng)營分散化的問題仍然存在。一方面，較高的土地價(jià)值加劇了農(nóng)村土地確權(quán)過程中矛盾糾紛的產(chǎn)生，爭(zhēng)地要地現(xiàn)象突出，如因長時(shí)間的土地租用、征占而造成土地歸屬不明的，土地整理或流轉(zhuǎn)條件下土地的長期集中耕種方式導(dǎo)致界限模糊等，農(nóng)戶承包地的邊界難以明確，為了確地而確權(quán)將產(chǎn)生高額的確權(quán)成本。另一方面，土地收益的提高增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營的難度，區(qū)域內(nèi)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的需求難以滿足。一部分集體組織成員要求逐年提高土地承包費(fèi)用、不愿流轉(zhuǎn)土地或調(diào)整土地位置，造成土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重制約了農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的進(jìn)程[32]。

四、基于農(nóng)地區(qū)域類型差異的農(nóng)村土地確權(quán)模式選擇

從發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的根本歸宿，也即本輪農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要目標(biāo)在于，形成便于個(gè)體農(nóng)戶耕種的土地承包格局、激發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)在動(dòng)力、減少農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記和交易成本。根據(jù)人地關(guān)系和農(nóng)地升值潛力劃分的四種農(nóng)地區(qū)域類型，其農(nóng)地經(jīng)營格局和土地確權(quán)工作面臨的問題各異。歸納起來，主要集中于兩個(gè)方面：第一，是否調(diào)整土地；第二，是否需要嚴(yán)格確地。前者的“調(diào)整”并非個(gè)人的增減地，而是對(duì)細(xì)碎土地的集體性整合，有助于解決土地細(xì)碎化問題；后者的“確地”，意味著將四至位置清晰的集體土地固定到每個(gè)承包戶，確保承包地的實(shí)際勘界結(jié)果精確，地塊信息和證書一一對(duì)應(yīng)。實(shí)際上，調(diào)地和確地面臨著不同的現(xiàn)實(shí)需要和操作成本，據(jù)此，我們對(duì)是否調(diào)整土地和嚴(yán)格確地進(jìn)行區(qū)分，提出農(nóng)村土地確權(quán)的四種模式（見圖2），為降低不同地區(qū)農(nóng)地確權(quán)成本、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營提供助益。

（一）依據(jù)現(xiàn)狀確權(quán)確地模式

依據(jù)現(xiàn)狀確權(quán)確地模式，是以原二輪承包合同為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村承包地的現(xiàn)狀不作調(diào)整，嚴(yán)格堅(jiān)持“確權(quán)確地為主，確權(quán)到戶到地”。這一模式能切實(shí)落實(shí)為農(nóng)民“頒鐵證、確實(shí)權(quán)”的目標(biāo)，確保農(nóng)民承包土地四至清楚、邊界清晰，也符合中央提出的開展農(nóng)地確權(quán)工作的基本要求。該模式適合于農(nóng)民對(duì)土地存在一定的依賴和耕種需求、農(nóng)民耕種負(fù)擔(dān)較小，土地確權(quán)依據(jù)清晰、土地爭(zhēng)議糾紛調(diào)解難度小的地區(qū)。

東北“平原區(qū)”地廣人稀，是非近郊的商品糧主產(chǎn)地，適宜大面積糧食作物種植，農(nóng)民對(duì)于土地經(jīng)營有較高的認(rèn)可和依賴。正常的家庭勞動(dòng)力，配備小型農(nóng)機(jī)，可以充分發(fā)揮勞力、農(nóng)地和農(nóng)業(yè)機(jī)械等要素的效率，獲得較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。其一，確權(quán)確地能夠充分確保土地在此類農(nóng)村地區(qū)的家庭收入和社會(huì)保障方面的重要作用。對(duì)于實(shí)踐中存在的大量多地問題，按照國家要求，以村集體協(xié)商討論的辦法處理。例如，有的地方采取集體討論合理的多地比例、對(duì)不合理的“多地”進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)的辦法，受到農(nóng)民的廣泛認(rèn)可。在強(qiáng)化農(nóng)戶承包地權(quán)益的同時(shí)，該模式為農(nóng)民進(jìn)城但無法定居或者返鄉(xiāng)提供了強(qiáng)有力的保障，極大地降低了社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)的可能性。其二，確權(quán)確地為平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)社會(huì)化以及在此基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然目前農(nóng)民對(duì)土地還存在依賴，規(guī)?；?jīng)營面臨困難，但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在機(jī)械化耕作便利地區(qū)，確權(quán)確地可以在不改變農(nóng)戶土地承包權(quán)的條件下為農(nóng)戶提供糧食生產(chǎn)的全程服務(wù)，這種農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化將進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。如黑龍江的“阿城模式”，以“不動(dòng)地、不調(diào)地、不收地”的方式登記承包地，在“一村一策”集體討論的基礎(chǔ)上退還非法機(jī)動(dòng)地、收回開荒地，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)確權(quán)、推動(dòng)了規(guī)模經(jīng)營[33]。

（二）調(diào)整土地后確權(quán)確利模式

調(diào)整土地后確權(quán)確利模式，以原二輪承包面積為基礎(chǔ)，將土地面積分配到各家各戶，但不將具體承包地的邊界四至確權(quán)給個(gè)人。該模式通過村組層面的土地大面積整合來促進(jìn)集體合作經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)收益上的成員共享。同時(shí)，預(yù)留部分連片耕地，允許個(gè)人向集體申請(qǐng)耕種。該模式明確保障了農(nóng)戶的土地承包資格和權(quán)利，形式上實(shí)現(xiàn)了“個(gè)人+集體”的土地經(jīng)營權(quán)運(yùn)作模式，適合于人地關(guān)系較為舒緩、土地收益對(duì)農(nóng)民收入貢獻(xiàn)較小的地區(qū)。這些地區(qū)的農(nóng)民對(duì)土地的依賴較小，農(nóng)業(yè)經(jīng)營更需要依靠高度集約、規(guī)模統(tǒng)籌來實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

調(diào)整土地后確權(quán)確利模式對(duì)于解決西北“荒地”區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的土地效力低和農(nóng)民耕種意愿不強(qiáng)的問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其一，按照承包面積確權(quán)，可以有效地保護(hù)個(gè)體農(nóng)戶應(yīng)有的土地權(quán)益。一方面，集體預(yù)留部分適于耕作的土地，在有限的范圍內(nèi)根據(jù)農(nóng)戶申請(qǐng)，交由農(nóng)戶耕種，確保部分依靠土地經(jīng)營生存和發(fā)展的農(nóng)戶需求；另一方面，對(duì)于個(gè)體經(jīng)營效益低或會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化的不適合分散耕種的土地，可以統(tǒng)一收歸集體或政府進(jìn)行綠化改造或經(jīng)濟(jì)林建設(shè)。在為外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)提供發(fā)展空間的同時(shí)，也能有效地破解農(nóng)村空心化帶來的土地撂荒問題。其二，調(diào)整土地后確權(quán)確利，為進(jìn)一步推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)提供了便利條件。作為國家“嚴(yán)格按照水資源配置總量，控制灌溉發(fā)展規(guī)模”的節(jié)水農(nóng)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，西北“荒地區(qū)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要依靠基礎(chǔ)設(shè)施投入和科技支持。個(gè)體分散化經(jīng)營的效率較低，需要依靠擁有雄厚實(shí)力的企業(yè)的大量前期投入，通過對(duì)單位產(chǎn)出低或需要較大資金和設(shè)施投入的土地進(jìn)行整治，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，以降低科技和基礎(chǔ)設(shè)施投入的生產(chǎn)邊際成本。其三，確利的方式，為集體合作經(jīng)營，企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營過程中農(nóng)戶參與，以及雙方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的形成提供了產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。如寧夏平羅縣以二輪承包為基礎(chǔ)，探索以承包地自愿有償退出和農(nóng)村老人以“三資”股權(quán)收益來獲得收入、繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和置換養(yǎng)老服務(wù)的辦法，以這種承包地的再調(diào)整和利益分配模式，有效地解決了村莊空心化和老齡化帶來的土地閑置困境[34]。endprint

（三）調(diào)整土地后確權(quán)確地模式

調(diào)整土地后確權(quán)確地模式，是對(duì)村組集體發(fā)包的土地，按照集體民主和農(nóng)戶自愿的原則，積極推動(dòng)土地調(diào)整置換，以提高家庭土地集中率，實(shí)現(xiàn)“小田并大田”；或者將土地整體集中整合后，重新按戶連片發(fā)包，完成土地調(diào)整后，再將土地按照邊界四至與面積逐戶登記。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包土地集中連片，解決農(nóng)戶耕種不便利、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)或交易成本過高的問題。該模式的適用范圍較廣，不僅適用于那些農(nóng)戶具有較強(qiáng)調(diào)整土地意愿的地區(qū)，也適用于一般的人多地少地區(qū)。

調(diào)整土地后確權(quán)確地模式對(duì)于西南“碎地區(qū)”的土地確權(quán)工作以及未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。其一，該模式有效地實(shí)現(xiàn)了碎地整合工作，能夠在農(nóng)民權(quán)益明晰的前提下提高集體土地的整合率，高效地完成農(nóng)村的土地確權(quán)和碎地整治任務(wù)，有效地減少確權(quán)實(shí)踐中農(nóng)戶土地的零散分布帶來的土地實(shí)測(cè)、村組會(huì)議討論等基層工作量。其二，該模式能夠?qū)⑥r(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的工作“提前”。目前，土地整治和土地流轉(zhuǎn)被認(rèn)為是解決農(nóng)地碎片化的兩種主要途徑，然而，單一依靠外部力量（即政府）的整治和市場(chǎng)機(jī)制的流轉(zhuǎn)方式，表現(xiàn)出治理碎片化和失靈[35]。實(shí)際上，西南地區(qū)過于碎片化的土地在一定程度上阻礙了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，而借助土地產(chǎn)權(quán)登記來實(shí)現(xiàn)碎地整合，為農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育提供了良好的條件。在現(xiàn)實(shí)中，調(diào)整土地后確權(quán)確地模式在許多地方都有成功的典范，如四川省成都市，實(shí)行調(diào)整土地的方案和意見由村民會(huì)議自行協(xié)商確定，尊重群眾調(diào)地的意愿和協(xié)議，明確交地條件，即可實(shí)施“調(diào)地確權(quán)”。

（四）依據(jù)現(xiàn)狀確股確利模式

依據(jù)現(xiàn)狀確股確利模式，是指在不改變農(nóng)村土地集體所有制下確地到村或組，統(tǒng)一對(duì)集體土地面積進(jìn)行股權(quán)份額量化，以人口或農(nóng)戶為單位來明確承包資格、實(shí)際承包地股權(quán)及收益比例。該模式不是對(duì)承包地而是對(duì)土地這一產(chǎn)權(quán)客體的價(jià)值進(jìn)行界定和劃分，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分割，將土地實(shí)際占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和部分處置權(quán)委托給集體。一般適用于人地關(guān)系緊張、承包地?zé)o法精確分割，或者確權(quán)到戶成本過高，尤其是長期實(shí)行土地集體經(jīng)營的地區(qū)。

依據(jù)現(xiàn)狀確股確利模式，能夠?yàn)闁|南“城郊區(qū)”解決土地確權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營面臨的諸多問題。其一，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的清晰化和高效化。在有效地減少確權(quán)確地的邊界糾紛和多地少地矛盾的同時(shí)，股權(quán)分割的方式使得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和承包權(quán)退出更加便捷順暢，確保了農(nóng)戶承包權(quán)長久的穩(wěn)定性和分配的相對(duì)公平性。其二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)行使方式的靈活化。確股確利的方式實(shí)質(zhì)上是保留農(nóng)戶的收益權(quán)，而將用益物權(quán)的使用和處置權(quán)利等委托給集體行使，在完成土地確權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，有利于將原本分散于農(nóng)戶手中的土地集中起來并置于激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，實(shí)現(xiàn)資源配置效益的最大化，放活經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)集體規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)。其三，便于實(shí)現(xiàn)集體統(tǒng)籌管理。土地潛在升值空間較大，容易促使個(gè)人選擇機(jī)會(huì)主義行為，個(gè)體農(nóng)戶有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)為一己私利采取“敲竹杠”的行為，不利于集體利益最大化。確股確利模式能夠有效地降低此類行為發(fā)生的可能性，確保土地經(jīng)營的規(guī)模效益得以充分發(fā)揮。實(shí)踐中，珠三角、江浙等地區(qū)已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，如廣東的“南海模式”采取農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)的股份合作經(jīng)營，形成“以權(quán)入股，按股分紅”的格局，在保障農(nóng)戶承包權(quán)益的同時(shí)，也推動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大[36]。

五、余論：農(nóng)地類型、土地確權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營發(fā)展策略選擇

農(nóng)村土地確權(quán)不應(yīng)該僅是概念，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)農(nóng)民的需要[37]。農(nóng)村土地確權(quán)方式的選擇，關(guān)乎未來不同地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營模式和經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的形成；土地確權(quán)模式以及由此形成的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局也將影響農(nóng)地經(jīng)營發(fā)展的方向和成效。根據(jù)中央精神，農(nóng)地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)是“穩(wěn)定承包權(quán)”，核心是“放活經(jīng)營權(quán)”。在此前提下，農(nóng)村土地確權(quán)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于，在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，如何有效地放活經(jīng)營權(quán)，使承包權(quán)的穩(wěn)定服務(wù)于經(jīng)營權(quán)的使用，探索形成土地流轉(zhuǎn)、托管、入股等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營局面。

目前，就我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系而言，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營體系等千差萬別，不同地區(qū)的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營定位出現(xiàn)分化，如東北地區(qū)戶均承包面積較大，流轉(zhuǎn)土地主要從事糧食生產(chǎn)，而廣東、海南等省70%以上的流轉(zhuǎn)土地均用于非糧作物種植，流轉(zhuǎn)到企業(yè)的耕地比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)[38]。在此條件下，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)作用毋庸置疑。但更為重要的是，針對(duì)當(dāng)前不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，應(yīng)在土地產(chǎn)權(quán)界定的過程中給予什么樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排及何種方向的引導(dǎo)，以更好地服務(wù)于包括個(gè)體農(nóng)戶在內(nèi)的經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)多種形式并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，需要在農(nóng)地區(qū)域類型差異的背景下，積極探討土地確權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營方式之間的關(guān)系，進(jìn)一步考量土地確權(quán)如何服務(wù)于包括土地流轉(zhuǎn)、新型主體培育和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，只有這樣，才能符合國家提出“三權(quán)分置”的基本要求和原則①。

第一，區(qū)域類型差異下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)。影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素較為復(fù)雜，包括土地實(shí)際產(chǎn)出效益、土地產(chǎn)權(quán)的不完全性和不穩(wěn)定性、土地的“收益-需求”因素等。從土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力或土地要素市場(chǎng)形成的內(nèi)因看，農(nóng)村的人地關(guān)系及土地升值潛力，不僅影響了當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際土地承包格局和土地確權(quán)工作，而且左右著規(guī)模土地流轉(zhuǎn)得以開展的條件和范圍，是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成和政府引導(dǎo)中應(yīng)該關(guān)注的重要因素。在區(qū)域類型差異下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)分析更具針對(duì)性和實(shí)效性，如東北地區(qū)，許多承包戶維持著家庭經(jīng)營，在耕作便利的條件下，個(gè)體自發(fā)流轉(zhuǎn)不斷增多，因此，確權(quán)確地能夠穩(wěn)定農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)、保障勞動(dòng)收益。然而，單一的糧食生產(chǎn)并不足以吸引工商資本進(jìn)入，土地流轉(zhuǎn)更多維持在村莊熟人之間。在此條件下，以代耕或托管形式為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)社會(huì)化過程更加符合農(nóng)民的需求，應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)形式探索的重心。東南“城郊區(qū)”的土地流轉(zhuǎn)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在資源配置中發(fā)揮作用明顯，以實(shí)現(xiàn)土地信息共享為目標(biāo)的農(nóng)地交易平臺(tái)在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)中尤為重要。endprint

第二，區(qū)域類型差異下的農(nóng)地經(jīng)營主體培育。當(dāng)前，我國農(nóng)地經(jīng)營主體隨著流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的逐漸放開和活躍而異軍突起并呈現(xiàn)出分化的趨勢(shì)，如傳統(tǒng)小農(nóng)、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)等。然而，這種分化在不同地區(qū)之間并不是均質(zhì)的。針對(duì)不同地域的農(nóng)地經(jīng)營主體培育也要有所區(qū)分，因地施策。如西北“荒地區(qū)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展需要以農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社等作為主要經(jīng)營者帶動(dòng)農(nóng)戶經(jīng)營，西南“碎地區(qū)”的自然條件則允許農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營，但二者都需要一定的土地整合。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地股份合作社常常存在發(fā)展規(guī)模不大、盈利能力不足、提高股農(nóng)收入作用有限、農(nóng)戶參與度不高等問題，此類地區(qū)不宜倚重農(nóng)地股份合作模式[39]。在政府引導(dǎo)土地調(diào)整后進(jìn)行確權(quán)，既能有效地保障農(nóng)戶權(quán)益，也可以解決土地的細(xì)碎化問題，對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育至關(guān)重要。

第三，區(qū)域類型差異下農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的保障體系建設(shè)。近年來，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體的保障能力方面，國家不斷加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度。例如，國務(wù)院2016年10月印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》提出，“健全覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，對(duì)穩(wěn)糧增收作用大的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、先進(jìn)裝備、設(shè)施農(nóng)業(yè)、加工流通貸款予以財(cái)政貼息支持”。實(shí)際上，由于農(nóng)地類型及其經(jīng)營模式不同，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的生產(chǎn)融資活動(dòng)和信貸需求也有較大差異。如東北地區(qū)大部分農(nóng)村，農(nóng)戶家庭自營或生產(chǎn)服務(wù)外包托管的形式較多，他們對(duì)銀行貸款的需求較小，推廣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押政策的實(shí)際效果有限。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，位于東北平原區(qū)的吉林省東部某縣市，家庭農(nóng)場(chǎng)的“農(nóng)地貸”總額不足全部農(nóng)場(chǎng)總投資額的1/10；相比而言，西北“荒地區(qū)”的農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社的生產(chǎn)性融資需求較大，更需要由政策性擔(dān)保公司或政府財(cái)政資金作擔(dān)保，以降低銀行的融資風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，在推進(jìn)落實(shí)黨的十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”過程中，農(nóng)村土地確權(quán)政策的落實(shí)并非簡(jiǎn)單地“畢其功于一役”，而是需要滿足政策參與主體的預(yù)期目標(biāo)和發(fā)展需求。有效的辦法應(yīng)該是針對(duì)不同類型農(nóng)地區(qū)域的特征，有側(cè)重地在個(gè)體分散經(jīng)營和適度規(guī)模經(jīng)營之間平衡，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營發(fā)展工作的通力統(tǒng)籌。

注釋：

① 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求，“充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，鼓勵(lì)進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的‘三權(quán)分置具體路徑和辦法”。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姚洋.農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)績(jī)效的實(shí)證研究[J].中國農(nóng)村觀察，1998（6）：3-12.

[2] 南方農(nóng)村報(bào)記者專訪中國農(nóng)村研究院院長徐勇[N].南方農(nóng)村報(bào)，2013-11-23.

[3] 厲以寧.談?wù)劗a(chǎn)權(quán)改革的若干問題[N].北京日?qǐng)?bào)，2013-12-02.

[4] 曹志立.農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行差異問題研究[D].長春：吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.

[5] 陳文學(xué)，高圣平.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)視野下的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度：困境與出路[J].學(xué)術(shù)探索，2010（3）：19-24.

[6] 丁琳琳，孟慶國.農(nóng)村土地確權(quán)羈絆及對(duì)策：贛省調(diào)查[J].改革，2015（3）：56-64.

[7] 王毅杰，劉海健.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的地方化實(shí)踐邏輯——基于Q村土地確權(quán)風(fēng)波的考察[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015（3）：52-58.

[8] 姚洋.中國農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架[J].中國社會(huì)科學(xué)，2000（2）：54-65.

[9] 吳毅，陳頎.農(nóng)地制度變革的路徑、空間與界限——“賦權(quán)-限權(quán)”下行動(dòng)互構(gòu)的視角[J].社會(huì)學(xué)研究，2015（5）：36-62.

[10]錢龍，洪名勇.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是“有意的制度模糊”嗎——兼論土地確權(quán)的路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2015（8）：24-29.

[11]于建嶸，石鳳友.關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)的幾個(gè)重要問題[J].東南學(xué)術(shù)，2012（4）：4-11.

[12]夏柱智.虛擬確權(quán)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（6）：89-96.

[13]張雷，高名姿，陳東平.產(chǎn)權(quán)視角下確權(quán)確股不確地政策實(shí)施原因、農(nóng)戶意愿與對(duì)策——以昆山市為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（10）：39-44.

[14]郎秀云.確權(quán)確地之下的新人地矛盾——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷[J].探索與爭(zhēng)鳴，2015（9）：44-48.

[15]曹正漢.產(chǎn)權(quán)的社會(huì)建構(gòu)邏輯——從博弈論的觀點(diǎn)評(píng)中國社會(huì)學(xué)家的產(chǎn)權(quán)研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2008（1）：200-216.

[16]韓長賦.明確總體要求 確保工作質(zhì)量 積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2015（3）：6-9.

[17]財(cái)政部網(wǎng)站.財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央財(cái)政農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證補(bǔ)助資金管理辦法》的通知[EB/OL].[2015-01-28].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/wg201504/201509/t20150916_1458683.html.

[18]黃業(yè)斌.農(nóng)村土地確權(quán)存在的主要問題[J].行政管理改革，2016（1）：33-36.

[19]農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站.農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國土資源部、國家測(cè)繪地理信息局關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證有關(guān)工作的通知[EB/OL].[2016-04-22].http：//www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201604/t20160422_5104469.htm.endprint

[20]賀雪峰.地權(quán)的邏輯：中國農(nóng)村土地制度向何處去[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2010：204.

[21]新華網(wǎng).習(xí)近平：加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度[EB/OL].[2016-04-28].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118763826.htm.

[22]孫云奮，齊春宇.農(nóng)地類型差異與農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境分析——以山東省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（1）：40-44.

[23]農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站.關(guān)于全國耕地質(zhì)量等級(jí)情況的公報(bào)[EB/OL].[2014-12-17].http：//www.moa.gov.cn/govpublic/ZZYGLS/201412/t20141217_4297895.htm.

[24]朱宇，張新穎.中國東北地區(qū)發(fā)展報(bào)告[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：109-110.

[25]國家林業(yè)局網(wǎng)站.中國荒漠化和沙化狀況公報(bào)[EB/OL].[2015-12-29].http：//www.forestry.gov.cn/main/69/content-831684.html.

[26]國土資源部網(wǎng)站.陜西榆林演繹荒沙地造田傳奇[EB/OL].[2012-12-27].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201211/t20121127_1160225.htm.

[27]梁植睿等.甘肅省民勤縣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)傳播的困境與出路[J].農(nóng)學(xué)學(xué)報(bào)，2012（9）：36-40.

[28]鄧?yán)?承包地碎片化阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2014-04-14（001）.

[29]譚淑豪，曲福田，尼克·哈瑞柯.土地細(xì)碎化的成因及其影響因素分析[J].中國農(nóng)村觀察，2003（6）：24-30.

[30]田傳浩，陳宏輝，賈生華.農(nóng)地市場(chǎng)對(duì)耕地零碎化的影響——理論與來自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗(yàn)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2005，4（3）：769-784.

[31]桂華.組織與合作：論中國基層治理二難困境——從農(nóng)田水利治理談起[J].社會(huì)科學(xué)，2010（11）：68-77.

[32]程渭山.發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系——新常態(tài)下農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營問題的調(diào)研報(bào)告[J].新農(nóng)村，2016（1）：5-8.

[33]趙鯤，羅鵬，譚智心.精準(zhǔn)確權(quán)激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2015-11-06（001）.

[34]陳志強(qiáng)，宋曉意.盤活“沉睡”土地資產(chǎn) 平羅農(nóng)村改革為全國“蹚路”[N].新消息報(bào)，2015-03-09（05）.

[35]王山，奉公.中國農(nóng)地細(xì)碎化及其整體性治理問題研究[J].云南社會(huì)科學(xué)，2016（1）：17-22.

[36]張霞，歐陽柳依. “確權(quán)到人”變“確權(quán)到戶” 南海修正土地魔方[N].南方周末，2015-04-24.

[37]賀雪峰.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的由來、邏輯與出路[J].思想戰(zhàn)線，2015，（5）：75-80.

[38]劉守英.中國農(nóng)地權(quán)屬與經(jīng)營方式的變化[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2016-02-19（010）.

[39]諸培新，仲天澤，欽國華.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地股份合作社發(fā)展研究——以江蘇省宿遷市為例[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2015（7）：103-108+168.

Abstract： In order to cope with the transformation of the major social contradictions in the new era and implement the goal of “Rural Revitalization Strategy” proposed by the 19th National Congress of the CPC， it is essential to accelerate the modernization of agricultural and rural areas and deepen the reform of rural land system. The right confirmation of rural land is the basic work of “developing a variety of forms of moderate scale management and cultivating a new type of agricultural management entities”. At present， the implementation of China′s policies of right confirmation of rural land is faced with many obstacles， such as difficulties in local implementation and poor effect of executions. Therefore， it is necessary to comprehensively consider the goals and demands of the center， localities and farmers in right confirmation of rural land， and put forward targeted and differentiated implementation plans according to different geographical characteristics. Taking human-land relationship and rural land appreciation potential as two dimensions， and taking agricultural region as carrier， China can be divided into four types of agricultural regions： “plain area” in Northeast China， “barren area” in Northwest China， “broken area” in Southwest China and “suburb area” in Southeast China. On the basis of investigating the basic characteristics and management status of different rural land areas， this paper puts forward four types of right confirmation of rural land model： confirming the right and land according to present situations， confirming the right and benefit after the adjustment of land， confirming the right and land after the adjustment of land， and confirming the stock and benefit according to the present situation， to provide reference for reducing agricultural operation cost and realizing scale operation in different rural land areas.

Key words：rural land area； type difference； right confirmation of rural land； policy implementation

（責(zé)任編輯：李江）endprint