王蜀磊，王艷萍

(1.山西師范大學 經濟管理學院，山西 臨汾 041004；2.太原師范學院 經濟系，山西 晉中 030619)

人口遷移是人類各個歷史時期都存在的社會經濟現象，但引發(fā)人口遷移的原因則各有不同。因煤炭采空區(qū)(塌陷區(qū))而引發(fā)的人口遷移是其中較為特殊的一種，它根本有別于自然生態(tài)環(huán)境、政治因素和經濟結構變化而引發(fā)的人口遷移。煤炭采空區(qū)不僅引發(fā)當地地質、水文、植被和生態(tài)環(huán)境變化，而且直接影響到其上居民生產和生活的正常進行。本文僅從山西省煤炭采空區(qū)的制度安排出發(fā)，分析煤炭采空區(qū)農村人口遷移與市民化的制度均衡。

一、文獻綜述

針對煤炭采空區(qū)這一實際，學者較多從工程技術防范角度和塌陷區(qū)治理方式上對其進行研究，關注生態(tài)移民、工程建設移民及安置補償等問題。而將農村人口遷移與煤炭采空區(qū)結合起來的研究成果還不多。常曉飛運用法律父愛主義理論考察了山西煤炭采空區(qū)移民權利方面存在的權利缺失，認為國家應該專門設立煤炭采空區(qū)移民法以真正維護他們的基本權利。從立法的高度考察，為建立相關的法律制度提供了依據。[1]趙群帥以山西省河津市下化鄉(xiāng)為例，從五個方面研究了山西煤炭采空區(qū)對失地農民所造成的影響，分析了農民遷移過程中存在的經濟上和心理上的困難。[2]李連濟、鄧蘭燕針對煤炭采空區(qū)的產業(yè)轉型提出了制度創(chuàng)新，優(yōu)化組織結構和技術結構，加快發(fā)展新興主導產業(yè)的思路。[3][4]

許多煤炭采空區(qū)在短時期內，甚至在長期內導致的地質性和生態(tài)性破壞都是無法恢復的，這就意味著在土地上居住的人口和勞動力的生產無法繼續(xù)進行，生活也難得到應有的保障。世代居住和生活的人口將永遠告別此地，在異地尋求生產和生活之出路，遷移是必然的、唯一的選擇。在目前研究成果和有關制度安排都是從眼前利益補償和移民安置角度進行關注。如董俊簡要介紹了采空區(qū)失地農民的權益保護和安置，以及提升政府的公信力和對突發(fā)事件的預測能力。[5]

綜上所述，研究成果多是從已經發(fā)生的既成事實結果上去研究事后處理辦法，都是從對居民的經濟補償和安置上提出對策建議。明顯對經濟補償標準計算的理論依據分析不足，移民安置方式還是依靠行政手段進行。還沒有看到學者從制度均衡理論角度深入分析和考察，為以后類似移民問題提出前瞻性的理論考察。另外，研究還沒有涉及到遷移人口和勞動力如何完成由農民向市民社會身份的轉變，從而真正實現城鄉(xiāng)居民社會福利均衡化目標。

學者對土地制度安排的研究成果頗為豐富，但主要集中在基礎理論層面，當然研究成果也為實踐提供了堅實的理論基礎。余興厚從制度經濟學視角對失地農民進行了研究，分析具有深刻性[6]，但還沒有能夠根據特定原因引發(fā)的制度安排和制度均衡進行分析論證，因而還無法解釋特定因素——煤炭采空區(qū)——的制度供給和制度需求的均衡問題，從而有必要對該問題進行深入分析和考察。

二、對煤炭采空區(qū)制度安排的理論思考

(一)現有制度安排的邏輯

新中國在社會主義三大改造中建立了全民所有制和集體所有制兩種公有制形式，并且在憲法中明確界定了全民所有制與集體所有制在土地這一基本生產資料的歸屬界區(qū)，徹底改變了我國數千年來土地私有產權制度。與此同時，國家還建立了以戶籍制度為首的十四項制度，規(guī)定了城鄉(xiāng)人口和勞動力流動條件與福利待遇的制度安排，以及全面實行城市偏向的政策供給等一系列制度安排。三者間在國家集權計劃體制下形成制度安排的權利束，規(guī)范著城鄉(xiāng)居民的行為選擇，從不同側面作用于社會經濟生活*在我國全面轉向社會主義市場經濟體制后，雖然對原有的制度安排進行了調整，然而，農村集體產權制度還沒有真正落實，戶籍制度對居民生產和生活還產生著實際的影響。特別是在國家主導社會經濟資源的背景下，原有制度安排還慣性地發(fā)揮著作用。。

在土地歸屬性質調整和變更上，國家隨時可以根據國民經濟計劃和社會發(fā)展的需要，將農村集體土地所有制變更為全民土地所有制，而全民土地所有制則不能變更為農村集體土地所有制。不僅如此，國家還進一步規(guī)定了農村集體土地所有制土地的使用方向，不能隨意改變耕地的用途和使用方向。事實上是限制了集體土地產權關系的實現。另外，在社會經濟實踐中，農村、農業(yè)也不是國家重點建設和社會經濟資源的主要投資方向，農民不是國家重點關注的對象。在“極限積累”機制導引下，還將農業(yè)剩余大量轉向了工業(yè)化建設。

針對埋藏在地下的礦產資源的歸屬權是全民所有的還是集體所有的，從法理上，憲法明確規(guī)定為全民所有。然而，地表耕地與地下資源是相互聯(lián)系、相互影響和相互作用的。如何合理地確定集體所有與全民所有二者間的界區(qū)，在現有法律中還沒有作出明確的規(guī)定。如果相互間發(fā)生了實際的影響，如何去主張和維護各自的權益，國家、國有企業(yè)與農民間博弈的結果最終還是偏向于國家一方。

在社會經濟實踐中，大型連片礦產資源是國家所有并擁有其開采權，小型和分散礦產資源的實際開采權是歸農村集體的，形成地下礦產資源是兩種所有權和使用權并存的事實。由農村村民開采礦產資源的收益歸集體成員共同所有。當集體和個人在礦產資源開采越界，特別是直接影響和破壞了國家礦產資源正常開采時，國家才會采取相應的制裁以保護礦產資源的法律規(guī)定和政策措施維護其權益。如果集體和個人在礦產資源開采上影響甚微，一般不會引起國家的足夠重視，采取的制裁措施的作用也是有限的。這說明全民所有制的產權保護是不完全的。國家在調整過程中也使集體產權不完全，隨時會因國家政策的調整而使集體產權不能得到有效保護*鑒于山西省煤炭開發(fā)中出現的亂象，煤炭開采中事故頻發(fā)，國家強令關停農村小煤礦。許多地方對集體小煤礦的收購也沒有真正從市場意義上實現產權關系的轉讓，煤礦開采投資金并沒有得到真正的估價，實際是對集體所有制權益的侵害，引發(fā)了多起嚴重糾紛和社會群發(fā)事件的發(fā)生，危及社會穩(wěn)定。。

即便農民依法取得了礦產資源開采權，農民也不能完全依據集體產權去行使權利礦產資源的開采。礦產資源開采不僅表現在生產經營環(huán)節(jié)，還體現在流通環(huán)節(jié)，國家對農村集體開采出來的礦產資源在交通運輸和市場流通上也有諸多限制。農民往往是打擦邊球或鉆政策的空子在本地較為狹小的區(qū)域內進行著生產和經營。農民如何參與市場競爭，不是取決于自身能力和水平，而是取決于國家政策規(guī)定和政策調整。如何真正落實農村集體產權是一切問題的焦點。

(二)現行制度安排實踐的影響

煤炭開采導致采空區(qū)地質條件和生態(tài)的變化，給采空區(qū)上居民的生產和生活帶來了不便，甚至威脅著人們生命和財產的安全。如果是由全民所有制企業(yè)開采煤炭資源所形成的采空區(qū)以及造成的各種損失和影響，自然由全民所有制企業(yè)從其收益和資產去解決，并承擔其全部的法律責任。涉及到煤炭采空區(qū)上居民財產補償、就業(yè)安置，以及采空區(qū)復墾恢復等經濟和社會保障的一切費用。當全民所有制企業(yè)無法承擔其全部責任時，因其全民所有制采取國家所有制形式，最終是由國家承擔其全部責任。如果該煤炭采空區(qū)是因集體所有制企業(yè)開采形成的，所引發(fā)的一切責任是由集體所有制企業(yè)承擔全部責任和損失，即用前期收益彌補后期之結果。如果無法承擔其全部責任，也只能是集體所有制成員承擔其損失。這樣來看，兩種不同所有制不僅是經濟權益歸屬界定的差異，還可能進一步擴展到經濟生活之外的政治和社會層面的差異上，從而為制度變遷與制度均衡提出了新的要求。

從農村人口遷移動機和行為選擇上看，大致可以分為主動遷移和被動遷移兩種。一般來說，煤炭采空區(qū)農村人口遷移屬于被動遷移市民化范疇。他們不是因農業(yè)勞動力生產率提高而形成的農村剩余勞動力范疇；他們是因煤炭資源開發(fā)大量占用耕地或采空區(qū)致使土地無法耕種而成為農村剩余勞動力范疇。從農村剩余勞動力轉移理論上看，他們的轉移是勢在必行。然而，面對煤炭采空區(qū)可能帶來的危害，絕大多數農民并沒有建立起預期的遷移決策。在既有的制度安排下，一方面，他們還不能被現有的制度所接納，農村剩余勞動力轉移受到國家制度和政策的嚴格限制，只能游離在制度安排之外，基本的權益無法得到有效保障。另一方面，他們對既有煤炭資源和土地補償的依賴，主動放棄無法耕種土地的所有權和經營權就意味著基本權益的喪失。因為，當房屋出現某些裂縫或地陷影響農作物栽培時，能夠得到政府和企業(yè)數額不等的經濟補償，會進一步強化農民的依賴心理，降低其勞動意愿和勞動技能轉變的目標。特別是多年來一些農民能夠以“坐地虎”身份繼續(xù)坐享煤炭資源開采發(fā)財致富和得到巨額補償時，這種懶惰心理也得到強化。如果政府強令煤炭采空區(qū)居民遷移并異地安置時，必然會采取各種過激行為去抗拒遷移和安置。另外，他們對煤炭資源和補償的強烈依賴，也難有農業(yè)生產之外的勞動技能，遷移將使生產和生活變得無所適從，降低或影響生活質量。政府可以建設遷移安置房，改變他們的居住環(huán)境，但無法幫助他們適應新的生產和生活環(huán)境。政府可以為他們提供無償或低息的生產發(fā)展資金支持，但無法幫助他們改換生產技能。政府可以為他們提供勞動技能的培訓，但無法幫助他們在新的環(huán)境中參與市場競爭，無法真正實現和完成農村轉移人口市民化目標。這大概是以另一種形式印證了“資源詛咒”之說。以上行為選擇似乎與制度需求無關，但確是既有制度安排的產物?？傊?，農村人口被動遷移市民化在這些方面存在的諸多矛盾和不適，與既有的制度安排不無關系。

(三)煤炭采空區(qū)農村轉移人口市民化制度均衡的基本框架

煤炭采空區(qū)農村人口轉移面臨的制度供給和制度需求非均衡，必然引起制度供給和制度需求兩方面的變革，從而最終走向煤炭采空區(qū)農村人口轉移市民化制度的均衡形態(tài)。[7][8]

圖1

三、對方案反思及對策建議

從山西省煤炭采空區(qū)的范圍和受影響居民的數量和結構上看，基本上涉及的是農村集體土地所有制和農村居民，直接影響著農村土地產權和農村居民生產和生活的正常進行。因此，這里研究的重點是農村剩余勞動力人口遷移及市民化。

首先，面對山西省煤炭采空區(qū)的嚴峻形勢，山西省政府在近幾年相繼出臺了多個治理工作指導意見、規(guī)劃指導性文件和工作安排[9][10][11][12]。這些指示安排的指導思想是從百姓的安全和健康等民生工程角度進行通盤考慮的，主要包括處理方式和辦法，即如何補償、如何安置，補償標準的確定，如何進行資金籌措和資金保障，以及有關煤炭采空區(qū)或塌陷區(qū)地治理和復墾等補救性措施。

其次，目前我國政府對礦業(yè)征收的稅費[13]主要是針對煤炭等資源的探礦、使用等征收的，并規(guī)定了其用途。一旦在煤炭采空區(qū)出現可能的后續(xù)問題，如何進行補償并沒有在礦業(yè)征收稅費中體現出來。此外，國家對礦業(yè)征收的稅費是否能夠滿足采空區(qū)居民在搬遷安置時的資金需要，如果資金來源沒有著落，就將面臨無責任人和責任人無力承擔的窘境。為了解決采空區(qū)居民的民生問題，最后只能由政府買單。村集體能夠為遷移農民承擔的數額則完全取決于村集體的經濟實力。必要時被遷移農民個人也要承擔部分安置費用，這些都會給移民搬遷帶來不少困難和問題。

最后，目前我國農村房屋拆遷管理條例的有關規(guī)定主要是圍繞社會經濟發(fā)展的市政建設拆遷安置所作出的規(guī)定，并沒有針對其它非個人原因拆遷安置作出規(guī)定，也沒有對事發(fā)肇始者的權益作出明確規(guī)定，從而失去了責任追索的法律依據。

從以上幾個方面可以看出，目前出臺的條例規(guī)定或是事后的應急措施，或是針對生產環(huán)節(jié)的稅費征繳。前者具有臨時性和應急性特征，后者缺乏預見性和防患性，都沒有從農村土地產權制度層面上形成新的制度供給。為此，筆者嘗試提出以下對策建議，以推進煤炭采空區(qū)的制度均衡：

首先，土地產權關系的構造。土地是自然生成的，是人類和各種動植物賴以生存的載體。廣義的土地包括了地表、地下和地上空間三個部分，完整的產權結構是三者的統(tǒng)一。擁有完整產權也應統(tǒng)一于一體，產權轉讓也應統(tǒng)一于一體，同時環(huán)境整治也應統(tǒng)一于一體，也就意味著產權擁有者負有終極責任權。各個經濟主體不僅獲得地面土地的使用權，而且獲得地下資源的擁有權。同時在產權邊界的界定中，地表的界區(qū)易確定，而地下和地上空間產權的確定就因資源的流動性和不可分割性特征，只能根據相鄰權原則確定其界區(qū)。在制度供給上保證土地產權的統(tǒng)一性、一致性和穩(wěn)定性，可有效防止土地分別或多頭所有和使用過程間的矛盾，從而最大限度地降低社會交易成本。

其次，居民社會身份和公共福利制度的再造。經過三十多年的改革開放，以戶籍為首的十四項城鄉(xiāng)居民隔離的制度安排已經被國家法律和政策徹底否定了，標志著城鄉(xiāng)一體化時代的到來。然而要徹底改變事實上的城鄉(xiāng)居民身份差別和實現城鄉(xiāng)居民分享公共福利還需時日。國家在制度供給上加大對鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)的傾斜是實現城鄉(xiāng)分享公共福利之必然，是對過去“欠賬”的償還。改善農村基礎設施，加大農村剩余勞動力轉移的勞動技能培訓，提高農村居民整體的文化教育水平，對農村遷移人口的安置提供資金支持是實現城鄉(xiāng)一體化的基礎和保證。

再次，在產業(yè)結構和產業(yè)政策上的構造。徹底擺脫資源型地區(qū)對自然資源的依賴，在資源枯竭和可能發(fā)生生態(tài)環(huán)境改變前就做出規(guī)劃和預測，實現一地產業(yè)結構的升級，改變資金投資方式，實現政策性“輸血”向自我“造血”機制轉變。

最后，在煤炭資源探礦和開采征收資源稅構造。在資源稅費制度規(guī)定層面上，不僅要有效地保證目前國家對稅費征繳和用途的既定目標，而且還須提取預防和保障基金，用于防范可能的地質變化引發(fā)的塌陷，以及對生態(tài)環(huán)境的治理和恢復。當這部分專款不足以保證煤炭采空區(qū)居民的實際損害時，煤炭生產企業(yè)必須用公積金、公益金和盈利來彌補。當這些還不足以彌補時，就需用自有資本承擔無限責任，切實維護煤炭采空區(qū)居民的基本權益。

綜上所述，農村剩余勞動力轉移人口市民化是工業(yè)化和城市化發(fā)展之必然，只要制度供給得到滿足，他們在較短時間內就能完成農村人口市民化的轉變過程。因此，農村剩余勞動力轉移人口市民化不僅僅是農民社會身份的變遷，還要使遷出地農民能在遷入地正常生產和生活，與市民享有相同的社會福利水平。保障煤炭采空區(qū)居民基本生產和生活，實現農村人口市民化，提升整個社會公共福利水準是社會經濟發(fā)展的根本目標和歸屬。要實現這一目標，唯有進行與社會主義市場經濟體制相匹配的產權制度變革，建立符合市場效率和社會效率的制度均衡。

[1] 常曉飛.山西煤炭采空區(qū)移民權利保護研究[D].沈陽：遼寧大學，2013.

[2] 趙群帥.山西煤炭采空區(qū)失地農民問題研究——以河津市下化鄉(xiāng)為例[D].太原：山西財經大學，2013.

[3] 李連濟.煤炭城市產業(yè)結構轉型的選擇——以山西煤炭城市為例[D].上海：中國科學院上海冶金研究所，2000.

[4] 鄧蘭燕.西部煤炭采空區(qū)發(fā)展轉型研究[J].社會科學家，2012，(S1).

[5] 董俊.政策效用下的山西煤炭采空區(qū)農民權益保護[J].商，2015,(2).

[6] 余興厚.失地農民問題的制度經濟學分析[J].寧夏社會科學，2005,(3).

[7] 何一鳴，羅必良，高少慧.農業(yè)轉移人口的市民化：基于制度供求視角的實證分析[J].經濟評論，2014,(5).

[8] 王蜀磊,王艷萍.對農村轉移人口市民化的制度考察——以城中村改造的制度均衡為例[J].未來與發(fā)展，2016,(11).

[9] 山西省人民政府.山西省采煤沉陷區(qū)治理工作指導意見[N].山西日報，2014-6-9(1).

[10] 山西省人民政府辦公廳.關于印發(fā)山西省深化采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃(2014—2017年)的通知[EB/OL].http://www.shanxigov.cn?.2015-3-20.

[11] 山西省人民政府辦公廳.關于印發(fā)山西省采煤沉陷區(qū)治理2015年行動方案的通知[EB/OL].?http://www.shanxigov.cn?.2015-04-29.

[12] 山西省人民政府.關于印發(fā)《山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案(2016-2018年)》的通知[EB/OL].http://www.shanxigov.cn.2016-07-06.

[13] 馮菱君.我國政府目前對礦業(yè)征收的稅費[EB/OL].中國選礦技術網?礦山投資指南.2012-5-2 11:41:42.