郝娜

摘要：企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)，道德功能弱化，食品監(jiān)管部門監(jiān)管范圍有限，食品安全問題沒能很好的解決。在這種情況下，監(jiān)管部門尤其地方監(jiān)管部門和公眾之間及時(shí)的信息溝通和交流變得十分重要。由于監(jiān)督部門自身面臨利益沖突、角色沖突以及負(fù)面激勵(lì)沖突等多方面困難，使得食品安全信息公開變的十分不易。

關(guān)鍵詞：食品安全；利益驅(qū)動(dòng)；道德淪喪；信息公開；負(fù)面激勵(lì)

一、食品安全信息公開沖突現(xiàn)狀

（一）地方食品安全信息公開的及時(shí)性、充分性存在問題

由北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《2014-2015年度中國(guó)食品安全監(jiān)管透明度觀察報(bào)告》明確的顯示出我國(guó)現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管信息公開還存在很多的問題，有很大的提升空間。只有國(guó)家食藥監(jiān)總局對(duì)于靜態(tài)的食品安全信息主動(dòng)公開程度勉強(qiáng)合格，其余省局以及省會(huì)市局的信息公開程度都很低。至于動(dòng)態(tài)信息主動(dòng)公開的情況就更加不樂觀了，不僅省局和省會(huì)市局的公開程度特別低，甚至連國(guó)家總局的公開程度都不合格?！秷?bào)告》指出，多數(shù)地方食品安全監(jiān)管部門信息公開還存在很多的問題，比如指南和目錄都不透明，不被公眾熟知。信息公開的及時(shí)性和充分性比例都比較低。只有剛剛超過1/3（11個(gè)）的省級(jí)食藥監(jiān)局和不到10%（3個(gè)）的省會(huì)城市食藥監(jiān)局能夠按時(shí)、完整地公開信息公開年報(bào)。還有很多地區(qū)，包括浙江、云南、青海、西藏、鄭州、石家莊等11個(gè)省市甚至都沒有公布。

從表1可以看出信息公開的總體趨勢(shì)是越到基層，主動(dòng)公開水平越低，動(dòng)態(tài)信息的主動(dòng)公開水平普遍較低。同基層百姓關(guān)系最為緊密的地方食品監(jiān)管部門對(duì)信息的主動(dòng)公開程度偏低使得百姓的食品安全沒有保障。政府監(jiān)管部門是食品安全信息最權(quán)威的發(fā)布中心，尤其地方監(jiān)管部門更是和每一個(gè)消費(fèi)者切身利益有著更為緊密的聯(lián)系，其透明程度直接決定普通公眾是否知情，能否吃得放心?？梢?，我國(guó)食品安全監(jiān)管信息及時(shí)、充分公開問題的解決，依舊任重道遠(yuǎn)。

（二）食品安全信息公開渠道不明晰

2016年央視第26屆“3.15”消費(fèi)者協(xié)會(huì)晚會(huì)上，最火外賣“餓了嗎”曝光。從這個(gè)晚會(huì)上也得到了很多有關(guān)食品安全的其他方面信息，但是這種影響比較大的晚會(huì)渠道畢竟太少。當(dāng)然除了晚會(huì)這種渠道外，也有食品藥品監(jiān)督管理局的官方網(wǎng)站、電視新聞、網(wǎng)絡(luò)新聞等渠道。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局新聞發(fā)言人顏江瑛在晚會(huì)上發(fā)言，稱國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局每周都發(fā)布信息公開，消費(fèi)者在市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品也可以舉報(bào)。這種關(guān)系到群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的信息公開渠道，應(yīng)該是方便快捷多樣的，使消費(fèi)者可以在最短的時(shí)間內(nèi)用最簡(jiǎn)單的方式獲得，以防止由此帶來的食品安全問題，但是這些發(fā)布的信息大部分公眾并不清楚，也不了解信息發(fā)布的渠道。由此可以看出我們能夠獲得食品安全信息的渠道有限，而且并不明晰。

（三）食品安全信息公開的可信度低

首先，社會(huì)公眾獲得食品安全信息的渠道來源不同。除了電視新聞，大部分公眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道獲得，而網(wǎng)絡(luò)上又存在很多謠言，網(wǎng)絡(luò)信息真假難辨，這使得公眾對(duì)所獲信息不能完全信任。其次，即使政府公布的部分食品安全信息也存在可信度低的問題。比如政府信息公布的真實(shí)性可能存在問題，一些屬于政府信息公開范圍的食品安全信息，政府不予以公開等等。而且社會(huì)公眾對(duì)政府的信任危機(jī)也可能影響其對(duì)政府公布的食品安全信息的信任度。

二、信息公開沖突原因分析

（一）食品安全監(jiān)管部門公職人員存在利益沖突

一般意義上的利益沖突包括群體性利益沖突、鄰里利益關(guān)系對(duì)立、不同階層利益的矛盾等等。本文中作者的利益沖突并非一般意義上的利益沖突，而是公共領(lǐng)域的利益沖突，特指與政府官員職務(wù)相關(guān)的公共利益與私人領(lǐng)域的利益之間的沖突，通常發(fā)生在某一公職人員單一主體身上。其中“利益”不僅限于個(gè)人的經(jīng)濟(jì)或者其他物質(zhì)利益。私人的社會(huì)關(guān)系、債務(wù)或其他義務(wù)、宗教或類似團(tuán)體、專業(yè)和黨派政治組織、家庭利益都可能影響官員公正履行他們的職責(zé)。利益沖突表現(xiàn)為公職人員的私人利益與其代表和謀求的公共利益之間的沖突。

食品安全監(jiān)管部門公職人員的利益沖突主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，公職人員可能顧及自己的經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)關(guān)系等等就會(huì)阻礙信息的溝通交流。這種利益沖突在地方食品監(jiān)管部門中廣泛存在，是影響食品信息公開的一個(gè)重要因素。其次，政府相關(guān)工作人員的工資收入通常是與本地區(qū)的財(cái)政收入相聯(lián)系的。而眾多的食品企業(yè)、工廠甚至小作坊又對(duì)本地區(qū)財(cái)政收入起著重要作用。公開食品企業(yè)存在的問題勢(shì)必會(huì)影響企業(yè)收入，這些都將損害相關(guān)工作人員的切身利益，使得他們難以取舍。最終會(huì)造成隱瞞真相，食品安全問題信息公開困難。再次，一些大型食品企業(yè)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著支撐作用，可以極大地拉動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決就業(yè)等很多問題，對(duì)官員業(yè)績(jī)考核也有很大的促進(jìn)作用。這些大型食品企業(yè)安全問題在地方政府的保護(hù)下更加難以曝光。

（二）食品安全監(jiān)管部門公職人員存在角色沖突

角色沖突是指處在一定社會(huì)關(guān)系中的角色主體因角色行為與角色期望、角色要求存在不一致導(dǎo)致的心理矛盾和心理焦慮。其實(shí)質(zhì)是責(zé)任沖突，食品安全監(jiān)管部門相關(guān)工作人員既是公職人員的角色，承擔(dān)公共責(zé)任，同時(shí)也是社會(huì)角色，具有私人性。因此形成了公職人員角色的公共性與其他社會(huì)角色的私人性之間的沖突。而且我國(guó)是一個(gè)講究人情世故的國(guó)家，有著根深蒂固的人情文化。論親疏遠(yuǎn)近，講人情面子是顯著的社會(huì)特征。這樣一來在角色沖突中，公職人員角色的私人性就會(huì)明顯超過其公共性，容易帶來合謀的問題，食品安全的信息公開自然就變得困難了。

食品安全監(jiān)管中合謀問題的最主要特征是監(jiān)管部門及其工作人員，通過權(quán)錢交易而放棄食品安全監(jiān)管的責(zé)任，進(jìn)而影響信息公開的問題。地方食品安全監(jiān)管部門公職人員在擔(dān)任政府公職人員角色的同時(shí)還有自己的社會(huì)角色，尤其在講究面子，注重人情的，當(dāng)下我國(guó)社會(huì)公職人員經(jīng)常會(huì)陷入正當(dāng)履行職責(zé)與親人朋友的利益相沖突的困境，一方面是自己的利益，一方面是公眾的利益。為了幫助親戚朋友，維護(hù)他們的利益，公職人員很可能會(huì)故意隱瞞信息，企圖滿足部分相關(guān)職員的私利掩蓋企業(yè)食品安全問題的現(xiàn)實(shí)，損害社會(huì)公眾對(duì)于食品安全的知情權(quán)。endprint

（三）食品安全監(jiān)管部門存在負(fù)面激勵(lì)沖突

地方監(jiān)管部門的工作人員具有雙重屬性，一方面，作為監(jiān)管者要對(duì)食品企業(yè)的安全負(fù)責(zé)，促使他們的產(chǎn)品符合標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，作為被監(jiān)管者，還要對(duì)上級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)，受他們的監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時(shí)，監(jiān)管部門人員要承擔(dān)責(zé)任受到處罰。這樣一來就會(huì)形成對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的負(fù)面激勵(lì)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)人員在發(fā)現(xiàn)食品安全問題后為免于受到懲罰而不敢公布，甚至?xí)椭髽I(yè)隱瞞真相。這樣公職人員的職責(zé)和他們的考評(píng)機(jī)制就形成了一種新的沖突。

食品安全監(jiān)管部門會(huì)采取瞞報(bào)信息的策略，這與我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管者考核機(jī)制也有關(guān)系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)報(bào)告公開信息，就算得不到獎(jiǎng)勵(lì)也不應(yīng)該受懲罰。然而現(xiàn)實(shí)情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管失職等受到懲罰。對(duì)食品安全監(jiān)管部門的負(fù)激勵(lì)政策大大減少了監(jiān)管部門公開食品安全問題信息的動(dòng)力。

三、解決食品安全信息公開沖突的對(duì)策

完善的食品安全信息披露機(jī)制，可以有效地解決由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”問題，保證食品安全信息的充分披露，從而規(guī)范食品安全行為，提高食品安全質(zhì)量。

（一）引入社會(huì)共治，緩解利益沖突帶來的信息公開困境

近年來食品安全事件不斷發(fā)生，為了更好地進(jìn)行食品安全監(jiān)管，解決食品安全信息公開問題，我國(guó)提出了“社會(huì)共治”的治理理念。從社會(huì)管理到社會(huì)共治，其實(shí)質(zhì)是從由上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國(guó)家與社會(huì)相結(jié)合的治理模式。自上而下的加強(qiáng)監(jiān)管是解決食品安全問題的一項(xiàng)重要措施，但是加強(qiáng)監(jiān)管需要投入很大的成本，并且效果有限。引入社會(huì)共治，加強(qiáng)自下而上的監(jiān)管可以彌補(bǔ)社會(huì)管理的不足，還可以解決成本問題，在一個(gè)較為低廉的成本基礎(chǔ)上能夠加強(qiáng)對(duì)地方食品安監(jiān)部門公職人員的管理和控制，尤其現(xiàn)在媒體網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，社會(huì)共治十分具有可行性。

社會(huì)共治有三類責(zé)任主體，分別是政府、企業(yè)和第三方監(jiān)管力量。鑒于政府監(jiān)管制度已經(jīng)比較成熟，筆者主要討論企業(yè)和第三方監(jiān)管力量的問題。其中，企業(yè)監(jiān)管并非企業(yè)自身的監(jiān)管，而是競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)之間相互監(jiān)督，相互舉報(bào)。例如2010年1月5日因生產(chǎn)、銷售三聚氰胺超標(biāo)乳制品的上海熊貓乳品有限公司早在8個(gè)月之前就被監(jiān)管部門進(jìn)行了查處，但這一消息一直處于嚴(yán)格“保密”狀態(tài)，有關(guān)方面要求知情者嚴(yán)格“保密”“不能說”。最后因?yàn)槠涓?jìng)爭(zhēng)者浙江熊貓乳品有限公司擔(dān)心經(jīng)銷商將“浙江熊貓”誤認(rèn)為“上海熊貓”發(fā)表了律師聲明澄清二者無任何關(guān)系，才將上海熊貓的問題曝光了出來。我們不鼓勵(lì)商業(yè)對(duì)手之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，但是這種相互監(jiān)督的做法更有利于市場(chǎng)健康發(fā)展，可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管存在利益沖突方面的不足。此外，第三方監(jiān)管力量主要就是指廣大消費(fèi)者以及各種媒體力量，消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)越來越強(qiáng)，記者的眼睛也越來越亮，通過正規(guī)渠道傳播真實(shí)信息，也可以減少地方食品安檢部門職員因失責(zé)帶來的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。利益沖突是人類一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實(shí)質(zhì)所在。因此，緩解利益沖突對(duì)于食品安全信息的公開具有十分重要的意義。

（二）強(qiáng)化中央事權(quán)，減少角色沖突對(duì)信息公開的阻礙

強(qiáng)化中央事權(quán)是解決角色沖突引發(fā)的信息公開困境的最好方法，可以通過限制地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)公職人員權(quán)力，達(dá)到降低其角色的私人屬性，最終減少公職人員私人角色對(duì)信息公開的阻礙。強(qiáng)化中央事權(quán)的同時(shí)還要做好地方機(jī)構(gòu)的工作，要合理配置中央與地方的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)中央與地方的信息溝通，確保信息自下而上可以流通順暢。

弱化地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力，機(jī)構(gòu)職員私人性的社會(huì)角色自然就得到了遏制，造成地方公職人員阻礙食品信息公開心有余而力不足的局面。承擔(dān)公共責(zé)任的角色與具有私人性社會(huì)角色的角色沖突就可以得到解決。將地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部分相關(guān)權(quán)力收歸上級(jí)所有，地方監(jiān)管職員無法再與食品企業(yè)合謀隱瞞食品安全信息，失去地方保護(hù)的食品企業(yè)的問題自然難以隱藏。這樣一來有問題的食品企業(yè)信息就可以得以公布。比如美國(guó)FDA對(duì)牽涉跨州的食品藥品都?xì)w為聯(lián)邦的權(quán)限。這樣一來，食品安全保障的權(quán)力就會(huì)更多地集中到中央手里，而非地方事權(quán)，使得地方監(jiān)管部門想隱瞞卻無權(quán)隱瞞。但是這并不意味著地方無責(zé)，或地方政府可置身事外，只是事權(quán)的分配與責(zé)任的歸屬實(shí)際有別。

除此之外，縮短地方監(jiān)管部門對(duì)食品企業(yè)檢查和發(fā)布信息的時(shí)間差，能夠防止企業(yè)有暗箱操作影響信息發(fā)布的時(shí)間，有效解決信息瞞報(bào)的問題，縮小官商合謀的風(fēng)險(xiǎn)。減小地方監(jiān)管部門公務(wù)人員在面對(duì)角色沖突時(shí)因?yàn)樗饺诵越巧鴮?dǎo)致的公共角色失職的風(fēng)險(xiǎn)。

日本的食品安全監(jiān)管體系已經(jīng)基本建立完善起來，食品安全委員會(huì)專門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與信息溝通對(duì)監(jiān)管體系的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了支柱作用，該委員會(huì)的職權(quán)超脫且中立，并與其他行政機(jī)構(gòu)保持權(quán)力分離。我國(guó)的食品監(jiān)管部門也可以借鑒日本委員會(huì)的做法，保證食品監(jiān)管部門的職權(quán)超脫且中立，保持權(quán)力分離，提高我國(guó)食品安全信息的公開水平。

（三）完善考核機(jī)制，減少激勵(lì)沖突對(duì)信息公開的影響

地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)激勵(lì)政策嚴(yán)重影響了公務(wù)人員信息公開的動(dòng)力，完善激勵(lì)政策，弱化負(fù)激勵(lì)，能夠解決公務(wù)人員因害怕受到懲罰而故意隱瞞信息的行為。改變結(jié)果考核制，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員監(jiān)管全過程的考核，弱化對(duì)相關(guān)職員的負(fù)面激勵(lì)。

所謂激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管，是指監(jiān)管的制度安排，使被監(jiān)管者在追求個(gè)人利益的同時(shí)也能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管者制定的監(jiān)管目標(biāo)。這樣可以緩解由此帶來的監(jiān)管機(jī)構(gòu)公務(wù)人員的角色沖突問題，同時(shí)也可以使相關(guān)職員不用擔(dān)心由于被監(jiān)管者追求利益與監(jiān)管者目標(biāo)相沖突而產(chǎn)生問題，使得監(jiān)管者受到懲罰。由此—來自然就弱化了對(duì)公務(wù)人員的負(fù)面激勵(lì)。

在對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)職員考核的過程中，可以對(duì)那些能夠及時(shí)公布信息，挽救局面，避免造成重大食品安全事故的機(jī)構(gòu)職員采取適當(dāng)?shù)拿庳?zé)措施。對(duì)主動(dòng)拓寬信息公開渠道的機(jī)構(gòu)給予精神表?yè)P(yáng)和物質(zhì)鼓勵(lì)，除了新聞、網(wǎng)絡(luò)等渠道，還可以利用微博、朋友圈、空間等形式推送食品安全信息，盡可能多地利用被公眾熟知且方便易行的渠道公布有關(guān)食品安全的信息。對(duì)一些和社會(huì)公眾生命安全息息相關(guān)的食品安全信息還可以采用電視下方滾動(dòng)新聞通知的形式，這種簡(jiǎn)單有效的形式可以極大地提高信息傳播的范圍和效率。但是，在信息公布的同時(shí)也要注意做好信息保真工作，對(duì)真實(shí)及時(shí)的食品安全信息公布機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)在網(wǎng)絡(luò)散布不真實(shí)食品安全謠言要及時(shí)辟謠并且對(duì)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)和人員給予處罰。同時(shí)，地方食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做好及時(shí)和充分推送信息的工作，食品安全信息更新的周期和數(shù)量都要有規(guī)章制度可遵循。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)那些故意隱瞞信息的公職人員的處罰。以此確定正向的激勵(lì)考核政策，增加隱瞞信息的成本，鼓勵(lì)地方食品監(jiān)管人員積極發(fā)布相關(guān)食品信息，減少食品安全事故的發(fā)生。endprint