彭中遙

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

加強(qiáng)環(huán)境司法治理是法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求[1]。鑒于洞庭湖地理位置的特殊性與戰(zhàn)略地位的重要性,本文以洞庭湖環(huán)境司法治理為樣本,檢視我國(guó)環(huán)境司法治理之困境,在此基礎(chǔ)上,結(jié)合洞庭湖生態(tài)環(huán)境及其司法治理的實(shí)際情況,提出完善我國(guó)環(huán)境司法治理的因應(yīng)之策。

一、洞庭湖生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性與環(huán)境司法治理的必要性

洞庭湖作為我國(guó)第二大淡水湖,具有重要的生態(tài)價(jià)值,其生態(tài)環(huán)境狀況能夠直接反映長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶及“三湘四水”*湖南別稱“三湘四水”，因位于洞庭湖之南，故稱湖南?！叭妗薄八乃钡姆Q呼其實(shí)都圍繞一個(gè)核心，即洞庭湖。其中，“三湘”是“瀟湘”“蒸湘”“沅湘”的簡(jiǎn)稱，“四水”是湘江、資江、沅江、澧水的統(tǒng)稱。的環(huán)保工作成效。歷經(jīng)多年努力,洞庭湖環(huán)境保護(hù)工作取得一定成效,但其生態(tài)環(huán)境仍面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì),具體表現(xiàn)有三:第一,洞庭湖面積不斷萎縮。據(jù)全國(guó)濕地資源調(diào)查,在過(guò)去的10年時(shí)間里,由于圍湖養(yǎng)魚(yú)、圍湖造田、砍伐樹(shù)木、集中產(chǎn)沙等原因,洞庭湖面積縮減了約24萬(wàn)畝[2]。第二,洞庭湖水質(zhì)持續(xù)下降。洞庭湖環(huán)境污染呈逐年加重趨勢(shì),生活污染嚴(yán)重,富氧化趨勢(shì)明顯,湖區(qū)大部分水質(zhì)為劣V類,僅有少數(shù)地區(qū)水質(zhì)達(dá)到II類標(biāo)準(zhǔn)以上[3]。第三,洞庭湖生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。諸如東方田鼠成災(zāi)、外來(lái)物種入侵等因素,導(dǎo)致湖區(qū)魚(yú)類數(shù)量從118種減少至30余種。其中,中華鱘、中華秋沙鴨、白鶴、白顴、白鰭豚等珍貴野生物種更是陷入瀕危滅絕的境地。

為改變上述嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì),我國(guó)至少須從以下三方面作出努力:其一,轉(zhuǎn)變思想觀念,即幫助人們樹(shù)立綠色發(fā)展觀、生態(tài)文明觀;其二,借助環(huán)?？萍际侄蝸?lái)預(yù)防、控制及治理環(huán)境問(wèn)題;其三,實(shí)行環(huán)境法治,即用法律來(lái)規(guī)范人們開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)環(huán)境的行為,化解環(huán)境糾紛,實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義[4]。實(shí)現(xiàn)洞庭湖的綠色發(fā)展,既要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念,也要利用現(xiàn)代環(huán)?？萍际侄?但更為關(guān)鍵的要依靠法治保障。法治是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇[5],因此亟待通過(guò)科學(xué)立法協(xié)調(diào)洞庭湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法打擊破壞洞庭湖生態(tài)環(huán)境的行為,通過(guò)公正司法為職能部門依法行政和保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益提供堅(jiān)實(shí)保障。

從立法層面看,自2005年《湖南省濕地保護(hù)條例》制定至今,湖南省已頒行了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》《湖南省旅游管理?xiàng)l例》《湖南省漁業(yè)條例》《湖南省血吸蟲(chóng)病防治條例》《湖南省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)洞庭湖漁業(yè)資源保護(hù)的決定》等多部與洞庭湖環(huán)境保護(hù)有關(guān)的地方性立法。同時(shí),出臺(tái)專項(xiàng)的《洞庭湖保護(hù)條例》已被列入湖南省人大常委會(huì)的立法議程*參見(jiàn)《中共湖南省委關(guān)于堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動(dòng)湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》。?？梢园l(fā)現(xiàn),湖南省洞庭湖環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法數(shù)目之多、立法頻率之快遠(yuǎn)超其他領(lǐng)域的立法。但令人疑惑的是,洞庭湖生態(tài)環(huán)境并未隨著相關(guān)立法的出臺(tái)而得到明顯改善,其環(huán)境問(wèn)題仍然十分嚴(yán)峻。

通常來(lái)說(shuō),環(huán)境立法數(shù)目越多,往往意味著對(duì)環(huán)境社會(huì)關(guān)系予以規(guī)范的法律法規(guī)越多,這樣環(huán)境社會(huì)關(guān)系就會(huì)越明晰,生態(tài)環(huán)境狀況就越容易得以改善。然而,為何在出臺(tái)了如此之多的相關(guān)立法后,洞庭湖生態(tài)環(huán)境狀況還是不盡如人意呢?筆者認(rèn)為,其原因有三:一是相關(guān)立法規(guī)范存在缺陷,難以將洞庭湖所涉及的全部環(huán)境社會(huì)關(guān)系調(diào)整到位;二是既有立法尚未抓住治理與改善洞庭湖生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的癥結(jié)所在,導(dǎo)致現(xiàn)行規(guī)定與制度無(wú)法滿足洞庭湖環(huán)境保護(hù)工作的客觀需求;三是既有立法規(guī)范的適用陷入了困境,主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法或環(huán)境司法*所謂“環(huán)境司法”,是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)及司法人員依照法定職權(quán)和法定程序,具體運(yùn)用法律處理環(huán)境案件的專門活動(dòng)。鑒于司法活動(dòng)主要體現(xiàn)為審判權(quán)的行使,故本文將“環(huán)境司法”的內(nèi)涵界定為環(huán)境審判理念、環(huán)境審判機(jī)構(gòu)、環(huán)境審判機(jī)制、環(huán)境審判程序及環(huán)境審判人員等內(nèi)容。方面的問(wèn)題。

本文認(rèn)為,洞庭湖環(huán)境保護(hù)立法調(diào)整不盡如人意,有既有立法自身的問(wèn)題,即既有立法存在瑕疵。畢竟,湖南省針對(duì)洞庭湖環(huán)境保護(hù)進(jìn)行立法僅十年有余,經(jīng)驗(yàn)匱乏,存在問(wèn)題在所難免。但是,更為關(guān)鍵的原因在于洞庭湖環(huán)境保護(hù)法律適用存在問(wèn)題,特別是環(huán)境司法方面的問(wèn)題。換言之,環(huán)境司法治理不力嚴(yán)重影響了洞庭湖環(huán)境保護(hù)既有立法基本功效之實(shí)現(xiàn),此乃洞庭湖生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的癥結(jié)所在。

綜上所述,洞庭湖之所以出現(xiàn)較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,一定程度可歸結(jié)于現(xiàn)有環(huán)境司法體制與司法制度的不完善。因此,有必要加強(qiáng)洞庭湖環(huán)境司法的治理力度,以發(fā)揮環(huán)境司法在洞庭湖保護(hù)工作中的重要作用。

二、洞庭湖環(huán)境司法治理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)洞庭湖環(huán)境司法治理的現(xiàn)狀

正是認(rèn)識(shí)到洞庭湖生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性與加強(qiáng)環(huán)境司法治理的必要性,2016年以來(lái),湖南省高級(jí)人民法院立足于洞庭湖跨行政區(qū)域、跨流域的實(shí)際情況,推動(dòng)建成了洞庭湖環(huán)境資源法庭[6],此舉正式開(kāi)啟了湖南省司法跨區(qū)域?qū)ｉT化治污的新模式。2017年6月5日,湖南省高級(jí)人民法院和岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院上下聯(lián)動(dòng),分別以召開(kāi)環(huán)境資源司法保護(hù)新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)布環(huán)境資源司法保護(hù)白皮書(shū)、發(fā)布環(huán)境資源司法保護(hù)典型案例等多種方式,在洞庭湖流域掀起生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)熱潮,上述措施使“最嚴(yán)格的環(huán)境司法保護(hù)制度”逐漸深入人心。2017年10月27日,經(jīng)湖南省高級(jí)人民法院指定,洞庭湖環(huán)境資源法庭敲響了湖南省跨行政區(qū)域管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的“第一槌”,該案審理后當(dāng)庭宣判,被告服判息訴并投入千萬(wàn)余元新建污水處理設(shè)施,此案對(duì)洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。2018年1月18日,湖南省岳陽(yáng)市君山區(qū)人民法院舉行了洞庭湖環(huán)境資源法庭揭牌儀式,奏響了加強(qiáng)洞庭湖環(huán)境司法治理的“最強(qiáng)音”。

據(jù)湖南省高級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì),自2016年以來(lái),湖南省各級(jí)法院共計(jì)審結(jié)涉及各類環(huán)境資源案件768件,其中,刑事案件262件,判處487人*源于2017年9月23日湘潭大學(xué)法學(xué)院吳勇教授在“中國(guó)湖南師范大學(xué)·日本滋賀縣大學(xué)：洞庭湖—琵琶湖環(huán)境治理政策與法律國(guó)際研討會(huì)”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為《洞庭湖濕地保護(hù)的司法保障》。,湖南省環(huán)境司法治理成效凸顯。岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院審理的涉及洞庭湖生物多樣性保護(hù)的何某等非法殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，非法狩獵罪刑事附帶民事訴訟案和湯某等人非法捕撈水產(chǎn)品案,分別被最高法院評(píng)為2016年度全國(guó)法院環(huán)境資源十大典型案件、長(zhǎng)江流域環(huán)境資源審判十大典型案例?？梢园l(fā)現(xiàn),洞庭湖環(huán)境司法治理工作取得了可喜成績(jī)。

(二)洞庭湖環(huán)境司法治理存在的問(wèn)題

雖然湖南省較為重視洞庭湖環(huán)境司法治理工作,但就其整體情況而言,仍存在以下突出問(wèn)題。

第一,傳統(tǒng)環(huán)境司法理念的偏差。通常來(lái)說(shuō),理念是指人們對(duì)事情的看法或理解*“理念”一詞,從詞源考證,系一舊哲學(xué)名詞。柏拉圖哲學(xué)中的“觀念”,通常被譯作“理念”?？档?、黑格爾等人哲學(xué)中的“觀念”亦時(shí)被譯作“理念”。所以,我國(guó)多有學(xué)者將理念與觀念等觀、混同。。環(huán)境司法理念,是指人們對(duì)環(huán)境司法活動(dòng)的基本原則、運(yùn)作規(guī)律、發(fā)展趨勢(shì)等內(nèi)容的看法或理解。上述理念可用于指導(dǎo)環(huán)境司法活動(dòng),有助于促進(jìn)環(huán)境司法原則、規(guī)律、制度等內(nèi)容的形成與發(fā)展。

中國(guó)人素有“厭訴”心理,遇事不愿“打官司”,習(xí)慣私了。私了不成則求助于“官”,求“官”不成則上訪、靜坐、圍堵企業(yè)或政府大門。環(huán)境糾紛原本就較一般“官司”更為復(fù)雜,因果關(guān)系更為“難辨”。因此，原告往往不知具狀何庭,不時(shí)被法院拒之門外。于是,環(huán)境糾紛的當(dāng)事人通常會(huì)選擇棄訴,轉(zhuǎn)而尋求私力救濟(jì),這易造成大規(guī)模環(huán)境群體性事件的發(fā)生。其實(shí),除了“厭訴”之外,大多人亦不愿“惹事兒”,往往只是到了絕望的時(shí)候才選擇法律當(dāng)武器。上述“厭訴”“怕訴”的司法理念也普遍體現(xiàn)在湖湘兒女身上,此種環(huán)境司法理念上的偏差不利于洞庭湖環(huán)境司法治理工作的有效開(kāi)展。

第二,環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門化的障礙。從司法實(shí)踐來(lái)看,洞庭湖環(huán)境資源法庭具有如下特點(diǎn):其一,岳陽(yáng)市君山區(qū)雖然是毗鄰洞庭湖的環(huán)保重鎮(zhèn),但在環(huán)境法庭設(shè)立前,該地發(fā)生過(guò)非常嚴(yán)重的環(huán)境污染事件,因此在一定程度上可將洞庭湖環(huán)境資源法庭的設(shè)立歸為當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)環(huán)境污染事件的倒逼產(chǎn)出之結(jié)果;其二,2017年之前,涉洞庭湖環(huán)境資源案件實(shí)行的是“三審”分離的審判模式,但自洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)立以來(lái),該庭實(shí)行了“三審合一”的專門化審判模式;其三,洞庭湖環(huán)境資源法庭的受案范圍較廣,其受案范圍包括所有與洞庭湖環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的案件。

誠(chéng)然,洞庭湖環(huán)境資源法庭的設(shè)立契合了綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，但是對(duì)設(shè)立洞庭湖專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的司法實(shí)踐結(jié)果,我們?nèi)詰?yīng)進(jìn)行如下理性思考。首先,設(shè)立專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)須于法有據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第18條*《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》(2006)第18條規(guī)定:“基層人民法院由院長(zhǎng)一人,副院長(zhǎng)和審判員若干人組成?；鶎尤嗣穹ㄔ嚎梢栽O(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭,庭設(shè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。”之規(guī)定,基層法院僅可設(shè)立刑事、民事和經(jīng)濟(jì)審判庭,無(wú)權(quán)設(shè)立環(huán)境資源法庭。據(jù)此可知,岳陽(yáng)市君山區(qū)人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭的行為違背了現(xiàn)行法律之規(guī)定。申言之,盡管設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭具有一定的必要性和合理性,但其合法性卻存在嚴(yán)重缺失。其次,實(shí)行“三審合一”審理模式的必要性值得探討。當(dāng)前,洞庭湖環(huán)境資源法庭在審理環(huán)境案件時(shí)采取的是“三審合一”的模式,但學(xué)界對(duì)此評(píng)價(jià)褒貶不一。其中,以王燦發(fā)教授為代表的“支持派”學(xué)者認(rèn)為,“采取‘三審合一’的模式有助于調(diào)動(dòng)法官的積極性,提高環(huán)境司法效率,有助于實(shí)現(xiàn)司法高效便民之良好功能”[7];而以胡銘教授為代表的“反對(duì)派”學(xué)者卻指出,“傳統(tǒng)三大訴訟法具有不同的價(jià)值取向與實(shí)踐目標(biāo),故‘三審’不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正‘合一’,而且極易導(dǎo)致環(huán)境案件出現(xiàn)適用程序上的混亂”[8]。此外,二審終審制如何予以落實(shí)值得深究。在司法實(shí)踐中,由于不同層級(jí)法院可能會(huì)分別采用分庭審理模式與“三審合一”模式,這易導(dǎo)致上下級(jí)法院在工作對(duì)接中出現(xiàn)難以彌合的鴻溝。

第三,環(huán)境公益訴訟制度的挑戰(zhàn)。由于洞庭湖具有跨行政區(qū)域、跨流域等特殊性,這一定程度上加大了洞庭湖環(huán)境司法治理的難度?？梢哉f(shuō),環(huán)境公益訴訟制度在湖泊、流域環(huán)境問(wèn)題方面亟待完善[9]。就洞庭湖環(huán)境司法治理而言,一方面,由于環(huán)境公益訴訟制度尚不完善,導(dǎo)致洞庭湖流域的許多當(dāng)事人會(huì)因主體資格受限而無(wú)法提起環(huán)境訴訟;另一方面,適格當(dāng)事人又可能會(huì)遭遇取證難、鑒定難、判決難和執(zhí)行難等問(wèn)題[10]。

此外,在我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和環(huán)境行政單一化管制的背景下,洞庭湖流域的部分地方政府充當(dāng)了當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的利益代表,地方環(huán)境保護(hù)主管部門作為地方政府的下屬機(jī)構(gòu),往往對(duì)洞庭湖環(huán)境保護(hù)問(wèn)題有心無(wú)力。另外，環(huán)境公益訴訟中高昂的訴訟費(fèi)用也是當(dāng)事人提起訴訟的一道門檻。由于環(huán)境公益訴訟并非針對(duì)私益之救濟(jì),提起訴訟的原告原本就要為維護(hù)環(huán)境公益付出大量的時(shí)間與精力,若還讓其承擔(dān)巨額的訴訟費(fèi)用,這顯然有悖公平。鑒于“敗訴者負(fù)擔(dān)”的傳統(tǒng)訴訟規(guī)則,原告會(huì)對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的行為非常謹(jǐn)慎,加上考慮到可能需承擔(dān)的巨額訴訟費(fèi)用等因素,最終往往導(dǎo)致涉洞庭湖的環(huán)境公益訴訟案件不了了之。

第四,環(huán)境司法專業(yè)人才匱乏。設(shè)立專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的初衷即通過(guò)司法渠道集中解決環(huán)境案件,這對(duì)環(huán)境司法人員的專業(yè)性提出了以下新要求：其一,對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件進(jìn)行定性時(shí),須綜合考量某些環(huán)境科學(xué)指標(biāo)與環(huán)境法律依據(jù)[11];其二,在環(huán)境科學(xué)指標(biāo)不明、環(huán)境法律依據(jù)不足的情況下,須努力貫徹綠色發(fā)展與生態(tài)優(yōu)先理念,適用有利于環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)。

環(huán)境案件往往會(huì)涉及因果關(guān)系的判斷、損害范圍的認(rèn)定、環(huán)境影響的評(píng)估及環(huán)境糾紛的解決等復(fù)雜問(wèn)題,所以具有很強(qiáng)的技術(shù)性與專業(yè)性[12]。因此,審理環(huán)境案件的法官必須具備大量的專業(yè)知識(shí)與極高的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。然而,目前洞庭湖環(huán)境資源法庭的法官大多是從原來(lái)的民庭、刑庭抽調(diào)而來(lái),環(huán)境法學(xué)“科班出身”的幾乎沒(méi)有*根據(jù)本文作者2018年5月1日對(duì)湖南省岳陽(yáng)市君山區(qū)人民法院洞庭湖環(huán)境資源法庭負(fù)責(zé)人的電話訪談?dòng)涗浾砜偨Y(jié)。,因而有必要通過(guò)招錄專業(yè)人士或進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)等手段來(lái)提升環(huán)境法官的業(yè)務(wù)能力。質(zhì)言之,從當(dāng)前洞庭湖環(huán)境資源法庭的實(shí)踐來(lái)看,司法人員的思想觀念、專業(yè)水準(zhǔn)均無(wú)法滿足上述要求。同時(shí)須注意的是,通過(guò)推行環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門化以促進(jìn)環(huán)境審判人員專業(yè)化的方式在短期內(nèi)難以奏效。理由在于:環(huán)境法學(xué)、環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識(shí)較為復(fù)雜抽象,而環(huán)境司法專業(yè)人才的培養(yǎng)需要一個(gè)長(zhǎng)期而艱辛的過(guò)程,考慮到目前我國(guó)缺乏合理有效的關(guān)于環(huán)境司法人才的培養(yǎng)與遴選機(jī)制,故上述僵局在短期內(nèi)難以改變。

三、完善洞庭湖環(huán)境司法治理的對(duì)策

(一)樹(shù)立現(xiàn)代環(huán)境司法理念

為糾正傳統(tǒng)的環(huán)境司法理念,洞庭湖環(huán)境資源法庭或法官至少應(yīng)樹(shù)立以下兩種司法理念。

第一,法庭不得拒絕環(huán)境案件的受理。換言之,只要環(huán)境案件的當(dāng)事人提起訴訟,環(huán)境法庭或法官不得以任何理由拒絕受理環(huán)境案件。上述理念主要體現(xiàn)了司法為民之精神與司法救濟(jì)之功用。為貫徹落實(shí)這一理念,洞庭湖環(huán)境資源法庭應(yīng)當(dāng)積極受理各類環(huán)境案件,維護(hù)環(huán)境污染受害者的合法權(quán)益,通過(guò)有效的司法手段減少環(huán)境糾紛的發(fā)生。此外,服務(wù)大局乃現(xiàn)代國(guó)家司法理念之基本要求[13]。因此,我國(guó)的環(huán)境司法機(jī)制與制度應(yīng)當(dāng)服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的大局。洞庭湖環(huán)境資源法庭和法官應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的大局出發(fā),帶著強(qiáng)烈的歷史使命感來(lái)處理各類環(huán)境案件。對(duì)于部分影響范圍廣、群眾關(guān)注度高的環(huán)境案件,更應(yīng)積極受理,及時(shí)化解環(huán)境糾紛。對(duì)于少量看似“受理無(wú)據(jù)”的環(huán)境案件,環(huán)境法庭應(yīng)積極踐行司法能動(dòng)主義之理念,主動(dòng)填補(bǔ)既有立法規(guī)范之漏洞,以提出司法建議的方式解決上述環(huán)境糾紛。

第二,法庭應(yīng)當(dāng)保護(hù)環(huán)境公益。所謂環(huán)境公益,是指公眾對(duì)自然環(huán)境享有的基本權(quán)益,可將其歸于社會(huì)公益*龐德認(rèn)為,社會(huì)公共利益主要包含如下內(nèi)容:追求公共安全的利益;追求制度安全的利益;追求社會(huì)資源保護(hù)的社會(huì)利益,意即追求社會(huì)資源正當(dāng)使用和永續(xù)使用的利益;追求社會(huì)進(jìn)步的社會(huì)利益和追求個(gè)人生活的社會(huì)利益。我國(guó)有學(xué)者主張,社會(huì)公共利益的具體內(nèi)容為:社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全、以國(guó)家名義體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)效率及對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。顯然,環(huán)境公共利益即為一種社會(huì)公共利益。之一種。而社會(huì)公益,主要是指人們生產(chǎn)、生活中所享有的良好自然環(huán)境,如清新的空氣、干凈的水、優(yōu)質(zhì)的土壤等。環(huán)境公益在社會(huì)公益中占據(jù)著重要地位。因?yàn)榄h(huán)境公益關(guān)乎人類的生存與發(fā)展,它是人類實(shí)現(xiàn)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)必不可少的物質(zhì)條件與基本要求,其重要性明顯優(yōu)于其他社會(huì)公益。然而長(zhǎng)期以來(lái),洞庭湖環(huán)境公益存在受損而得不到司法救濟(jì)的情況。換言之,洞庭湖環(huán)境司法治理中存在“盲點(diǎn)”與“死角”?！霸跈?quán)力分工較為合理的法治國(guó)家,司法的職能在于解決糾紛,其法律程序就應(yīng)當(dāng)保證每個(gè)爭(zhēng)議都有適當(dāng)?shù)那涝V諸法院。”[14]因此,在面對(duì)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞案件時(shí),環(huán)境法庭或法官不能選擇熟視無(wú)睹,否則將有違“有損害即有救濟(jì)”的司法原理。此外,應(yīng)當(dāng)明確的是,環(huán)境保護(hù)問(wèn)題主要應(yīng)依靠司法治理來(lái)實(shí)現(xiàn),保護(hù)環(huán)境公益應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代國(guó)家環(huán)境司法治理的應(yīng)有之意與重要內(nèi)容。

(二)克服環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門化的障礙

首先，為破解洞庭湖環(huán)境資源法庭的合法性危機(jī),可將洞庭湖環(huán)境資源法庭的層級(jí)提升至岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院,具體原因有二。其一,在中級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境法庭于法有據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第23條*《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》(2006)第23條規(guī)定:“中級(jí)人民法院由院長(zhǎng)一人,副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員若干人組成。中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭,根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭?！敝?guī)定,中級(jí)人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立除民事、刑事、經(jīng)濟(jì)審判庭之外的其他審判庭。據(jù)此可知,在岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭有法可依,這既能有效整合現(xiàn)有的環(huán)境司法資源,也能破解基層法院設(shè)置環(huán)境法庭于法無(wú)據(jù)的尷尬。其二,較基層法院而言,在中級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境法庭更具優(yōu)勢(shì)。雖然基層法院更接近案發(fā)地,便于法官收集證據(jù)和了解案情,但基層法院存在法官素質(zhì)不高、審判標(biāo)準(zhǔn)不一等固有缺陷,而且地方保護(hù)主義往往會(huì)導(dǎo)致環(huán)境法庭難以發(fā)揮作用。若將洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)立在岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院,一方面,可以有效適應(yīng)環(huán)境案件的復(fù)雜性、多樣性與廣泛性特點(diǎn);另一方面,對(duì)于那些較為分散、不太典型的環(huán)境案件,可以由岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院向基層增設(shè)派出法庭,由派出法庭對(duì)廣泛轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境案件進(jìn)行巡回審判,這樣既解決了環(huán)境案件分散的問(wèn)題,又能有效克服地方保護(hù)主義,還能在一定程度上統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)。

其次,洞庭湖環(huán)境資源法庭應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“三審合一”的審判方式。所謂“三審合一”的審判方式,即由環(huán)境法庭審理所有的環(huán)境民事、刑事及行政案件。目前,洞庭湖環(huán)境案件主要包括訴政府、環(huán)保部門、水利部門等環(huán)境行政不作為案件,因大氣、水體、土壤污染引起的環(huán)境侵權(quán)、生態(tài)損害賠償案件,以及環(huán)境民事公益訴訟等案件[15]?！叭龑徍弦弧钡募袑徟蟹绞?符合國(guó)內(nèi)外司法實(shí)踐規(guī)律,是環(huán)境保護(hù)審判工作機(jī)制的重大創(chuàng)新,完全符合洞庭湖環(huán)境司法治理現(xiàn)代化的要求,理應(yīng)予以堅(jiān)持。

此外,落實(shí)二審終審制,并實(shí)現(xiàn)法院上下審級(jí)的良好銜接。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第11條第1款之規(guī)定,人民法院審判案件實(shí)行二審終審制*事實(shí)上，我國(guó)四級(jí)法院均設(shè)置了相應(yīng)的民事、行政和刑事審判庭，旨在確保除最高人民法院直接一審終審的案件外，向各級(jí)法院提起訴訟的其他案件均能有相應(yīng)的上級(jí)法院對(duì)其進(jìn)行二審審判，從而保證案件的二審終審，實(shí)現(xiàn)案件的程序公正與實(shí)質(zhì)正義。。二審終審制主要起到的是監(jiān)督作用,即對(duì)錯(cuò)誤的一審判決予以改正。就當(dāng)前而言,為在洞庭湖環(huán)境案件中落實(shí)二審終審制,必須確保四級(jí)法院均有環(huán)境資源審判庭。就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,鑒于洞庭湖環(huán)境問(wèn)題跨行政區(qū)域性、跨流域性特點(diǎn),待環(huán)境司法專門化在我國(guó)更為成熟之際,建議設(shè)立專門的洞庭湖環(huán)境法院,以突破跨行政區(qū)域、跨流域之障礙,實(shí)現(xiàn)洞庭湖環(huán)境案件的集中審理,并促使環(huán)境糾紛得以有效解決。

(三)探索跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件的審理

首先,須合理擴(kuò)張環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍。為切實(shí)改善洞庭湖的生態(tài)環(huán)境,維護(hù)環(huán)境受害人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)打破“直接利害關(guān)系人”之限制,允許所有與洞庭湖環(huán)境糾紛有關(guān)的公民、法人、其他組織均可提起環(huán)境公益訴訟。我國(guó)基于對(duì)濫訴現(xiàn)象之擔(dān)憂,嚴(yán)格將提起環(huán)境公益訴訟的原告限于直接利害關(guān)系人。為預(yù)防濫訴現(xiàn)象的發(fā)生,可以借助訴訟時(shí)效或懲罰措施適當(dāng)限制公民、法人及其他組織的環(huán)境訴權(quán)。但唯有合理擴(kuò)張環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍,方可將行政執(zhí)法部門的“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄅc行政并行的“雙軌制”,才能為環(huán)保公益組織、廣大社會(huì)公眾參與洞庭湖保護(hù)工作提供有效的司法渠道。

其次,須科學(xué)規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件的訴訟費(fèi)用。訴訟費(fèi)是指訴訟當(dāng)事人為啟動(dòng)訴訟程序依法向人民法院所交納的費(fèi)用,主要包括案件受理費(fèi)及其他訴訟費(fèi)用。本文認(rèn)為,在洞庭湖所涉環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)上,可以借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如,貴州省清鎮(zhèn)市人民法院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》第7條規(guī)定：“公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟的,可以免交或緩交訴訟費(fèi)用。案件審結(jié)后,被告敗訴的,訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān);提起公益訴訟的原告敗訴的,可以免交案件受理費(fèi)?！庇秩?法國(guó)為調(diào)動(dòng)當(dāng)事人提起環(huán)境公益訴訟之積極性,規(guī)定“當(dāng)事人在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)無(wú)須繳納訴訟費(fèi),在敗訴后可按照相關(guān)規(guī)定收取較低的費(fèi)用,政府對(duì)有正當(dāng)理由提起環(huán)境公益訴訟之當(dāng)事人應(yīng)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)”。上述經(jīng)驗(yàn)可運(yùn)用于洞庭湖環(huán)境司法治理的實(shí)踐中。

此外,須創(chuàng)新環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)方式。目前,洞庭湖環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方式主要是金錢賠償。事實(shí)上,對(duì)社會(huì)環(huán)境公益損害進(jìn)行填補(bǔ)的主要目的并非金錢賠償,而是消除污染、恢復(fù)原狀[16]。因此,對(duì)于洞庭湖生態(tài)環(huán)境之損害,僅依據(jù)傳統(tǒng)的損失計(jì)算方法予以經(jīng)濟(jì)賠償是欠妥的。本文認(rèn)為,對(duì)于洞庭湖生態(tài)環(huán)境本身的損害,應(yīng)當(dāng)判令責(zé)任承擔(dān)人消除或清理污染、恢復(fù)原有自然環(huán)境質(zhì)量或自然資源狀況。

(四)培養(yǎng)環(huán)境司法專業(yè)化人才

為解決環(huán)境司法專業(yè)人才匱乏的問(wèn)題,應(yīng)努力提升洞庭湖環(huán)境資源法庭法官的專業(yè)能力與業(yè)務(wù)素養(yǎng)。具體而言,建議從以下兩方面作出努力:一方面,建議洞庭湖環(huán)境資源法庭增加招錄已通過(guò)司法考試的環(huán)境法學(xué)或環(huán)境科學(xué)學(xué)科的碩博士,或者從高校優(yōu)秀的環(huán)境法學(xué)或環(huán)境科學(xué)教師中遴選環(huán)境法官,選拔優(yōu)秀的專業(yè)人士進(jìn)入到環(huán)境法官隊(duì)伍;另一方面,建議通過(guò)培訓(xùn)的方式努力提升已有法官的業(yè)務(wù)素養(yǎng),形成合理的人才結(jié)構(gòu),為洞庭湖的環(huán)境司法治理工作提供人才支撐。