尹新華

(湖南師范大學 中外條約研究中心，湖南 長沙 410081)

1917年8月中國宣告參加第一次世界大戰(zhàn)，迄今已經百年。參加一戰(zhàn)是民初中國政治和外交上的一件大事。就中國與戰(zhàn)爭法公約的關系發(fā)展及其所展現(xiàn)的國家對外政策而言，這也是一個特殊而又重要的階段，而戰(zhàn)爭法公約本身也是北京政府因應一戰(zhàn)時局的重要工具*戰(zhàn)爭法公約是晚清以來中國參與國際公約中最主要的方面，涉及到調整交戰(zhàn)國相互關系的戰(zhàn)爭規(guī)則和調整交戰(zhàn)國與非交戰(zhàn)國之間關系的中立規(guī)則兩大塊。1907年第二次海牙保和會上，圍繞國際沖突和戰(zhàn)爭的處理問題形成了13項公約和1項宣言，晚清參加了8項，尚余6項戰(zhàn)爭規(guī)則方面的公約沒有參與，分別是《陸戰(zhàn)法規(guī)及慣例條約》、《戰(zhàn)爭開始時敵國商船之地位條約》、《商船改充戰(zhàn)艦條約》、《敷設機器自動水雷條約》、《海戰(zhàn)時限制行使捕獲權條約》以及《設立萬國捕獲物審判院條約》；另外還對某些公約的部分條款進行了保留，主要涉及到《日內瓦公約》(含相關海戰(zhàn)公約)中五年內出臺規(guī)定，懲治戰(zhàn)時掠奪、虐待傷病員以及濫用紅十字記章等方面。。伴隨一戰(zhàn)爆發(fā)及日本出兵山東，中國與戰(zhàn)爭法公約的關系進一步發(fā)展，其戰(zhàn)時法律身份經歷了由完全中立，到局部中立，直至參戰(zhàn)的轉換?？梢哉f，法律是國家政策形成和呈現(xiàn)的重要渠道，而法律也為政策服務，“國家對外政策自然影響它對國際法的態(tài)度和立場”*周鯁生：《國際法》上冊，商務印書館1976年版，第20頁。。在民初中國與戰(zhàn)爭法公約關系發(fā)展進程中，北京政府也在逐步朝參戰(zhàn)之路邁進。而前者也因為后者的發(fā)展變得既復雜而又耐人尋味。北京政府的參戰(zhàn)問題，學術界已有不少研究成果，但主要側重內部政爭或外交層面上的參戰(zhàn)構想、政策論爭以及為實現(xiàn)參戰(zhàn)利益而與列強展開的交涉活動、個別人物的參戰(zhàn)思想與實踐等層面，甚少從戰(zhàn)爭法公約這一法律層面來思考中國參戰(zhàn)問題*目前涉及一戰(zhàn)參戰(zhàn)問題的主要論著有王建朗：《北京政府參戰(zhàn)問題再考察》，《近代史研究》2005年第4期；[美]徐國琦著，馬建標譯：《中國與大戰(zhàn)：尋求新的國家認同與國際化》，上海三聯(lián)書店2008年版；李志學：《“一戰(zhàn)”對德外交與中國加入國際體系》，《學習與探索》2013年第8期；張小路：《中國參戰(zhàn)與美國——第一次世界大戰(zhàn)時期的中美關系》，《民國檔案》1994年第2期；吳彤：《中國參加一戰(zhàn)與日本的關系》，《西南大學學報》2008年第5期；吳瑞：《第一次世界大戰(zhàn)期間的中國“參戰(zhàn)之爭”》，《蘇州大學學報》1990第2期；楊德才：《段祺瑞與中國參戰(zhàn)新探》，《學術月刊》1993 年第4 期；陳劍敏：《段祺瑞力主中國參加一戰(zhàn)緣由新探》，《安徽史學》2001 年第4 期；張水木：《德國無限制潛艇政策與中國參加歐戰(zhàn)之經緯》，載于臺灣中華文化復興運動推行委員會主編：《中國近代現(xiàn)代史論集》第23 編“民初外交”，臺北商務印書館1986年版，等等。。本文擬立足梳理正式參戰(zhàn)前中國與戰(zhàn)爭法公約關系發(fā)展歷史，著重從法律層面揭示北京政府走向參戰(zhàn)之路的原因、過程、特點以及參戰(zhàn)問題對中國與戰(zhàn)爭法公約關系發(fā)展的影響。

一、戰(zhàn)前參與戰(zhàn)爭法公約及其國際化發(fā)展訴求

一戰(zhàn)爆發(fā)前，北京政府的一項重要工作便是議決是否補簽1907年海牙保和會上中國尚未簽署的六項戰(zhàn)爭法公約，以及是否取消部分保留條款。另外，出臺的國內法中也部分涉及到與戰(zhàn)爭法公約接軌的內容。其中的一些議論或決定所反映的趨向與中國日后走向參戰(zhàn)有著密切關聯(lián)。

有關補簽戰(zhàn)爭法公約及取消保留條款的研究和決策主要依托第三次海牙保和會準備會進行。該會于1912年12月由大總統(tǒng)下令特設，外交、陸軍、海軍和司法各部派員，時任外交總長陸征祥擔任會長。該會的目標是就預擬于1914年召開的第三次海牙保和會各項問題事先進行研究和決議。其中一項重要工作內容是討論和決定上述戰(zhàn)爭法公約的補簽及保留條款的取消問題。這項工作從1913年1月31日第五次會議正式開始，到1914年6月8日第四十四次會議結束時，準備會已通過了補簽除《設立萬國捕獲物審判院條約》之外的其他五項戰(zhàn)爭法公約的決議*詳見唐啟華：《清末民初中國對“海牙保和會”之參與(1899—1917)》，(臺北)《政治大學歷史學報》第23期，2005年5月，第75—81頁。。考察歷次會議的討論情況，可以看出《陸戰(zhàn)法規(guī)及慣例條約》是北京政府關注的重點。與晚清政府相比，新政府在申明簽約理由時表現(xiàn)出了更明顯的國際化發(fā)展訴求。具體而言，有以下兩方面：

一是強調國體改變，應通過補簽戰(zhàn)爭法公約以平等姿態(tài)融入國際社會。戰(zhàn)爭法公約旨在弘揚人道與文明，故參與此類公約也是國家教化文明和社會進步的重要標志之一。晚清政府在參與相關公約時，就比較看重戰(zhàn)爭法公約在形式上所帶來的身份象征意義。民初北京政府傳承這一點的同時，更是表現(xiàn)出了一個新政權的自信和進取性。例如，清政府原本在第二次海牙保和會召開前已補簽《陸戰(zhàn)法規(guī)及慣例條約》，但在其增加了違犯約章國家須擔賠償責任等語后，遂將其歸入“勢難實行”之列，轉而拒絕參與。而民初準備會研究認為該約無甚窒礙，因為“我國國體業(yè)經改變，一切政治法律亦均逐漸改良，目下縱未能媲美列強，然不可無媲美之希望，若因咽廢食，故步自封，則民國前途不可問”*“保和會準備會第十六次會議錄(附吳君德章意見書一件)”，1913年5月15日，(臺北)“中央研究院”近代史研究所檔案館藏，北洋政府外交部檔案(下稱外交部檔案，藏所省略)，館藏號：03-35-003-01-016。。對于晚清與民國的這種差別，參與過兩次保和會的陸征祥亦深有感觸，謂：“前清于國際團體，每恐國家有所擔負，或恐人民不能遵守，故以不加入為主義。民國以親鄰為務，加入國際團體，既可示與外人無猜之意?！?“保和會準備會第二十五次會議錄”，1913年10月23日，外交部檔案，館藏號：03-35-003-01-025。

事實上，正如論者所言，民國建立后，“政權的變革進一步推進了中國在全球國際體系中謀求自身地位的進程?！?Zhang Yongjin,China in the International System,1918-20:The Middle Kingdom at the Periphery，Macmillan Academic and Professional Ltd,1991.p38.早在1912年1月，臨時大總統(tǒng)對外宣言書就強調，國家當前“最高最大之任務”是“列入公法所認國家團體之內，不徒享有種種之利益與特權，亦且與各國交相提挈，勉進世界文明于無窮”；1913年10月，袁世凱在就任北京政府正式總統(tǒng)的就職演說中提倡“世界主義”，提出“既守本國自定之法律，尤須知萬國共同之法律”*程道德等編：《中華民國外交史資料選編(一)》(1911—1919)，北京大學出版社1988年版，第4—5頁。。而民初北京政府設立保和會準備會，便是認為各國在該會上的表現(xiàn)“足征其所立于世界地位之等差”，故應將下次應行提議問題先事討論，“以為他日壇坫增光之準備”*“請派大員研究海牙保和會”，1912年10月30日，外交部檔案，館藏號：03-35-002-01-001；“保和會準備會第一次會議錄”，1912年12月12日，外交部檔案，館藏號：03-35-003-01-001。。可見，民初中國政府十分渴望得到國際承認，而平等融入國際社會更成為新政府的基本外交方針。北京政府要求補簽戰(zhàn)爭法公約便是這樣一種政策的反應。

二是從公約的法律約束作用層面，強調通過補簽戰(zhàn)爭法公約來維護國家利權。國際公約是國際法的重要淵源，這一時期的戰(zhàn)爭法公約雖然一般都有普遍參加條款，但“常以反映習慣法的方式約束尚未批準的國家”*陳衛(wèi)東編著：《國際法學》，對外經濟貿易大學出版社2007年版，第267頁。。晚清政府雖意識到戰(zhàn)爭法公約對簽約國的法律約束作用，卻未認識到即便不參加也有可能受到公約的束縛，而民初北京政府在這方面有所突破。準備會明確指出，“假使我國與他國爭戰(zhàn)而有違背約章情事，未必他國因我未經畫押即可免求賠償，且恐我國亦難專據未經畫押之理由力求解免”。不僅如此，民初北京政府更認識到戰(zhàn)爭法公約規(guī)定了締約國間對等的權利義務關系，聲言可據此對其他締約國的違約行為進行約束和限制；準備會成員在討論時認為：“如我國已經畫押，設與他國戰(zhàn)爭，他國有違背約章情事，我國即可據約要求賠償，即他國亦未必悍然蔑視規(guī)例，否則彼轉以我未經畫押不得享此約章利益為詞。””*“保和會準備會第十六次會議錄(附吳君德章意見書一件)”，1913年5月15日，(臺北)“中央研究院”近代史研究所檔案館藏，北洋政府外交部檔案(下稱外交部檔案，藏所省略)，館藏號：03-35-003-01-016。

此外，民初北京政府還通過推廣戰(zhàn)爭法公約和頒布懲治違約行為的刑律來提升履行公約的能力，也表現(xiàn)出了更主動承擔國際義務的進取意識。陸軍部在1912年12月公布《紅十字條約解釋》，對晚清時期已經加入的《日內瓦公約》逐條釋義，要求“凡我軍人均應熟讀而恪守之”*池子華、崔龍健主編：《中國紅十字運動史料選編》第1輯，合肥工業(yè)大學出版社2014年版，第76—84頁。。同年4月，司法部在大清新刑律的基礎上頒行《中華民國暫行新刑律》。作為綜合性刑法，該刑律在妨害國交罪、內亂罪以及放火決水及妨害水利罪等專章中與戰(zhàn)爭法公約的某些規(guī)定或原則精神形成不同程度的接軌*(臺北)“司法行政部”刑事司編：《各國刑法匯編》上冊，(臺北)司法通訊社1980年版，第97—101、109—113頁。。之后，準備會也注意到戰(zhàn)爭法公約中有關違約懲治的內容仍有待在國內立法中進一步體現(xiàn)，表示要“盡國際上之義務”，并議決將《日內瓦公約》中有關禁止紅十字記章濫用的專條“附入刑律之內，以昭鄭重”，且要訂立專門軍律禁止戰(zhàn)時搶掠和虐待傷病員*“保和會準備會第九次會議錄(附司法部意見書一件)”，1913年3月6日，外交部檔案，館藏號：03-35-003-01-009；“保和會準備會第六次會議錄”，1913年2月15日，外交部檔案，館藏號：03-35-003-01-006。。

由一戰(zhàn)爆發(fā)前中國與戰(zhàn)爭法公約的關系發(fā)展來看，民初北京政府要求進一步參與戰(zhàn)爭法公約時，既強調國體改變，應平等融入國際社會，同時還從公約的法律約束作用層面強調國家利權的維護問題，而在公約的宣傳和國內法的制定上也表現(xiàn)出主動承擔國際義務的色彩。這些國際化發(fā)展的訴求，一直延續(xù)到一戰(zhàn)期間乃至其后，成為其走向參戰(zhàn)之路的重要背景。

二、中立之初運用戰(zhàn)爭法公約的機制及其危機

1914年7月28日，一戰(zhàn)爆發(fā)。北京政府內部雖有參戰(zhàn)之議，但仍很快宣告完全中立，并試圖依據戰(zhàn)時中立公約來處理相關的內政和外交問題。然而，伴隨日本對德宣戰(zhàn)并出兵膠州灣，中國其實從一開始就被卷入了這場戰(zhàn)爭。面對國際強權的挑戰(zhàn)，北京政府運用戰(zhàn)爭法公約的機制進一步發(fā)展，但其中暗藏的危機又預示了中國最終參戰(zhàn)的可能趨向。

8月6日袁世凱頒發(fā)大總統(tǒng)令，宣布“對于此次歐洲各國戰(zhàn)事，決意嚴守中立”，并頒布《局外中立條規(guī)》，明確要求國人及各級官吏遵行“國際公法”或“國際之條規(guī)”，“恪守中立義務”*中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第3輯“外交”，江蘇古籍出版社1991年版，第383頁。。該條規(guī)是這一時期與戰(zhàn)爭法公約相關且又最引人注目的國內單行法規(guī)，它在結尾處明確規(guī)定未盡事宜應遵照1907年海牙陸戰(zhàn)、海戰(zhàn)中立公約辦理*“局外中立條規(guī)”，1913年8月6日，外交部檔案，館藏號：03-36-009-01-006。。作為臨時制法，條規(guī)的頒布既是前述中國國際化訴求的繼續(xù)發(fā)展，更體現(xiàn)了北京政府對一戰(zhàn)時局的因應。

一是它強調全面中立的法律地位，試圖以完全中立之身不使歐洲戰(zhàn)火殃及中國。上述大總統(tǒng)令宣告中立時，便強調其目的是“欲維持遠東之平和，與我國人民所享受之安寧幸?！?中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第3輯“外交”，江蘇古籍出版社1991年版，第383頁。。而條規(guī)一開始就申明：“各交戰(zhàn)國在中國領土領海內不得有占據及交戰(zhàn)行為，凡中國海陸各處均不得倚之為根據地，以攻敵人”，“各交戰(zhàn)國之軍隊、軍械及輜重品，均不得由中國領土領海經過”。同時，考慮到列強在華之不平等條約特權及慣例，條規(guī)第十二條還規(guī)定外國在華留駐之兵隊不得干涉此次變局。按照內務部當時所編《局外中立條規(guī)釋例》一書之解釋，上述兵隊不僅包括了北京使館衛(wèi)隊及北京到山海關各國所駐軍隊，還涵蓋關外鐵路沿線、租借地和通商口岸所派駐之各國駐軍*王揚濱、胡存忠：《局外中立條規(guī)釋例》，文益印書局1914年版，第54—56頁。。

二是在內容編排上突出規(guī)范和限制交戰(zhàn)國的戰(zhàn)爭行為，聲明中國作為中立國固有之權利及地位，表現(xiàn)出借戰(zhàn)爭法公約重點防范外國侵犯的意圖。該條規(guī)首先就提出了規(guī)范和限制交戰(zhàn)國戰(zhàn)爭行為的問題。在總共二十四條內容當中，前十四條基本都與這個問題相關；而且，這份條規(guī)在限制交戰(zhàn)國行為方面，除了明確限制內容以外，一般都寫明交戰(zhàn)國違反條規(guī)之后的制裁措施，并且還特別強調：“各交戰(zhàn)國有破壞中國之中立條規(guī)者，中國如以各種方法阻止之時，不得視為啟釁之舉?！碑敃r亦有輿論將戰(zhàn)爭法公約的履行與國家主權維護聯(lián)系起來，表示“深望我當軸諸公實心履行此項條規(guī)，以保全我國之主權”*彥深、旡妄：“評論：局外中立”，《歐洲戰(zhàn)事匯報》1914年第1冊，第1—2頁。。

上述因應，表現(xiàn)出濃厚的借戰(zhàn)爭法公約避免戰(zhàn)禍和防范外國侵犯的防御性特征。不過，在強權當道的時代，是否可以完全依恃戰(zhàn)爭法公約達成上述目標呢？早在1914年8月2日德軍入侵中立國盧森堡后，國內輿論就對此提出了疑問，指出“戰(zhàn)時國際公法，固有中立之條，然享有此權者，亦視實力”，因此要以盧森堡為“吾國之殷鑒”*“戰(zhàn)事論叢：中立與自立(下)”，《歐洲風云》1914年第1期，第12頁。。北京政府亦清楚知道日本侵華意圖之強烈及國際法之不可完全依恃。宣告中立前，政府內部曾有人提議通過交涉或直接參戰(zhàn)的方式收回青島，以避免日本等國在中國用兵；在多數軍政要人不贊成主動卷入戰(zhàn)爭的情況下，北京政府雖決議中立，但仍試圖在外交上通過限制戰(zhàn)區(qū)以避免戰(zhàn)火殃及中國，遺憾的是這一努力最終化為泡影*詳見王建朗：《北京政府參戰(zhàn)問題再考察》，《近代史研究》2005年第4期；侯中軍：《一戰(zhàn)爆發(fā)后中國的中立問題——以日本對德宣戰(zhàn)前為主的考察》，《近代史研究》2015年第4期。。在這種情況下，北京政府也只得將戰(zhàn)時中立公約當做避免戰(zhàn)禍和維護利權的主要法律武器。

當然，國際公約所規(guī)定的規(guī)則對所有締約國而言是相應的權利和義務，北京政府因此亦深知履行公約義務的重要性。政府內部一些深諳國際法之士更是強調指出，“中國必須履行其中立的義務，才能按照國際法保障中立國的權利?！?顧維鈞著，中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分冊，中華書局1983年版，第120頁。于是，宣告中立后，北京政府從戰(zhàn)時中立公約及條規(guī)的推廣、執(zhí)行機構的設立、實施細則的制定等方面入手，出臺了系列推進執(zhí)行戰(zhàn)時中立公約的措施，進一步明確了對國際規(guī)約“尤其要審慎遵守”的態(tài)度*鳳岡及門弟子編：《三水梁燕孫先生年譜》上，上海書店1990年版，第193—196頁。。而在具體的中外關系實踐中，則是按照公約，努力承擔中立義務，具體涉及到中立期間的船艦航行和貨物運輸、在華兵隊的行動、軍艦卸去武裝等內容。其中外國船艦航行和貨物運輸是交涉較多的方面。例如，在局外中立條規(guī)頒布后沒幾天，英國駐華公使朱爾典(Jordan,John Newell)就照會外交部，指出停泊在汕頭的德國商船所裝貨物有違中立條規(guī)，并要求中國查處；外交部在確認德船違規(guī)后即發(fā)電報給廣東地方官員“照章辦理”*“嚴守中立事、德人侵犯中立事”，1914年8月11日，外交部檔案，館藏號：03-36-009-01-027。。

然而，在強權橫行的時代，中國其實并不能真正置身事外，想要保持完全中立的戰(zhàn)時法律地位以維護國家利權是不現(xiàn)實的。首先，中國希望完全中立，但在國際社會根本得不到支持，就連美國也只是同意租界或通商口岸中立，至于租借地則要排除在外。其他國家的反應更是冷淡，北京外交使團甚至“都不愿意考慮條約口岸的中立問題”*Memorandum by the Counselor for the Department of State(Lansing) on Course to be Pursued to Preserve the “Status Quo”in China,August 7,1914,The Lansing Papers,1914-1920,Vol.1,Papers Relating to the Foreign Relations of the United States(hereafter FRUS),Government Printing Office,1939,pp.1—2.。8月19日，外交部參事顧維鈞與朱爾典晤談交戰(zhàn)國在青島行動問題時，強調要尊重中國的中立地位，后者則明確指出中國實力不足，“不宜提及中立二字”*(臺北)“中央研究院”近代史研究所編：《中日關系史料：歐戰(zhàn)與山東問題》(上)，(臺北)“中央研究院”近代史研究所1974年版，第61頁。。之后，日本為首的交戰(zhàn)國更是不顧國際公法，肆意侵犯中國的中立地位和權利。8月23日，日本借口英日同盟正式對德宣戰(zhàn)，9月2日便強行在山東龍口登陸，橫截萊州半島為交戰(zhàn)區(qū)域，嚴重違背了戰(zhàn)爭法公約關于中立國領土不得侵犯的規(guī)定。顧維鈞等國際法專家主張按照公約規(guī)定，執(zhí)行中立條款，抵制日本侵略；但袁世凱采納陸軍部意見，認為中國在軍事上沒有準備，礙難實施中立條款，故提出“根據自己的實際情況制訂自己的國際法”，決定單獨劃出行軍作戰(zhàn)區(qū)域作為因應*顧維鈞著，中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第1分冊，第120—121頁。。9月3日，北京政府照會各國公使，聲明“龍口、萊州及接連膠州灣附近各地方，確實為各交戰(zhàn)國軍隊必須行用至少之地點，本政府不負完全中立之責任”*王蕓生編著：《六十年來中國與日本》第六卷，三聯(lián)書店1980年版，第49、43—44、45—46頁。。之后日軍又擅自越過上述界限，進占濰縣車站。中國立即提出抗議，日本竟置不理，進而又于10月上旬深入中立地帶四百余里，占領濟南車站。時論謂：“我國因歐洲之戰(zhàn)而宣告中立，因日本之攻青島而至為局部之中立?！?吳貫因：“局外中立條規(guī)質疑”，《大中華》1915年第1卷第1期，第1頁?？梢哉f，中國在法律上由完全中立變?yōu)榫植恐辛?，而在事實上連局部中立都不得保證，這一局面形成的根本原因顯然是日本為首的國際強權對中國主權的蔑視。

在這當中，北京政府不僅沒有如條規(guī)所言以武力阻止，還允許交戰(zhàn)國軍隊通過其中立領土作戰(zhàn)，對強權抗爭不力這是不容否認的事實。當然，北京政府也清楚知道這樣做有違戰(zhàn)爭法公約。在這種情況下，究竟怎樣才能做到既維持公正履約的國家形象又有效維護國家利權？圍繞這一目標，北京政府打出了看似矛盾其實頗為微妙的“違約”牌。

一方面，為維護國家形象和避免日后德國追責，在上述9月3日的照會中公開強調在中立問題上中國雖“竭力奉行”，但交戰(zhàn)雙方均有違約破壞中國中立的事實，即“德軍隊在膠州灣一帶有行軍戰(zhàn)備各形狀，日、英聯(lián)合軍在龍口及膠州灣、萊州附近一帶亦有軍事行動等情”*“外交部致各國公使照會”，《政府公報》1914年9月5日，第839號，第29頁。。值得注意的是，早在日、英軍隊由膠州灣租借地外進攻德軍之前，北京政府便已向英、日交涉，要求備文責問或聲明交戰(zhàn)國由中立地登岸違犯戰(zhàn)時中立規(guī)則。這顯然是為了維護中立國體面和應付德國之詰責，但是未得英、日同意*(臺北)“中央研究院”近代史研究所編：《中日關系史料：歐戰(zhàn)與山東問題》(上)，第62頁；王蕓生編著：《六十年來中國與日本》第6卷，第46—49頁。。而這里的局部中立照會強調了各方違犯之處，明顯具有備文責問和聲明之效，闡明了中國在上述地區(qū)放棄中立義務的基本緣由和立場。

另一方面，為阻止日本在山東的推進和督促其歸還膠州，對日本私下強調中國可“主動違約”給以便利，同時拉動英國予以牽制。就在8月15日日本對德通牒發(fā)布后，外交部致電駐日公使陸宗輿，強調日本宣稱無意占領土地，且有將膠州灣租借地全部交還中國之目的，要其專門感謝日本政府“真誠友好之意”*王蕓生編著：《六十年來中國與日本》第六卷，三聯(lián)書店1980年版，第49、43—44、45—46頁。。而到后來劃定行軍作戰(zhàn)區(qū)域時，外交部與日使日置益溝通指出“日德構兵，系為還我膠澳，我茍可暗中給以行軍利便，無不為力”*王蕓生編著：《六十年來中國與日本》第六卷，三聯(lián)書店1980年版，第49、43—44、45—46頁。。由前述可知，中國違約主要還是迫于日、英的強壓，這里強調“主動違約”更是一種增加交涉籌碼的策略。事實上，當時英國也不希望日本在山東有太多推進，其駐華使館也曾敦促政府采取行動阻止日本占領山東鐵路*The Minister in China(Reinsch) to the Secretary of State(Telegram),September 30,1914,1914 Supplement,the World War,FRUS,p.182.。北京政府因此也很重視英國對日本的牽制作用，并在戰(zhàn)時中立公約相關的交涉中，一度對英國表示出友好甚至“偏袒”的態(tài)度。對此，朱爾典在其9月26日給政府的報告中頗為自豪地給予了肯定*Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,September 26,1914,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print(hereafter BDFA),University Publications of America,1994,pp.7—8.。而在其11月16日的報告中，他還指出北京政府之所以同時照會英、日兩國，要求它們保護中國在膠州財產并尊重中國在該地的權利，“目的是要在膠州的最終安排問題上將英國與日本捆在一起”。*Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,November 16,1914,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,pp.19—20.

不過，上述策略雖有其實施之無奈和必要，但事實上并未能有效緩解前述困境，還進一步暴露了北京政府運用戰(zhàn)爭法公約機制的局限性。在照會指明交戰(zhàn)雙方違約破壞中國中立后，德、奧兩國還是向北京政府提出抗議，指出中國宣布特別區(qū)域“系在日兵登岸之后”，且此舉“但便于德國敵軍之行動”，故戰(zhàn)爭結束后德國在青島所蒙之損害要中國賠償。*王蕓生編著：《六十年來中國與日本》第6卷，第49—50、62—63頁。而日本對于中國的提醒和“示好”更是置若罔聞，肆無忌憚地推進自己的侵華戰(zhàn)略。英國對日本的做法雖有不滿，但也是盡量采取順從的態(tài)度，朱爾典甚至認為中國在山東權益的維護上“過于積極”并有點讓人厭煩，同時他也指出在中國局勢走向上“起決定性影響”的是日本，而且如果日本在山東積極推進侵略步伐，會進一步增加中國的懷疑和擔心?！?。*Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,November 16,1914,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,pp.19—20.

可見，宣告中立之初，戰(zhàn)爭法公約乃是北京政府因應時局的重要工具。在限制戰(zhàn)區(qū)等策略無法實施的情況下，北京政府指望通過積極履約來避免戰(zhàn)禍和維護利權。但是以日本為首的強權挑戰(zhàn)，使得其運用戰(zhàn)爭法公約的目標從一開始就陷入困境。之后北京政府無奈部分放棄中立義務，由完全中立轉向局部中立，并打出“違約”牌予以補救，但未能有效緩解困境。這就為其之后放棄中立法律地位，進而轉向參戰(zhàn)埋下了伏筆。

三、戰(zhàn)爭法公約與北京政府轉向參戰(zhàn)

1915年初，日本加大推進侵略步伐，對華提出“二十一條”要求，使得北京政府通過戰(zhàn)時中立公約來維護國家利權變得更加艱難。為提升國家地位和維護利權，國內要求通過參戰(zhàn)而參與戰(zhàn)后和會的呼聲日漸高漲，而在與戰(zhàn)爭法公約的關系發(fā)展上，北京政府最終邁上參戰(zhàn)之路。

1914年11月青島為日、英聯(lián)軍占領。翌年1月7日，北京外交部考慮到該地戰(zhàn)事已經結束，便正式照會日、英兩國公使，聲明取消戰(zhàn)區(qū)，并要求兩國撤兵，“以符尊重中國中立之意”。*王蕓生編著：《六十年來中國與日本》第6卷，第49—50、62—63頁。但是，日本非但無意撤走，反而在1月18日直接向袁世凱遞交旨在將中國變?yōu)槠涓接箛摹岸粭l”要求。日本侵華戰(zhàn)略的強力推進使得北京政府運用戰(zhàn)時中立公約的機制深受重創(chuàng)，北京政府自認為“中國因此遭遇了有史以來最嚴重的危機”。*Minister Reinsch to the Secretary of State,February 10,1915,with the Address of the President to Congress December 7,1915,FRUS,Government Printing Office,1924,p.85.在此背景下，參加戰(zhàn)后和會以妥善解決山東問題和提高國際地位成為中國朝野的共識。北京外交部更是在日本提出“二十一條”的當天便確立了積極參與戰(zhàn)后和會的政策，同時也逐步意識到中國必須加入協(xié)約國方面作戰(zhàn)才能為日后參與和會提供保障。11月，北京政府向英、法、俄三國正式交涉要求參戰(zhàn)。但是日本十分擔心戰(zhàn)后和會召開時中國會以參戰(zhàn)為由要求協(xié)約國讓步，故堅決反對中國參戰(zhàn)。12月6日，日本政府為此正式照會英、法、俄等國。后者經過一番權衡，最終選擇對日本讓步。*詳見[美]徐國琦著、馬建標譯：《中國與大戰(zhàn)：尋求新的國家認同與國際化》，第99—112頁。這樣，中國在1915年間試圖通過外交交涉轉向參戰(zhàn)的努力以失敗告終。

不過，北京政府雖然在明面上沒有宣告放棄中立的法律身份，但就這一時期中國與戰(zhàn)爭法公約的關系發(fā)展來看，無論是與公約接軌的內容，抑或是公約的履行實踐，其實已經在朝參戰(zhàn)邁進。

首先，就戰(zhàn)爭法公約的簽署和國內法的制定而言，這一時期中國跳出戰(zhàn)時中立規(guī)則的范疇，開始積極往調整交戰(zhàn)國相互關系的戰(zhàn)爭規(guī)則發(fā)展。毫無疑問，這已經在為將來參戰(zhàn)做準備了。如前所述，在一戰(zhàn)爆發(fā)前保和會準備會已決議補簽五項有關戰(zhàn)爭規(guī)則的公約，其中要求補簽《陸戰(zhàn)法規(guī)及慣例條約》的呈文也已獲得大總統(tǒng)批準，而補簽另外四項海戰(zhàn)各公約的呈文則是在1915年2月獲得大總統(tǒng)批準。1915年下半年，考慮到《陸戰(zhàn)法規(guī)及慣例條約》事關重大，又由統(tǒng)帥辦事處組織參謀部、海軍部、陸軍部和訓練總監(jiān)等召開特別會議，重點對有關違約由國家承擔責任之條進行討論，最終還是決定補簽該約，并再次強調了“對敵則賴此加以限制”之意*“保和會陸戰(zhàn)規(guī)例條約擬請簽押”，1915年12月26日，外交部檔案，館藏號：03-35-004-02-012；中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第3輯“外交”，第362頁。。后因國內政局變動，補簽手續(xù)暫行緩辦。1916年12月外交部再次要求補簽上述五約的呈文獲大總統(tǒng)批準。1917年5月10日，荷蘭外交部收到北京政府簽署之約本*“外交總長陸征祥呈大總統(tǒng)：第二次保和會條約文件編印成書請備案文”，《政府公報》1918年1月17日，第714號，第21頁。。至此，北京政府終于趕在宣戰(zhàn)之前完成了五項戰(zhàn)爭規(guī)則方面公約的加入手續(xù)。同時，北京政府還在國內出臺涉及戰(zhàn)爭規(guī)則公約的單行法規(guī)，以進一步明確權責。如1915年3月和翌年4月先后公布的《陸軍刑事條例》、《海軍刑事條例》，對擅自開戰(zhàn)、戰(zhàn)時掠奪、虐待俘虜等犯罪的處罰做了專章規(guī)定*中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案》第113冊，中國檔案出版社2010年版，第40—72頁；中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“軍事”(一)，第1410—1422頁。；10月，再參照有關戰(zhàn)場救護的《日內瓦公約》，公布《中國紅十字會條例施行規(guī)則》，規(guī)定中國紅十字會及分會享有《日內瓦公約》及其推行于海戰(zhàn)之公約權利*陳明光主編：《中國衛(wèi)生法規(guī)史料選編(1912—1949.9)》，上海醫(yī)科大學出版社1996年版，第770頁。。就與戰(zhàn)爭法公約的關系發(fā)展而言，上述動作乃是對前一國際化進程的延續(xù)，但是這個時間點和內容耐人尋味。事實上，這也為中國以交戰(zhàn)國身份履行各項國際義務和維護相應權利奠定了法律基礎。

另外，在事關戰(zhàn)爭法公約的中外關系實踐中，北京政府已離中立義務的堅守漸行漸遠，這尤其表現(xiàn)在暗輸軍火與英國以及派遣華工赴歐這兩件事情上。暗輸軍火一事源自1915年底，英使朱爾典以香港防守亟需軍實為由，與稅務處督辦梁士詒接洽，請求中方助力。梁士詒本是積極主張中國參戰(zhàn)的，聽聞英國之請，便立即勸袁世凱答應此事，“以為對協(xié)約國必須幫助，為將來地。”袁亦以為然。于是從1915年12月至次年1月，北京政府以秘密的方式，向香港運去步槍2.4萬余支，山炮快炮若干門。但梁士詒又覺得“運械助英，事亦渺小，知非建立奇功，將來于國際上恐難保持地位”，于是著手策劃招募華工前往協(xié)約國工作，以達間接參戰(zhàn)，提高中國國際地位之目的*鳳岡及門弟子編：《三水梁燕孫先生年譜》上，第289—290、298—299頁。在各協(xié)約國駐華公使會議上，俄國公使也曾明確指出北京政府“為了提升自己的國際地位而主動要求加入協(xié)約國”(Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,January 4,1916,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,p.128)。。從1915年下半年開始，在梁士詒的積極運作下，英、法等協(xié)約國相繼派人來華，以私人公司名義招募華工數以十萬計，輸往歐洲以解人力不足之困。為免資口實，1917年初外交部密函指示各督軍和省長，有關華工的“一切議訂合同手續(xù)”，“統(tǒng)由地方商會辦理”，但實際上“仍由地方官默為主持”*陳三井等主編：《歐戰(zhàn)華工史料(一九一二～一九二一)》，(臺北)“中央研究院”近代史研究所1997年版，第20頁。。上述行為與北京政府的參戰(zhàn)政策有密切關系。朱爾典指出中國向協(xié)約國秘密運送軍火就是為參戰(zhàn)鋪路*Jordan Annual Report to FO,1919,PRO,FO 405,轉引自[美]徐國琦著、馬建標譯：《中國與大戰(zhàn)：尋求新的國家認同與國際化》，第109—110頁。；英使館代理公使艾斯敦(Alston,Beilby Francis)亦提到，北京政府外交部長認為中國允許協(xié)約國在華征募勞工，因而有權參與戰(zhàn)后和會*Mr.Alston to Mr.Balfour,February 4,1917,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,p.231.。雖然北京政府強調它維持中立的立場并無變化，但暗輸軍火與交戰(zhàn)國確實有違中立公約，而大量華工赴歐正如德國公使辛慈(Hintze,Paul von)在抗議照會中所言，“雖非直接協(xié)助，實系一間接供給戰(zhàn)事”*“某某交戰(zhàn)國招工希設法禁阻”，1916年7月15日，外交部檔案，館藏號：03-31-001-02-010。。事實上“以工代兵”也是后來中國參戰(zhàn)的主要形式。因此，無論是暗輸軍火與英國，還是支持派遣華工赴歐，都可以視為中國正式參戰(zhàn)的前奏。不過，在正式宣戰(zhàn)前，北京政府依然要公開維持遵守中立公約的形象，故極力掩蓋和辯解助戰(zhàn)之實質。在協(xié)約國在華招工一事上，面對德、奧兩國的屢次抗議，外交部竭力強調中國“已盡嚴守中立之義務”。其反駁的理由，一是“華工出洋向所不禁”，二是協(xié)約國政府已經聲明華工“不得干涉戰(zhàn)事”*“外人招工事”，1916年8月9日，外交部檔案，館藏號：03-31-001-02-012。。

1917年1月，德國違背戰(zhàn)爭法公約，宣布無限制潛水艇戰(zhàn)，這為北京政府再次推進參戰(zhàn)政策提供了契機。2月3日美國宣布對德絕交，之后力勸中國采取一致行動。北京政府會議數日，在2月9日發(fā)布照會，對德抗議并預言絕交。之后，協(xié)約國，包括一向反對中國參戰(zhàn)的日本，出于現(xiàn)實需要都極力勸說中國對德絕交加入戰(zhàn)團。3月14日北京政府正式發(fā)布對德絕交照會，并最終在8月14日對德、奧兩國正式宣戰(zhàn)。盡管協(xié)約國的邀請是北京政府參戰(zhàn)的重要推動力，不過從這一時期中國與戰(zhàn)爭法國際公約關系發(fā)展的層面依然能看出其參戰(zhàn)的主動性及其對外政策的連貫性。

一是在參戰(zhàn)原因上表達了平等融入國際社會和維護國家利權的一貫訴求。早在討論并決定對德抗議時，外交當局便表達了這方面的主旨，強調德國的戰(zhàn)略“違反公法，侵害我國權利，我為國家資格計，不能默爾”，而且要利用機會“為外交開一新紀元，躋于國際平等之列”，此外可得到協(xié)約國的同情，避免“孤立無助，將來和平會議聽人處分”*中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯政治(二)，江蘇古籍出版社1991年版，第1168—1170頁。。之后，北京政府打出參戰(zhàn)牌，分別向各協(xié)約國要求利益保證，其中就涉及到提高關稅、延付庚子賠款、暫停執(zhí)行《辛丑條約》有關條款以及參與戰(zhàn)后和會等方面*詳見王建朗：《北京政府參戰(zhàn)問題再考察》，《近代史研究》2005年第4期。。而按照戰(zhàn)爭法，宣戰(zhàn)也意味著對其所攻擊的國家解除“除有關戰(zhàn)爭行為的國際義務以外的所有國際法義務”*[德]奧本海著，[英]勞特派特編，中國人民外交學會編譯委員會譯：《奧本海國際法》第2卷第1分冊，法律出版社1955年版，第187頁。。北京政府對德、奧同時宣戰(zhàn)，在很大程度上也是考慮到要收回兩國在華特權。它在宣戰(zhàn)時，正式宣告所有中國與德、奧兩國訂立之條約及其他涉及中國與德、奧兩國關系的國際協(xié)議一律廢止*“宣告中國與德奧兩國入于戰(zhàn)爭之狀態(tài)由”，1917年8月14日，外交部檔案，館藏號：03-36-015-01-024。。通過宣戰(zhàn)通告的方式廢除與交戰(zhàn)國所訂條約，這在第一次世界大戰(zhàn)中“尚屬首次”，也“開啟了改變不平等條約關系的先例”*參見李育民：《近代中外戰(zhàn)爭與條約關系(下)》，《社會科學研究》2016年第1期。。

二是繼續(xù)維持遵守戰(zhàn)爭法公約的文明國家形象，并堅持以戰(zhàn)爭法公約為法律依據，促成宣戰(zhàn)的合法化。在宣告參戰(zhàn)時，北京政府對外強調了中國“尊重公法，保護人民生命財產”的基本宗旨和立場，表示“對于海牙保和會條約及其他國際協(xié)約一切關于戰(zhàn)時文明行動之條款仍遵守不渝”。而在宣戰(zhàn)程序上，也是按照《關于戰(zhàn)爭開始的公約》的規(guī)定，在對德、奧發(fā)布宣戰(zhàn)聲明的同日，還將宣戰(zhàn)聲明照送各中立國公使。另外，在聲明宣戰(zhàn)理由時，著重譴責了德國違約侵權非人道的一面，指出其施行潛水艇計劃“違背國際公法，危害中國人民生命財產”，“傷害人道”，而且在中國宣告抗議和絕交后仍無變更之希望*“對德宣戰(zhàn)請轉告德政府由”，1917年8月14日，外交部檔案，館藏號：03-36-015-01-022。。從而將中國的參戰(zhàn)從一開始納入到國際法所認同的正義戰(zhàn)爭的范疇。

總起來說，日本加大侵華步伐以及國際社會的觀望和縱容，使得北京政府運用戰(zhàn)時中立公約維權的希望落空，并轉而向參戰(zhàn)靠攏，試圖借此而參與戰(zhàn)后和會。雖然其參戰(zhàn)愿望一度因為日本等國的反對暫時受阻，但是在參戰(zhàn)政策的影響下，通過積極與有關作戰(zhàn)規(guī)則的公約接軌和暗地里違約援助協(xié)約國，北京政府已經在朝參戰(zhàn)邁進。之后更利用德國無限制潛艇戰(zhàn)的契機，主動援用戰(zhàn)爭法公約，最終實現(xiàn)了戰(zhàn)時法律身份由局部中立向參戰(zhàn)的轉換，同時也再次表達了其運用戰(zhàn)爭法公約的一貫訴求。

結 語

戰(zhàn)爭法公約既具有文明進步的特征，也是對各國具有一定拘束力的法律規(guī)則*王鐵崖：《國際法引論》，北京大學出版社1998年版，第35頁。。從這一層面來看，戰(zhàn)爭法公約作為北京政府因應一戰(zhàn)時局的重要工具，它從一開始便承載了其要求避免戰(zhàn)禍、爭取平等融入國際社會和維護國家利權的訴求。但在強權的挑戰(zhàn)下，戰(zhàn)爭法公約在中國的實施歷經挫折，甚至出現(xiàn)危機，這也推動北京政府選擇變換戰(zhàn)時法律身份予以抵制，逐步由完全中立，轉到局部中立，并最終參戰(zhàn)。就此而言，北京政府的參戰(zhàn)之路雖然頗為曲折和無奈，但又不失其必然性和主動因應之特征。尤其是在德國無限制潛艇戰(zhàn)發(fā)生后，北京政府堅持以戰(zhàn)爭法公約為法律依據，爭取政治主動，這也使得其參戰(zhàn)之路增添了更多的文明和正義色彩。

同時，法律也是為國家政策服務的，北京政府參戰(zhàn)政策的推進也影響到它對戰(zhàn)爭法公約的態(tài)度，使得中國與戰(zhàn)爭法公約的關系呈現(xiàn)出階段性發(fā)展的特征。一戰(zhàn)爆發(fā)之初，北京政府很快宣告中立，國內法規(guī)與戰(zhàn)時中立公約也進一步接軌，并表現(xiàn)出借此避免戰(zhàn)禍和防范外國侵犯的防御性特征；這一時期雖被動卷入戰(zhàn)爭，亦有被迫部分放棄中立義務之舉，甚至私下強調自己“主動違約”給以便利，但戰(zhàn)爭法公約的實施總體上還是在中立規(guī)則的框架之內。日本提出“二十一條”要求后，北京政府的參戰(zhàn)政策確立但實施受阻，在此影響下，北京當局在公開維持中立法律身份的同時，積極推進與作戰(zhàn)規(guī)則方面的公約接軌，還暗地里違背中立公約援助協(xié)約國，因而在事實上出現(xiàn)中立和參戰(zhàn)并存的狀態(tài)。德國無限制潛艇戰(zhàn)發(fā)生后，北京政府以正式宣戰(zhàn)為開端，再次強調遵守戰(zhàn)爭法公約的文明國家形象，并轉而以參戰(zhàn)國身份具體實施作戰(zhàn)規(guī)則方面的公約，并且在俘虜收容、郵局檢查、管理敵國租界、接收敵僑財產等方面集中推出系列相關法規(guī)，有力推進了中國與戰(zhàn)爭法公約接軌的進程。*詳見管理特種財產事務局編：《戰(zhàn)事關系法規(guī)匯纂》，管理特種財產事務局1919年刊印。該書涵蓋了中國對德、奧宣戰(zhàn)布告及有關戰(zhàn)爭規(guī)則方面的國內法規(guī)146種。

另外，有必要結合北京政府的參戰(zhàn)權來進一步分析這一時期戰(zhàn)爭法或相關公約在中國運行的狀態(tài)和問題。戰(zhàn)爭是解決國際爭端的強制手段之一，傳統(tǒng)國際法亦認為主權國家有訴諸戰(zhàn)爭權。*[德]奧本海著、[英]勞特派特編、中國人民外交學會編譯委員會譯：《奧本海國際法》第二卷第一分冊，第187頁，第235頁。一戰(zhàn)爆發(fā)后，北京政府屢次提出參戰(zhàn)問題，卻一再為日本為首的列強所阻撓和破壞，最后得以正式參戰(zhàn)也是以后者同意為前提?？梢哉f，中國的參戰(zhàn)主權在很大程度上遭到了侵犯。但是，北京政府并未對此提出強烈抗議，而是試圖通過外交途徑突破他國阻礙，小心翼翼試探參戰(zhàn)的可能性。在這種情況下，無論是公開履行還是暗地里違背戰(zhàn)爭法公約都與獲取參戰(zhàn)資格產生關聯(lián)，前者重在維持遵守國際規(guī)則的文明國形象，后者則是通過援助協(xié)約國以提升國際地位。有學者指出，“對待帝國主義的強國公然破壞法律的侵略行為，則不能徒然依賴國際法本身具有的制裁，而要依靠自衛(wèi)和世界人民的和平力量?！?周鯁生：《國際法》上冊，第6頁。應該說，北京政府對戰(zhàn)爭法公約的文明進步性和法律拘束力有所期待，同時對強權挑戰(zhàn)國際法之現(xiàn)實亦有比較清楚的認識，甚至提出要根據自己的實情“制訂自己的國際法”。之后，在不能有效實施戰(zhàn)爭法公約以抵制強權的情況下，更通過上述兩面手法去獲取參戰(zhàn)資格，也不失為比較溫和的“自衛(wèi)”，亦體現(xiàn)了其政策的靈活性。但總體而言，北京政府的表現(xiàn)還是偏向軟弱。而且，早在歐戰(zhàn)爆發(fā)前英、日、俄三國便約定“日本與英、俄一起在太平洋對德采取敵對行動，并以獲得德國在膠州的權利作為補償”。*TheChargéd′AffairesinChina(MacMurray)totheSecretaryofState,August7,1914,1914Supplement,theWorldWar,FRUS,p.164.而后來日本同意中國參戰(zhàn)的一個重要原因是在協(xié)約國那里得到了承認其在華特權的保證。*顧維鈞著、中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分冊，第155頁。這也就預示了北京政府在戰(zhàn)后要平等融入國際社會和維護國家利權必定是困難重重。

[本文為國家社科基金重大招標項目“近代中外條約關系通史研究”(14ZDB045)、國家社科基金青年項目“民國時期中國參與國際公約研究”(13CZS029)的階段性成果。]