呂 霞 冀滿紅

(1.暨南大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，廣東 廣州 510632； 2.暨南大學(xué) 歷史學(xué)系，廣東 廣州 510632)

鹽政關(guān)系國計民生。作為國家財政體系重要組成部分的鹽政，在中國傳統(tǒng)社會中一直起著穩(wěn)定經(jīng)濟、安定社會的關(guān)鍵作用。但是，利之所至，弊亦隨之，與鹽政相伴而生的鹽政弊端一直未能解決。就作為產(chǎn)鹽區(qū)之一的廣東而言，如何根除或減少鹽政弊端也是“在其位謀其政”的官員為之思考的主要問題。為了保證政府的財政收入，清代廣東的地方官員出臺過許多鹽政改革方案，但卻未能收到實效。*學(xué)術(shù)界涉及到廣東鹽業(yè)研究的先期成果，專著主要有黃國信：《區(qū)與界：清代湘粵贛界鄰區(qū)食鹽專賣研究》，三聯(lián)書店2006年版；周琍：《清代廣東鹽業(yè)與地方社會》，中國社會科學(xué)出版社2008年版；論文主要有王小荷：《清代兩廣鹽區(qū)私鹽初探》，《歷史檔案》1986年第4期；冼劍民：《清代廣東的制鹽業(yè)》，《鹽業(yè)史研究》1990年第3期；溫春來：《清代廣東鹽場的灶戶和灶丁》，《鹽業(yè)史研究》1997年第3期，等。宣統(tǒng)元年，署任兩廣總督袁樹勛也因時就勢，搭上鹽政改革的末班車，提出整頓廣東鹽務(wù)，這就是新商“承鹽加餉”方案。袁樹勛的這一方案引起了上至中央鹽政處、下至地方官紳的強烈反應(yīng)。

一、被理想化的方案

宣統(tǒng)元年十一月二十七日(1910年1月8日)，署兩廣總督袁樹勛向清廷上《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》一折，針對廣東鹽政弊端，提出了新商“承鹽加餉”方案。在這個方案中，袁樹勛詳細(xì)臚陳了新商“承鹽加餉”的優(yōu)點和辦法：一、商辦勝過官辦；二、商辦只設(shè)公所，不立公司；三、按原來所抽賭餉數(shù)目預(yù)繳鹽稅，以備不虞；四、承辦三個月后按月繳足全餉，即一律禁賭；五、商人取具殷實保結(jié)，所繳鹽稅分存官銀錢局及大清分銀行以資證信；六、承辦各商仍由舊商組織，而不得不添招新商；七、預(yù)定相當(dāng)之價以免妨民食；八、完全商辦，杜絕洋股；九、仍徇舊時引地，不致影響他??；十、商辦自商辦，仍無礙于官筑鹽場及商辦鹽田。*袁樹勛：《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》(宣統(tǒng)元年十一月二十七日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0541-058。

這篇四千余言的奏折，就單純考慮所辦鹽政事項的周密性和邏輯性而言，這十個方面基本囊括了鹽政改革中可能出現(xiàn)的主要問題，甚至還提及賭博禁絕之后添設(shè)工藝廠以防游手好閑。署理兩廣總督剛半年的袁樹勛，為何耗費如此精力構(gòu)思改良方案以整頓廣東鹽務(wù)？

從主觀方面來說，袁樹勛對鹽政改革的重視并非無的放矢。他來廣東之前曾任職于新政開展得相對較好的江蘇、江西、直隸、湖北、山東等省，對新政既熟悉又熱心。清末新政系清政府的一大改革舉措，但在舉辦過程中加重了本就嚴(yán)重的鹽政問題，因為“近年以來，國家行一新政，地方辦一公益，籌款之法皆以鹽務(wù)為大宗?？苿t加而又加，成本重之又重?！?金兆豐：《鎮(zhèn)安晏海澄(安瀾)先生年譜》，臺北文海出版社1970年版，第197、176頁。換言之，新政的實施在某種程度上是以鹽政的犧牲為代價的。袁樹勛于宣統(tǒng)元年五月署理兩廣總督時，廣東地方要求鹽務(wù)改革的呼聲日益強烈。因此，無論是為規(guī)范廣東鹽務(wù)的常規(guī)運行，還是為減少新政對鹽務(wù)的財政依賴，袁樹勛在履任之后就將鹽務(wù)改革提上了行事日程。

從客觀方面來說，廣東需要以鹽政改良為手段達到籌抵賭餉的目的。廣東地處中國南疆，“賭風(fēng)向甲他省，為害最烈”*《雜記：粵督禁賭之先聲》，《申報》1909年9月16日，第2張第4版。，幾乎無地不賭，無人不賭。袁樹勛的《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》就是繼《奏報遵旨籌辦粵省賭餉情形事》之后對如何籌抵賭餉問題的進一步思考。在他看來，鹽政改良是禁賭唯一且有效的手段，通過商人“承鹽加餉”來籌抵賭餉，最終根除對作為省財政收入大宗的賭餉的依賴。“鹽”與“賭”本為性質(zhì)不同的兩類問題，要“兩弊并清”*《緊要新聞二：袁督?jīng)Q計承辦鹽捐》，《申報》1910年1月25日，第1張后幅第2版。幾乎不可行。但是，“治粵政策，不除弊則興利為無方，不節(jié)流則開源為易竭?！?袁樹勛：《奏報遵旨籌辦粵省賭餉情形事》(宣統(tǒng)元年八月二十四日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0588-043。因此，他將“興利除弊”的目光投向了鹽政，想通過“鹽”來解決“賭”，實現(xiàn)雙贏。

中國鹽政至晚清“實有積重難返之勢，而又上之關(guān)系國家歲入三千萬金之巨款，下之關(guān)系商灶數(shù)千百萬人之生計。一旦欲改弦而更張之，夫亦談何容易？”*金兆豐：《鎮(zhèn)安晏海澄(安瀾)先生年譜》，臺北文海出版社1970年版，第197、176頁。袁樹勛“鹽”“賭”并抓難度相當(dāng)大：“自履任以來，即以清鹽蠹、禁賭禍為入手之政策。非好為其難，誠不得已也?！?袁樹勛：《奏為特參兩廣鹽運使丁乃揚不能稱職請即行開缺事》(宣統(tǒng)元年十一月二十八日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-12-0681-096。此語倒也透露出其并非執(zhí)意如此，而乃“誠不得已”的實情。

袁樹勛明知其難但依舊將“鹽”與“賭”作為治理廣東的入手問題迎難而上，其自信源于如下幾個因素。

第一，對廣東官場同僚智慧的認(rèn)同?！蹲鄨笞裰祭m(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》雖然由袁樹勛具名上奏，但卻是與群僚集體會商的結(jié)果。*對袁樹勛的“承鹽加餉”方案，廣東官場中也有不同意見。但袁樹勛對“不同道”者的意見往往摒棄不用，甚至打擊，如兩廣鹽運使丁乃揚。丁乃揚對鹽務(wù)的專業(yè)看法并沒有影響袁樹勛對新商“承鹽加餉”這一方案的自信。如在商討“如何以鹽餉來籌抵賭餉”這一問題上，“據(jù)司道開列清折，以鹽斤加價為籌抵賭餉，尚屬簡易能行?！焙笾T司道大員“再三討論，均以鹽斤加價較有把握”。*《廣東：籌抵賭餉之問題》，《大公報》1909年11月12日，第3張。袁樹勛顯然相當(dāng)認(rèn)同此點，揆諸其奏折，雖通篇并無“鹽斤加價”這四個字，但奏折中第七點“預(yù)定相當(dāng)之價以免妨民食”其實就意味著鹽斤加價。袁樹勛所規(guī)定的“相當(dāng)之價”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于宣統(tǒng)二年廣東省城的實際鹽價，據(jù)鹽政處派出的南下調(diào)查小組調(diào)查，宣統(tǒng)二年(1910)廣東省城生鹽價格為每斤銀三分二厘，熟鹽為銀三分六厘。袁樹勛在奏折中規(guī)定的“相當(dāng)之價”則是不論生鹽、熟鹽都為銀五分六厘，高出二分多*《奏查復(fù)粵鹽新商加餉窒礙難行請仍令舊商照舊辦理折》，清度支部輯：《督辦鹽政處宣統(tǒng)元二兩年奏案》，于浩輯：《稀見明清經(jīng)濟史料叢刊》第1輯第46冊，國家圖書館出版社2009年版，第252、249頁。，這必然導(dǎo)致實際銷售中的鹽斤加價。因此他對鹽斤加價使用了粉飾性說法，但實質(zhì)未變。

第二，廣東新商的支持。袁樹勛在構(gòu)思廣東鹽務(wù)改良方案時，作為廣東新商代表的陳寶琛等人不僅詳細(xì)參與制定“承鹽加餉”的章程，而且籌備成立商辦粵鹽總公所，作為辦理鹽政事務(wù)的機構(gòu)。最為關(guān)鍵的是，在宣統(tǒng)元年十一月二十四日(1910年1月5日)即袁樹勛上奏折前三天，新商完成了200萬兩白銀的按餉繳存。作為商務(wù)交易中為示誠信而交納的按餉，或稱之為保險銀兩的繳存，是新商對袁樹勛“承鹽加餉”方案的有力支持，這在無形中也為袁樹勛方案的可行性增加了有形籌碼。

第三，對方案內(nèi)容的滿意。除贊同方案的群僚和廣東新商外，袁樹勛立志解決“鹽”和“賭”這兩大問題的自信還來自對“承鹽加餉”這一方案本身的滿意。袁樹勛鹽務(wù)改良舉措共計十端，但其最為得意的還是第四和第六兩點，即“承辦三個月后按月繳足全餉，即一律禁賭”和“承辦各商仍由舊商組織，而不得不添招新商”。*袁樹勛：《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》(宣統(tǒng)元年十一月二十七日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0541-058。這兩點分別解決了最為困擾袁樹勛的“禁賭”和“籌款”問題。如上文所言，袁樹勛整頓鹽務(wù)問題的出發(fā)點是解決危及民眾生計與破壞地方風(fēng)氣的賭博問題，“籌款多則多減賭餉，籌款少則少減賭餉。餉則遞減以至于無，賭則遞禁以至于絕?！?袁樹勛：《奏報遵旨籌辦粵省賭餉情形事》(宣統(tǒng)元年八月二十四日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0588-043。廣東鹽課常年歲入為330萬兩左右，而“添招新商”承辦鹽務(wù)，認(rèn)繳餉項為原先的三倍多，計1020萬兩，對晚清廣東地方政府左右支絀的財政來說，不啻為一筆巨額收入。有了這筆資金，“賭”和“鹽”這兩大問題的解決就有了保證。

就袁樹勛的行為而言，這份謙虛而張揚的奏折除了匯報對作為國家正課的鹽務(wù)變動的例行公事外，更多的是袁樹勛展示其獨到的鹽政改革見解。出乎袁樹勛意料，朝廷的批示并不爽快，僅僅是中性的甚至有些慣性的批示：著督辦鹽政大臣詳查議復(fù)具奏，候旨施行。

情況在“候旨施行”期間發(fā)生了變化。早在袁樹勛籌議新商“承鹽加餉”之時就有來自地方輿論的不同聲音，這即為袁樹勛在奏折中所反駁的三大“不切情事”：“與其取之于鹽餉，曷若取之于專賣之膏捐”、“曷不將節(jié)省各局所之款移抵賭餉”和“籌抵自籌抵，禁賭自禁賭，當(dāng)劃分為二。”*袁樹勛：《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》(宣統(tǒng)元年十一月二十七日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0541-058。此時袁樹勛所上奏折內(nèi)容被群臣尤其是廣東、廣西兩省籍的京官知悉之后，《申報》、《大公報》、《東方雜志》等頗具影響力的報紙對之跟蹤報道，反對之聲接踵而至。

二、“群覺其非”

“群覺其非”本是袁樹勛對輿論抨擊廣東賭風(fēng)的一種肯定：“賭博之有百害而無一利，奚待臣言。而獨至廣東則視為大利之所在，腥羶相習(xí)幾數(shù)十年。近則外侮內(nèi)憂，人心悔禍，采諸輿論，亦群覺其非?！?袁樹勛：《奏報遵旨籌辦粵省賭餉情形事》(宣統(tǒng)元年八月二十四日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0588-043。但是，現(xiàn)在袁樹勛的新商“承鹽加餉”方案并沒有得到期望中的贊譽，反而招致社會各方的普遍反對，頗有“群覺其非”之感。

袁樹勛在《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》一折中對廣東鹽政改良前景的勾畫的確花費了一番心思，這個改良藍(lán)圖尤其是能籌到1000余萬兩款項的結(jié)果，對廣東地方官府和中央鹽政機構(gòu)具有一定的吸引力?；I款計劃要變?yōu)楝F(xiàn)實，這中間還有更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)——能否籌、如何籌的問題。而在此問題上，袁樹勛的表述卻相當(dāng)含糊，這即為社會覺得“其非”所在。

先看新商新增鹽餉能否籌的問題。在清末新政舉辦之際，國家財政收入有限，鹽餉能否到位直接關(guān)系到國家政治改革的順利實施。袁樹勛在奏折中聲稱，廣東鹽稅原收入330萬兩左右，新商認(rèn)籌鹽餉數(shù)額為1020萬兩。以往330萬兩份額征收尚且不易，要完成原先三倍的鹽餉征收更是困難重重。

再看新商新增鹽餉如何籌的問題。新商承辦鹽餉由原來的330萬兩增加至1020萬兩，增幅不可謂不大。在“引地如故，銷數(shù)如故”*《奏查復(fù)粵鹽新商加餉窒礙難行請仍令舊商照舊辦理折》，清度支部輯：《督辦鹽政處宣統(tǒng)元二兩年奏案》，于浩輯：《稀見明清經(jīng)濟史料叢刊》第1輯第46冊，國家圖書館出版社2009年版，第252、249頁。的情況下，很難想象這1020萬兩的鹽餉從何而出。據(jù)袁樹勛解釋，這一增加的餉項將從整頓鹽務(wù)規(guī)費而來。且不說鹽務(wù)規(guī)費如何整頓，即便卓有成效，總額恐怕也不會如此之多。這又回到袁樹勛為之掩飾的問題上了，即鹽斤加價。鹽斤加價是清末的敏感話題之一，稍有不慎，即容易招致輿論非同尋常的質(zhì)疑，因為這關(guān)系到每個民眾的切身利益。

在這兩個關(guān)鍵問題上，袁樹勛的解釋并不能令人信服，因而招致各階層的指責(zé)，整個社會輿論呈現(xiàn)出一邊倒的反對傾向：“粵省自包鹽抵賭定議以來，省紳爭之，華僑爭之，同鄉(xiāng)京官爭之?！?《時評：敬告粵官紳》，《申報》1910年3月11日，第1張第6版。

首先是來自廣東官場的反對。袁樹勛的新商“承鹽加餉”方案本是他與同僚商量的結(jié)果，但仍有人持不同意見。時任兩廣鹽運使的丁乃揚就表示，由新商承辦鹽餉以籌抵賭餉的辦法考慮未周。作為專管地方鹽運的重要大臣，丁乃揚對廣東鹽務(wù)運行的實際狀況比袁樹勛了解得更為深入，在有些問題上諸如商權(quán)與官權(quán)、新商的身份與誠信等方面有不同的看法。對丁乃揚所提的建議，袁樹勛不但沒有采納，反而在完成《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》的第二天，即宣統(tǒng)元年十一月二十八日(1910年1月9日)另上一折特參丁乃揚，認(rèn)為其存在“瞻顧之余，積為畏葸，繁衍所至，流為因循”的問題，在鹽務(wù)整頓中“進退彷徨，既不肯破除情面，將各項規(guī)費早自剔厘，此后責(zé)任綦重，事務(wù)尤繁，輔助斷難得力”。*袁樹勛：《奏為特參兩廣鹽運使丁乃揚不能稱職請即行開缺事》(宣統(tǒng)元年十一月二十八日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-12-0681-096。作為兼任地方鹽政會辦大臣的袁樹勛認(rèn)為，正是因為丁乃揚的“不作為”才使廣東鹽政改革步履蹣跚，若丁乃揚繼續(xù)任職，廣東的鹽務(wù)改革將難有起色，因此對他給予堅決的參劾。

其次是來自士紳的質(zhì)疑。作為中國基層社會未加冕的領(lǐng)導(dǎo)者，士紳游離于官方與民間，時而為官方代言，時而為民間發(fā)聲。廣東鹽務(wù)改革，單是“鹽斤加價”這點就會使普通民眾的生活成本相應(yīng)提高。因此，當(dāng)廣東士紳聽到廣東鹽務(wù)由新商承辦的風(fēng)聲時，反對之聲也就隨之而來，“聞粵省士民對于此舉，反對頗烈(旅京粵人于初七日開第七次禁賭大會，議及此事，亦懷反對之意)。曾公推前任皖撫鄧中丞上書袁制軍，力陳五可慮之說”。*《記事：粵商承辦全省鹽餉記事》，《東方雜志》第6年第13期，第484頁?！班囍胸奔脆嚾A熙(1826—1916年)，廣東順德人，曾任云南按察使、湖北布政使、安徽巡撫、山西巡撫等職。在給袁樹勛的上書中，鄧華熙針對鹽政改革中可能會出現(xiàn)的鹽價暴漲、洋鹽浸灌、緝私走稅以及新商身份等問題提出了五大疑慮。鑒于鄧華熙身份的代表性和敏感性，袁樹勛對此有詳細(xì)答復(fù)，并聲明自己“責(zé)任地方，利害兼權(quán)，更無旁貸，惟乞協(xié)力維持，以成盛舉”。*《緊要新聞二：粵督函論包鹽抵餉之利》，《申報》1910年1月14日，第1張后幅第2版。態(tài)度不可謂不謙恭。

影響最大的是來自舊商的抗議。在“承鹽加餉”方案的設(shè)計中，袁樹勛明言鹽務(wù)歸商承辦，而“承辦各商，多半有舊商在內(nèi)。惟承餉既巨，不能不添入新商”*袁樹勛：《復(fù)粵紳鄧華熙等書》，《湘潭袁氏家集》，臺北文海出版社1979年版，第156頁。，以厚積商力。換而言之，“無論為新商舊商，但取其有裨事實，本無畛域之可分?！?《署理兩廣總督袁樹勛奏查明廣東鹽務(wù)規(guī)費情形折》(宣統(tǒng)二年八月二十五日)，《政治官報》第1048號，第10頁。但是，袁樹勛在咨詢意見和商議辦法或制定章程時，基本上是與陳寶琛等新商商討，世代從事鹽務(wù)的舊商被有意忽視。袁樹勛這樣做自有其考慮，廣東鹽務(wù)改革從整頓積弊著手，作為既得利益集團的舊商將成為整頓的對象。

對舊鹽商來說，袁樹勛對新商的重視無疑威脅到他們這一群體的利益，憤慨激烈程度可想而知。廣州下河運館鹽商就集會抗議：“惟全省之鹽既歸承攬，則省價、場價均由伊定。運商等雖照常挽運，亦只代勞，不成生意。近年吾粵運務(wù)鹽價之貴已達極點。該商既承巨餉，將來鹽價定必更昂，粵民受害固不待言。然通綱上下河一旦盡行傾倒，受其累者則以運商等為最慘?！?《緊要新聞一：下河鹽商抗議包辦鹽務(wù)》，《申報》1909年12月27日，第1張第4版。因此，原先相互傾軋的舊商暫時團結(jié)，共同對新商竭盡打擊之能事，不僅在報章上指責(zé)“奸商增價攬承，病民肇變，比賭尤烈，害無窮期”，“鹽斤加價，歸商包攬，輾轉(zhuǎn)分承，滋擾釀禍”，而且決定“權(quán)衡利害以保治安而維桑梓，決合力抵拒”。*《緊要新聞二：補錄粵自治會與各埠電》，《申報》1910年1月13日，第1張后幅第2版。與此同時，舊商孫致和等人還聯(lián)名向鹽政處控告，認(rèn)為“新商包承鹽餉，志在誆騙，并無真實財產(chǎn)”*《本國紀(jì)事：度支部派員確查粵鹽改章利弊》，《國風(fēng)報》第1年第5號，第2頁。，上海、天津、漢口等地會館，南洋華僑陳錫嘉等、小呂宋廣東會館何楚楠等皆登報表達對新商的不滿，足見廣東舊商的社會影響力之大。新商“承鹽加餉”方案本由袁樹勛提出，舊商很策略地將反攻的矛頭集中對準(zhǔn)新商，將袁樹勛塑造成“受害者”的角色，是受到新商的蒙蔽才出此方案。不論舊商是出于爭取袁樹勛的需要，還是為留有后路，報刊中舊商的指責(zé)盡管有指桑罵槐式的發(fā)泄，此時并未與袁樹勛正面沖突。

在此過程中，還有一方的聲音值得關(guān)注，這就是來自粵鹽引地廣西省的抗議。在得知袁樹勛新商“承鹽加餉”方案后，廣西諮議局?jǐn)?shù)次致電袁樹勛，表達對這一方案的不滿。對廣西來說，新商“承抵賭餉約壹仟萬兩之多，比平時鹽價勢必加重?zé)o疑。粵垣價逾五分，西省必昂多一半。貧民固難負(fù)擔(dān)，越鹽且暗暢銷，國課民食具有妨礙”。*《廣西諮議局第二次報告書》，《清代稿鈔本》第149冊，廣東人民出版社2010年版，第117頁。廣西諮議局的擔(dān)憂不無道理，時法國正要求越鹽假道龍川，以逐步占據(jù)廣西食鹽市場。廣東鹽價一旦上提，具有價格優(yōu)勢的越鹽勢必會乘虛而入。對廣西諮議局的頻繁來電，袁樹勛只是無關(guān)痛癢地表明：“省垣零售市價即至鹽缺價昂，至多不得過五分六厘，其余以道路之遠(yuǎn)近，運費之輕重類推。如此則鹽價決不至奇昂，而該商亦無從壟斷?！?袁樹勛：《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》(宣統(tǒng)元年十一月二十七日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0541-058。袁樹勛這段解釋中的邏輯關(guān)系頗讓人費解。當(dāng)鹽價以道路遠(yuǎn)近，運費輕重來計算時，價格“仍各照時值，期于商民兩不偏依”。*《記事：粵商承辦全省鹽餉記事》，《東方雜志》第6年第13期，第483頁。廣西諮議局對此也憤然回應(yīng)：“東省為產(chǎn)鹽之地，價至五分以上，則由東省運至西省，加以關(guān)稅、運費暨商人所獲利息，合計縱不至昂多一半，而相差亦必?zé)o幾?！?《廣西諮議局第二次報告書》，《清代稿鈔本》第149冊，第116頁。廣西諮議局認(rèn)定的“昂多一半”與袁樹勛計劃中的“鹽價決不至奇昂”的說法可謂大相徑庭。但無論怎樣，堅持“一言堂”的袁樹勛并沒有給廣西諮議局滿意的答復(fù)。在交涉無效下，廣西諮議局轉(zhuǎn)而將求助的目光投向廣西籍京官，希望廣西籍和廣東籍京官聯(lián)合施壓，反對袁樹勛的“承鹽加餉”方案。

盡管有這些“嘈嘈切切錯雜彈”的干擾，袁樹勛的決心并沒有受到影響。在他看來，“各報所登者，顯見有人運動，從中鼓煽，冀遂破壞之私，使鹽蠹、賭餉永無廓清之日，而后大快于心。”*《緊要新聞二：袁督?jīng)Q計承辦鹽捐》，《申報》1910年1月25日，第1張后幅第2版。袁樹勛陳言報刊“有人運動”也說對部分事實。舊商為維護既有利益，的確引導(dǎo)了報刊的言論走向。其實，但凡涉及改革，既得利益階層的反對都很正常：“在深明大局者，固樂于贊成，而自便私圖者，亦故存反對。如窟穴鹽務(wù)中人，則不愿改辦，窟穴賭館中人，則不愿禁賭，其依賴鹽規(guī)賭費之人，亦群焉附和之?！?袁樹勛：《電陳軍機處代奏改良粵省鹽務(wù)籌抵賭餉折》，《湘潭袁氏家集》，第117頁。

袁樹勛之所以對報刊的攻擊置之不理還有更深一層原因。他對廣東鹽政實施改革，其實在內(nèi)心中“儼然以陶文毅自居”*《清談：今日之陶文毅何如者》，《申報》1910年1月29日，第1張后幅第4版。，已經(jīng)做好承受隨改革相伴而來的“毀譽”的準(zhǔn)備。在新商“承鹽加餉”奏折中，他為獲得朝廷的支持曾為自己表白：“毀譽有不敢計，是非久則自明。前兩江督臣陶澍改辦淮鹽、前四川督臣丁寶楨整頓川鹽，當(dāng)時疑謗叢生，實賴列朝洞燭物情，力排浮議，始底于成。裨益鹽課，至今頌之?！?袁樹勛：《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》(宣統(tǒng)元年十一月二十七日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0541-058。將所處“毀譽”之境與陶澍遭遇的“疑謗叢生”相排列，可見袁樹勛對自身標(biāo)榜甚高。在答復(fù)來自士紳、民眾乃至廣西諮議局的質(zhì)疑時，他也反復(fù)強調(diào)：“昔陶文毅改兩淮鹽政，當(dāng)時議論蜂起，卒底于成，亦賴中外協(xié)謀之力。不才如仆，際此時會，姑盡力所能及，利鈍非所計也?！?《緊要新聞二：關(guān)于西省抗?fàn)帍V東鹽捐要電》，《申報》1910年1月28日，第1張后幅第2版。

正是因為有如此期許在內(nèi)，袁樹勛對地方士紳、商人甚至諮議局的意見都無動于衷。其實在這一過程中，廣東諮議局曾難得地對袁樹勛的行為表示了適當(dāng)?shù)睦斫猓骸胞}務(wù)加價之利害，尚須詳細(xì)研究，即萬不得已，至于加價以抵賭餉，尚屬兩害相權(quán)取其輕之意?！?《緊要新聞二：粵常駐議員集議部提鹽餉紀(jì)事》，《申報》1910年1月4日，第1張后幅第2版。但讓袁樹勛始料未及的是，廣東、廣西兩省的地方士紳、商人與兩廣籍京官的通氣，加之報章大幅度的渲染，處于朝政中心的廣東籍京官外務(wù)部尚書梁敦彥、廣西籍京官吏部左侍郎唐景崇和都察院給事中陳慶桂等人陸續(xù)上奏表示對袁樹勛的不滿，認(rèn)為新商承辦鹽務(wù)流弊滋多，需慎重考慮。來自兩廣籍京官的壓力使鹽政處對袁樹勛這一方案的態(tài)度開始發(fā)生變化。

鹽政處在初始了解新商“承鹽加餉”方案時表示欣然，甚至還帶有一些欣喜：“當(dāng)此財用匱乏之際，以廣東一省鹽務(wù)，一經(jīng)更章，歲入驟增陸百余萬。如果所擬辦法行之無弊，臣等正樂于贊成?！?《督辦鹽政處會奏粵鹽改章關(guān)系重要擬請派員確查折》(宣統(tǒng)二年二月初六日)，《政治官報》第852號，第4頁?！绑E增陸百余萬”的確很誘人，但是兩廣籍京官接二連三的奏折使鹽政處的態(tài)度變得搖擺不定：“茲事關(guān)系重大。就利之一面言之，粵鹽歲入向止三百余萬。今歸商人包辦，驟增陸百余萬，匪特賭餉籌抵有資，并可以余款撥充公用，裨益財政，良非淺鮮。就害之一面言之，新商包鹽承餉為數(shù)至一千萬兩，設(shè)或力小任重，半途中輟，彼時舊商已散，新商復(fù)逃，匪特籌抵賭餉巨款無著，即鹽務(wù)歲入三百余萬之常款亦不可保。大局?jǐn)°?，其將何以收拾？?《督辦鹽政處會奏粵鹽改章關(guān)系重要擬請派員確查折》(宣統(tǒng)二年二月初六日)，《政治官報》第852號，第4頁。一言蔽之，既不想放棄可能存在的籌款機會，但又害怕空歡喜一場，是鹽政處面對這一方案時最為真實的想法和最為矛盾的心態(tài)。

作為提案者的袁樹勛，為維持已經(jīng)開始實施的鹽務(wù)改革方案，不辭辛苦地與鹽政處來往電商，再三闡述新商“承鹽加餉”的利益所在。但是，疑慮一旦生成，要消除則困難重重。在經(jīng)過集體會商，綜合評估袁樹勛和兩廣籍京官的意見后，鹽政處決定派以右參議晏安瀾為首的包括梁致廣、李思浩、謝宗清、查鳳聲等人在內(nèi)的調(diào)查小組前赴廣東調(diào)查鹽務(wù)，切實了解廣東鹽務(wù)改革的利益得失情況。

三、為他人做嫁衣裳

清末新政時期，機構(gòu)變動頻繁，就鹽政而言，“各省鹽務(wù)，極不統(tǒng)一。經(jīng)憲政編查館奏頒行政綱目，謂各省督撫兼管鹽政之制，亟應(yīng)廢除，改為直接官治；又謂鹽官應(yīng)另行編制，直接京部，不隸督撫；嗣又以辦理鹽政應(yīng)有直接行政機關(guān)，督辦鹽政處之設(shè)即原于此。”*曾仰豐：《中國鹽政史》，商務(wù)印書館1936年版，第124頁。鹽政機構(gòu)名稱的變化并沒有帶來鹽務(wù)官員的調(diào)整，舊有鹽政人員依舊按部就班。領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查小組南下的為鹽政處的資深官員晏安瀾。

晏安瀾(1851—1919年)，陜西鎮(zhèn)安人，長期任戶部山東司主事，管理全國鹽務(wù)，對鹽務(wù)工作殊為熟悉，“服官既久，于歷來沿革，如數(shù)家珍，而利病所在，尤能洞澈無疑?！?宋伯魯：《原任四川鹽運使鎮(zhèn)安晏海澄先生行狀》，卞孝萱、唐文權(quán)編：《民國人物碑傳集》，團結(jié)出版社1995年版，第291頁。宣統(tǒng)元年間，晏安瀾曾對江蘇、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、河南等7省進行為時約6個月的鹽政調(diào)查，對鹽商囤積居奇、高抬市價、鹽里摻沙等鹽政弊端有所了解。因此，由晏安瀾調(diào)查“承鹽加餉”方案，在資歷和威望上都足以勝任。

南下小組的調(diào)查工作日程安排得滿滿當(dāng)當(dāng)，在僅有的20天調(diào)查時間里，“先謁袁督，次見司道府縣暨鹽官，又次見士紳暨諮議局議員。其新舊商陳寶琛、孔昭鋆等亦皆延見，詢新舊商所擬辦法，驗新商所繳按餉，舊商所繳股本。并調(diào)閱各署局案牘、各商埠簿記。復(fù)連日分赴廣河、東西匯關(guān)及廣西梧州諸處。凡鹽關(guān)、鹽卡、鹽船、鹽店靡不循行勘察，博訪周諮?！?金兆豐撰：《鎮(zhèn)安晏海澄(安瀾)先生年譜》，第202—203頁。晏安瀾工作的認(rèn)真程度有點出乎袁樹勛的意料。如果說袁樹勛對“報章異同之論、華僑影響之電、士紳詰問之書”，“皆不為所動，但姑就其說”的話*袁樹勛：《奏報遵旨續(xù)陳改良廣東鹽務(wù)充抵賭餉事》(宣統(tǒng)元年十一月二十七日)，中國第一歷史檔案館藏，朱批奏折，檔號：04-01-35-0541-058。，那么，晏安瀾調(diào)查小組的工作則給袁樹勛帶來一定的心理壓力，也增加了“承鹽加餉”的諸多變數(shù)。在傳統(tǒng)官場浸淫多年的袁樹勛深知，晏安瀾調(diào)查的不僅僅是新商是否能夠“承鹽加餉”，而是這一方案是否真的有益于籌集巨額資金，為財政支絀的朝廷提供一條新的生財之道。

初步了解廣東鹽務(wù)情形之后，晏安瀾對袁樹勛的方案提出了自己的看法。在晏安瀾看來，新商“承鹽加餉”有“五可慮”：“一、加餉太多；二、限價太貴；三、壟斷太甚；四、隱患難防；五、侵奪官權(quán)。”*《中國紀(jì)事：鹽政處處置粵鹽辦法》，《國風(fēng)報》第1年第17號，第1頁。除了這“五可慮”之外，這個方案還有舊商不愿配合、另起爐灶需時尚久、耗費甚多會影響鹽課、難以解決原有積壓的“四難行”，而仍歸舊商辦理則具有遞增餉數(shù)、分認(rèn)餉款、辦理仍舊、法定河價、兼辦坐配和嚴(yán)密緝私的六大優(yōu)勢。*《鎮(zhèn)安晏海澄(安瀾)先生年譜》，第208—219頁。晏安瀾的調(diào)查結(jié)果認(rèn)定袁樹勛的新商“承鹽加餉”方案不可行，廣東鹽務(wù)仍由舊商辦理更為合適。鹽政處采納了晏安瀾的建議，在此基礎(chǔ)上向朝廷上《奏查復(fù)粵鹽新商加餉窒礙難行請仍令舊商辦理折》*《奏查復(fù)粵鹽新商加餉窒礙難行請仍令舊商辦理折》，《稀見明清經(jīng)濟史料叢刊》第1輯第46冊，第248—265頁。，“經(jīng)政府議定，粵鹽仍歸舊商，歲加二百萬兩，以抵番攤餉?！?《專電：電二》，《申報》1910年5月14日，第1張第4版。

“粵鹽仍歸舊商”意味著袁樹勛新商“承鹽加餉”方案的破產(chǎn)。袁樹勛倡導(dǎo)鹽政改革，號召與新商合作，本益處良多：“一曰化私為公，以裨鹽政；二曰以公濟公，以抵賭餉；三曰兼顧民食，不令鹽價較從前為過昂?！?袁樹勛：《電陳軍機處代奏改良粵省鹽務(wù)籌抵賭餉折》，《湘潭袁氏家集》，第117頁。在清末政府財政嚴(yán)重困難的情況下，新商繳納的1020萬兩鹽餉，不僅能解決廣東的賭餉問題，所余款項還可以用來辦理地方新政，如建立模范監(jiān)獄，推廣巡警，補助學(xué)費等等。開辦地方新政，朝廷不撥經(jīng)費，所需款項均須作為地方最高行政長官的袁樹勛想方設(shè)法地籌措，這也如其在總結(jié)憲政辦理情形時的分析中所言：“賭餉非有實在籌抵，則賭禍不能即予湔除，于憲政進行尚多窒礙。適有商承鹽餉之舉，籌款可得大宗。數(shù)月以來寢饋經(jīng)營，形神俱悴。維時朝廷亦有整頓鹽務(wù)之命?！?《署理兩廣總督袁樹勛奏臚陳上年下屆籌備憲政成績并特別困難情形折》(宣統(tǒng)二年三月十七日)，《政治官報》第893號，第8頁。因此，當(dāng)新商以一種無法拒絕的餉項“承鹽加餉”時，袁樹勛心動在所難免。況且，根據(jù)新商所擬章程，袁樹勛只需坐享商人所繳之款，而毋庸考慮與鹽務(wù)相關(guān)的系列問題，運銷、征收、緝私等皆由商人具體落實。

袁樹勛也明知此舉會造成“少數(shù)鹽商將全國之鹽躉購，雖弊竇叢生，然國家甚省事，可以不勞而得稅”*滄江：《論說二：改鹽法議》，《國風(fēng)報》第1年第6號，第10頁。的后果。晚清鹽政的任何方面都不是小問題，需要投入大量財力、物力和人力。了解鹽餉細(xì)目的內(nèi)容及其變動就是一項龐大的工程。廣東鹽餉從征收性質(zhì)來說分三類：上河款、下河款、運庫直接款。單上河款來說，“類別極繁，數(shù)極瑣碎，其中子目約五十余項?！?《督院張批兩廣鹽運司、鹽政公所監(jiān)督會詳現(xiàn)辦鹽務(wù)擬分別照舊改良辦法緣由文》(宣統(tǒng)三年七月十一日)，《兩廣官報》第13期，第112頁。新商主動呈請解決這些問題，袁樹勛也樂得他們幫忙，因此在四千余字的奏折中盡力表明新商辦理鹽政的懇切態(tài)度，試圖促成鹽政處對新商的認(rèn)可。

但是，袁樹勛所做的新商事先繳納200萬兩的做法令鹽政處不快：“各省如有再請增加鹽價，須由會辦鹽政大臣將其理由先行咨報鹽務(wù)處。經(jīng)本處核準(zhǔn)，再由鹽務(wù)大臣領(lǐng)銜入奏，請旨施行?！?《要聞：度支部限制鹽斤加價》，《大公報》1910年1月28日，第1張。因為袁樹勛的先斬后奏容易引起正在試圖加強中央集權(quán)的清政府的猜忌：“澤尚書意不愿袁督主持此事，以粵鹽歸一省自辦，恐各省紛紛效尤。”*《京師近事》，《申報》1910年1月15日，第1張第5版。“澤尚書”為載澤(1868—1929年)，滿洲鑲白旗人，曾出使各國考察政治，任度支部尚書，時為督辦鹽政大臣。在對待新商“承鹽加餉”問題上，載澤的態(tài)度更偏向舊鹽商。袁樹勛剛提出新商承辦方案不久，面對舊鹽商的抗議，載澤就“電飭廣東鹽運司丁乃揚，示諭舊鹽商各安本業(yè)，勿為流言所惑”。*《緊要新聞一：度支部對于川粵鹽務(wù)風(fēng)潮之辦法》，《申報》1910年1月29日，第1張第5版。

載澤的態(tài)度如此，南下調(diào)查小組在調(diào)查過程中也就有了一定的傾向。在答復(fù)廣東諮議局有關(guān)鹽務(wù)問題的會議上，晏安瀾曾說：“此次之所以舍多取少者，實不欲破壞鹽商世業(yè)，煞費苦心，諸多棘手，尚望各位維持。”*《廣東諮議局協(xié)會決議辦理事類報告書》，《清代稿鈔本》第49冊，第448頁。與晏安瀾一起出席答復(fù)會議的調(diào)查小組成員兩淮副監(jiān)理官梁致廣，“系現(xiàn)時連陽埠堂商，即所謂舊鹽商也。其人為晏安瀾所最賞識之人”，“廣東京官為包鹽事聯(lián)名出奏，其奏稿即梁致廣所起草?！?《京師近事》，《申報》1910年3月10日，第1張第6版。同時，調(diào)查小組負(fù)責(zé)人晏安瀾本人的看法也不可忽視。在宣統(tǒng)元年(1909年)調(diào)查鹽務(wù)時，他對7省的鹽務(wù)改革就已形成了這樣的看法：“今日而言鹽務(wù)，不當(dāng)歸目前之小效，而當(dāng)務(wù)根本之遠(yuǎn)圖。不必求新增之款項，而當(dāng)保固有之課厘?！?金兆豐：《鎮(zhèn)安晏海澄(安瀾)先生年譜》，第198頁?？梢婈贪矠懙柠}務(wù)改革思想趨于保守穩(wěn)健，袁樹勛提出的新商“承鹽加餉”的預(yù)期目標(biāo)和途徑在他看來是不切實際的夸夸其談。因此，鹽餉承辦者由新商復(fù)歸舊商也符合晏安瀾一貫持之的鹽務(wù)改良思想，是其鹽政經(jīng)驗積累的自然選擇。

晏安瀾的調(diào)查建議與袁樹勛的改革方案背道而行。對于這一決定，袁樹勛不得不表示明面上的贊同：“督辦鹽政大臣派員調(diào)查，審慎周詳，而深慮改辦之不無流弊，仍歸舊商照舊辦理，而其辦法亦不外整頓積弊。既合微臣化私為公之初心，尤符粵人舊貫相仍之隱愿?！?《署理兩廣總督袁樹勛奏查明廣東鹽務(wù)規(guī)費情形折》(宣統(tǒng)二年八月二十五日)，《政治官報》第1048號，第10頁。其實，袁樹勛的這番言辭大有深意，在為自己解脫的同時也指出鹽政處的調(diào)查結(jié)果就是“承鹽加餉”方案的翻版，只不過承辦主體是新商和舊商的區(qū)別而已。因此，袁樹勛的不滿也在情理之中：“督撫坐鎮(zhèn)一省，任事以后，非積久歲月，尚不能周知情偽。而中央以最遠(yuǎn)之觀察，欲懇斷于千里之外，平時又未詳審調(diào)查”*《文牘：署粵督袁樹勛奏中央集權(quán)宜先有責(zé)任政府及監(jiān)察機關(guān)折》，《國風(fēng)報》第1年第13號，第13頁。，對各省具體情況的判斷不免更多地來自主觀臆斷。

盡管如此，袁樹勛不得不履行其身兼會辦鹽政大臣的職責(zé)，將原先與新商討論的鹽務(wù)整頓與鹽餉征收的方法用于舊商，如在簡化鹽務(wù)引目上，“統(tǒng)歸正引，系為刪繁就簡起見。此次鹽務(wù)改章，只期新餉繳足，不在沿用”等等。*《督院張批兩廣鹽運司詳粵綱引目繁多擬請統(tǒng)歸正引指拆緣由文》(宣統(tǒng)三年八月初三日)，《兩廣官報》第16期，第138頁。不論袁樹勛轉(zhuǎn)變態(tài)度是陰奉陽違，還是敷衍了事，他的左右逢源使原來的合作者新商相當(dāng)不滿。新商承擔(dān)鹽餉本來似乎是板上釘釘?shù)氖虑?。宣統(tǒng)元年十一月十六日(1909年12月28日)，袁樹勛曾在省府“牌示準(zhǔn)商人陳寶琛包承廣東全省鹽餉”*《記事：粵商承辦全省鹽餉記事》，《東方雜志》第6年第13期，第483頁。，新商“承鹽加餉”已經(jīng)成為廣東地方認(rèn)可的既定事實。而且為了顯示誠意，新商已經(jīng)按照要求提前交納了200萬兩的按餉。但是當(dāng)新商的努力被一紙奏折化為烏有時，作為合伙人的袁樹勛卻立刻改變態(tài)度與舊商合作，也難怪新商惱怒，不僅索取已繳200萬兩按餉，而且還“公舉代表到京揭發(fā)袁督欺商實情”。*《專電：電二》，《申報》1910年8月5日，第1張第3版。

舊商對袁樹勛也不滿意，雖說舊商重新“承鹽加餉”，但要求在數(shù)年內(nèi)由580萬兩漸漸增至780萬兩*督辦鹽政處與度支部商定由舊商承辦的數(shù)額“更擬”為“初年加至五百八十萬兩，次年加至六百二十萬兩，以后銷數(shù)或增復(fù)用遞進之法，分年遞加至七百八十萬兩為止?！币姟稌噱鄦T派充兩廣鹽政公所正副監(jiān)督并酌擬改公所章程折》，《稀見明清經(jīng)濟史料叢刊》第1輯第46冊，第282—283頁。，增加的200萬兩也不是個小數(shù)目，“舊商勉認(rèn)加餉，實因新商先認(rèn)巨餉。”*《會奏粵鹽規(guī)費無著請將新增鹽款撥抵賭餉折》，《稀見明清經(jīng)濟史資料》第1輯第46冊，第274頁。當(dāng)?shù)弥律谈哳~承辦鹽餉的消息后，“舊日承鹽各商不甘為新商攙奪，擬多認(rèn)價額務(wù)求爭回?！?《緊要新聞二：舊鹽商抵制新鹽商手段》，《申報》1910年3月16日，第1張后幅第2版。加價承辦鹽務(wù)是不得已而為之。舊商屢經(jīng)努力，仍只認(rèn)足600余萬兩*《緊要新聞二：舊鹽商抵制新鹽商手段》，《申報》1910年3月16日，第1張后幅第2版。，與新商標(biāo)榜的1000余萬兩相差懸殊。

晚清新政本擬通過改革來革除時弊，但既得利益集團的抗拒和不同部門及官員對改革的意見分歧都成為制約改革的重要因素。廣東鹽務(wù)改革喧喧擾擾，社會輿論廣泛關(guān)注，但結(jié)果卻是雷聲大、雨點小。主導(dǎo)鹽政改革的袁樹勛是大權(quán)在握的兩廣總督，卻在此事上依舊栽了個不小的跟頭。然而，細(xì)思清末中央的鹽政改革，其意圖之一即為收各省督撫鹽政之權(quán)以加強對財政收入的控制，袁樹勛的新商“承鹽加餉”方案的失敗也在情理之中。中央政府雖處心積慮力圖集權(quán)，但對晚清尾大不掉的督撫而言，“欲以一紙空文，矯積重難返之勢，其易得乎？”*《時評：其一》，《申報》1910年6月20日，第1張第5版。

[本文為《廣州大典》與廣州歷史文化研究專項課題“兩廣總督與清末新政”(2015GZY01)的階段性成果。]