李明 邱孟根

農(nóng)村集體用于教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中明確要求：“對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)”。因此，如何建立好運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制，更好地發(fā)揮其效能，是當(dāng)前農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)監(jiān)管面臨的新課題。為此，筆者對(duì)江蘇省連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查分析，并就此發(fā)表幾點(diǎn)粗淺看法。

贛榆區(qū)農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的四個(gè)特點(diǎn)

資產(chǎn)類別多樣化。在全區(qū)農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，幼兒園85個(gè)、資產(chǎn)總額6207.54萬元，五保供養(yǎng)服務(wù)中心25個(gè)、資產(chǎn)總額14963.13萬元，建筑面積6.25萬平方米，自來水廠69個(gè)、資產(chǎn)總額2971.74萬元，秸稈氣化站14個(gè)、資產(chǎn)總額1583萬元，污水處理廠19個(gè)、連同污水管網(wǎng)資產(chǎn)總額35409.9萬元，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站122個(gè)、資產(chǎn)總額1586.13萬元，垃圾車867輛、資產(chǎn)總額1795.53萬元，村辦公設(shè)施面積22.22萬平方米、資產(chǎn)總額21715.89萬元，辦公用具21042件、資產(chǎn)總額2887.83萬元，健身娛樂設(shè)備2681件、資產(chǎn)總額1486.11萬元，路燈30786盞、資產(chǎn)總額4512.06萬元，下水道248.41千米、資產(chǎn)總額20065.14萬元，村莊水泥道路321.55千米、資產(chǎn)總額103299.93萬元，社區(qū)衛(wèi)生中心252個(gè)、資產(chǎn)總額3001.64萬元，其他資產(chǎn)總額1514.2萬元。

使用主體多層化。從農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)使用管理層級(jí)分析，既有村級(jí)管理使用的資產(chǎn)，又有鎮(zhèn)級(jí)管理使用的資產(chǎn)。在85個(gè)幼兒園中，村級(jí)55個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)30個(gè)。25個(gè)五保供養(yǎng)服務(wù)中心中，村級(jí)14個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)11個(gè)。14個(gè)秸稈氣化站中，村級(jí)13個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)1個(gè)。19個(gè)污水處理廠中，其中村級(jí)12個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)7個(gè)。122個(gè)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站中，村級(jí)55個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)67個(gè)。867輛垃圾車中，村級(jí)419輛、鎮(zhèn)級(jí)448輛。

投資主體多元化。從農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投資來源分析，區(qū)以上財(cái)政及部門幫扶投入29856.67萬元，鎮(zhèn)級(jí)投入10571.91萬元，村級(jí)投入147571.19萬元。例如在村辦設(shè)施投資中，村投資17687.8萬元，鎮(zhèn)投資1215.2萬元，區(qū)以上投資2812.89萬元。健身娛樂設(shè)施中，村投資668.73萬元，鎮(zhèn)投資448.6萬元，區(qū)以上投資368.78萬元。下水道投資中，村投資15048.86萬元，鎮(zhèn)投資1190.1萬元，區(qū)以上投資3826.48萬元。村莊道路投資中，村投資48504.55萬元，區(qū)以上投資54725.38萬元。五保供養(yǎng)服務(wù)中心、自來水廠、污水處理廠、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、秸稈氣化站等投資主要以區(qū)以上財(cái)政及部門投入為主。

核算賬目碎片化。從農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算分析，有的資金支出賬目在財(cái)政部門，有的在相關(guān)職能部門，有的在村級(jí)。有的核算納入賬內(nèi)，有的一直懸在賬外，尤其是上級(jí)財(cái)政部門投入、幫扶、捐贈(zèng)形成的資產(chǎn)。有的資金投入計(jì)入價(jià)值，但活勞動(dòng)投入未計(jì)入價(jià)值。設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)支出，有的作“支出”類處理，有的作“資產(chǎn)”類處理，會(huì)計(jì)賬目不完整。

運(yùn)營(yíng)管護(hù)中存在的主要問題

產(chǎn)權(quán)不明晰。由于資產(chǎn)投資來源渠道多元化，資產(chǎn)形成中，既有財(cái)政資金，又有部門資金，還有鎮(zhèn)村集體投入資金，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清的問題在相當(dāng)程度上存在。特別表現(xiàn)在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、扶持項(xiàng)目投入及部門幫扶捐贈(zèng)形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)如何界定、如何核算，處于模糊狀態(tài)。

主體不明確。農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，尤其是鎮(zhèn)級(jí)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，處于“都管都不管”狀態(tài)，誰是管理主體、由誰來管理、誰來運(yùn)營(yíng)、誰來維護(hù)、各自權(quán)責(zé)如何劃分，亟待加以明確。

機(jī)制不健全。由于認(rèn)識(shí)上的偏差，農(nóng)村基層普遍存在重經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理、輕非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的傾向。由于管理制度不健全、責(zé)任不明確、運(yùn)營(yíng)管護(hù)不善，影響了資產(chǎn)效能作用發(fā)揮管理；管理措施不到位，導(dǎo)致部分資產(chǎn)流失。

核算不規(guī)范。由于投資渠道來源于各條線、多部門，層級(jí)多、管理主體不明，直接導(dǎo)致農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不統(tǒng)一、不全面、不規(guī)范。會(huì)計(jì)核算既混亂又松散，財(cái)務(wù)記載不完整，會(huì)計(jì)核算信息失真，這既不利于資產(chǎn)管理，也不利于資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及效能發(fā)揮。

五方面加強(qiáng)管護(hù)

明晰產(chǎn)權(quán)。對(duì)于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)投入、部門幫扶、外部單位和個(gè)人捐贈(zèng)形成的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)視同各級(jí)各方面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的贈(zèng)與，一律界定為農(nóng)村集體資產(chǎn)。鎮(zhèn)一級(jí)管理使用的，一律界定為鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)。村級(jí)正在管理和使用的，一律界定為村級(jí)集體資產(chǎn)。做到產(chǎn)權(quán)明晰，切實(shí)解決好權(quán)屬不清的問題。

明確主體。要以鎮(zhèn)為單位建立健全由鎮(zhèn)長(zhǎng)掛帥，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、財(cái)政、水利、國(guó)土、建管、民政等部門負(fù)責(zé)人參加的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理主體責(zé)任。包括鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)的購(gòu)置，建設(shè)計(jì)劃的制定和執(zhí)行，資產(chǎn)租賃、拍賣或轉(zhuǎn)讓的審批，村級(jí)重大資產(chǎn)購(gòu)建，處置項(xiàng)目的審核。委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心，作為鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體資產(chǎn)日常管理工作，做到有人管事。

健全制度。要根據(jù)農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，建立健全非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)購(gòu)建、保管、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、處置等相關(guān)制度。明確范圍，不留盲點(diǎn)、不留死角，對(duì)農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面監(jiān)管。明確權(quán)責(zé)、細(xì)化流程，把非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理納入依法規(guī)范管理的軌道，達(dá)到有章可循。

完善措施。針對(duì)不同類型的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，制定和出臺(tái)不同的管護(hù)措施。一是對(duì)辦公設(shè)施、辦公用具、圖書館室等資產(chǎn)要明確責(zé)任人，制定管護(hù)責(zé)任制，保證資產(chǎn)安全完整。二是對(duì)健身娛樂設(shè)施、路燈等應(yīng)建立維護(hù)保養(yǎng)責(zé)任制，可根據(jù)以往維修費(fèi)用支出情況核定基數(shù)，采取維護(hù)費(fèi)用年度包干的形式，包干到責(zé)任人，超支不補(bǔ)，節(jié)支歸己，提高其責(zé)任心，保證設(shè)施完好又節(jié)約費(fèi)用支出。三是對(duì)自來水、秸稈氣化站等設(shè)施可引入承包經(jīng)營(yíng)制，用企業(yè)管理手段和辦法，搞好公益設(shè)施的運(yùn)營(yíng)。本著政府或村補(bǔ)助，用戶適度繳費(fèi)，承包經(jīng)營(yíng)者有利可圖、愿意經(jīng)營(yíng)的模式，訂立承包合同，搞好相關(guān)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，盡量以自身經(jīng)營(yíng)收入解決設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)問題，減輕政府和村級(jí)組織的負(fù)擔(dān)，保證設(shè)施的正常使用。四是對(duì)污水處理廠等運(yùn)營(yíng)成本高、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)的設(shè)施，可采取條線（環(huán)保部門）托管的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。上級(jí)撥付后期維護(hù)資金形成資產(chǎn)納入集體資產(chǎn)范圍核算，撥付政策性維護(hù)資金，直接用于彌補(bǔ)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足。五是對(duì)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、垃圾車等應(yīng)在健全使用維護(hù)責(zé)任的前提下，采取依法收費(fèi)、政府兜底的方式，確保設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。六是對(duì)社區(qū)衛(wèi)生中心、幼兒園采取民辦公助的形式，責(zé)任人根據(jù)相關(guān)部門的批準(zhǔn)，依法照章合理收費(fèi)，用市場(chǎng)的辦法進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)管護(hù)，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

加強(qiáng)核算。切實(shí)搞好農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算。對(duì)現(xiàn)有鎮(zhèn)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行清查登記，建立健全資產(chǎn)臺(tái)賬。對(duì)有據(jù)可查的，可據(jù)實(shí)按投入價(jià)值納入賬內(nèi)核算，對(duì)無法查清投入額的，要按資產(chǎn)的重置價(jià)和新舊程度估價(jià)入賬。今后，不論何種渠道扶持集體經(jīng)濟(jì)組織用于社會(huì)公益事業(yè)的設(shè)施投入形成的資產(chǎn)，全部要作為集體資產(chǎn)進(jìn)行核算、管理。村級(jí)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由所在各村進(jìn)行管理，鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理辦公室進(jìn)行管理。村級(jí)集體資產(chǎn)既可由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)一核算，也可由具體使用單位核算，鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室以臺(tái)賬動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)安全完整，資產(chǎn)狀態(tài)完好，功能正常發(fā)揮，為農(nóng)村群眾提供多方位、全面、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。