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推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的難點(diǎn)與對(duì)策

2018-01-22 12:29溫立平
關(guān)鍵詞:綜合改革水價(jià)農(nóng)村

摘要:目前,全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革已由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推開,在取得明顯進(jìn)展的同時(shí),也存在部分地區(qū)進(jìn)展不快、配套政策不落實(shí)、干部群眾積極性不高等現(xiàn)象,筆者根據(jù)深入調(diào)查研究,分析認(rèn)為存在改革的工程基礎(chǔ)還不牢靠、地方財(cái)力不足、政策空間有限等原因,結(jié)合工作實(shí)際,提出了四方面對(duì)策建議,供有關(guān)方面參考。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;水價(jià);綜合改革;研究

全國(guó)有2000多萬處以小水池、機(jī)井、塘壩、渠道等為主的小型農(nóng)田水利設(shè)施,這些設(shè)施直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活,發(fā)揮了很好的作用。這些設(shè)施也與大多數(shù)農(nóng)村公共設(shè)施一樣,點(diǎn)多、面廣、量大,運(yùn)行管理好是一個(gè)難題。近年來,推行小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和健全基層水利服務(wù)體系,對(duì)扭轉(zhuǎn)小型農(nóng)田水利設(shè)施重建輕管趨勢(shì)、強(qiáng)化工程運(yùn)行管理發(fā)揮了一定作用,一些規(guī)?;N植經(jīng)濟(jì)作物區(qū)域依托農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成功引進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理,但在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)還面臨一些困難,原來制度設(shè)計(jì)的促進(jìn)節(jié)水、促進(jìn)工程良性運(yùn)行等兩項(xiàng)效益還沒有充分體現(xiàn)。

一、當(dāng)前面臨的主要困難

(一)改革進(jìn)展不快。2016年國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》要求用10年時(shí)間基本完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。據(jù)分析,全國(guó)應(yīng)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的有效灌溉面積約8億畝,目前已實(shí)施約1.3億畝。大部分省份不同程度存在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方案不細(xì)、保障措施不實(shí)、相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)不到位等問題。各地還不同程度存在改革方案目標(biāo)不明確、任務(wù)不具體等問題,整體改革進(jìn)度不理想。

(二)配套政策難細(xì)化。目前農(nóng)業(yè)水權(quán)制度尚未建立,作為最嚴(yán)格水資源管理制度中“三條紅線”之一的用水總量已落實(shí)到縣級(jí)行政區(qū),尚未落實(shí)到行業(yè),不具備進(jìn)一步細(xì)化到灌區(qū)、農(nóng)戶和田塊的制度體系。各級(jí)地方政府出臺(tái)的推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革文件中基本未就建立農(nóng)業(yè)用水的精準(zhǔn)補(bǔ)貼提出具體政策。

(三)部分地區(qū)存在畏難情緒。農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)是一項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi),實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)實(shí)際上成為面向農(nóng)民直接收費(fèi)的項(xiàng)目,盡管灌溉付費(fèi)如同農(nóng)民購(gòu)置種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料性質(zhì)一樣,但由于農(nóng)民的水商品意識(shí)不強(qiáng),農(nóng)民對(duì)水價(jià)調(diào)整較為敏感、不同程度存在抵觸情緒。不少地區(qū)把灌溉水費(fèi)作為農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)控,這些地區(qū)基層政府難以承受改革成本,對(duì)推進(jìn)改革存在畏難情緒。

二、原因分析

(一)改革的基礎(chǔ)不牢。各地現(xiàn)有農(nóng)村水利設(shè)施普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、年久失修、不配套,農(nóng)村河塘淤積、堵塞嚴(yán)重、水系紊亂等突出問題,中型灌排泵站設(shè)備完好率只有40 %左右、60%的中型灌區(qū)不配套,灌溉服務(wù)不能讓農(nóng)民滿意,水費(fèi)就難收繳。目前大中型灌區(qū)支渠以下大部分缺乏用水計(jì)量設(shè)施,農(nóng)村機(jī)井大多只能采取以電折水代替精準(zhǔn)計(jì)量,農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求的總量控制和定額管理難以落到實(shí)處。

(二)價(jià)格調(diào)整空間有限。國(guó)辦文件要求農(nóng)民水費(fèi)總體不增加,現(xiàn)行全國(guó)平均地表水灌溉水價(jià)在0.09元/立方米,約為運(yùn)行成本的50%,全國(guó)畝均灌溉用水380立方米,如果水價(jià)達(dá)到運(yùn)行成本且水費(fèi)支出基本穩(wěn)定,則每畝需要節(jié)水190立方米,單方水的節(jié)水成本在5—8元,不但節(jié)水成本巨大,而且大部分地塊不具備這么大節(jié)水潛力。

(三)精準(zhǔn)補(bǔ)貼難落實(shí)。推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中設(shè)定了超定額累進(jìn)加價(jià)制度,目前各省發(fā)布的灌溉用水定額綜合考慮了作物生長(zhǎng)需要和水資源條件等因素,總體偏松、偏大,正常情況下很難觸發(fā)累進(jìn)加價(jià),但對(duì)節(jié)水能力不足以彌補(bǔ)水價(jià)調(diào)整的部分,意味著精準(zhǔn)補(bǔ)貼只能來源于財(cái)政補(bǔ)助,目前中央財(cái)政用水農(nóng)田水利類資金不能用于水費(fèi)精準(zhǔn)補(bǔ)貼,更多的需要加大地方特別是縣以下財(cái)政投入,而任務(wù)重的多為農(nóng)業(yè)大縣,縣級(jí)財(cái)政困難,落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼相對(duì)困難。加上田間農(nóng)田水利工程水價(jià)管理政策空缺,造成直接負(fù)責(zé)受益范圍較廣工程運(yùn)行管理的農(nóng)民用水戶合作組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難、作用發(fā)揮受限。

三、加快推進(jìn)改革的對(duì)策建議

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。習(xí)近平總書記明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針,當(dāng)前,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)家節(jié)水行動(dòng)對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水都有明確要求,因此,加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè),不但夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和提升節(jié)水能力,而且可以為實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造條件從而更好地促進(jìn)節(jié)水。要按中央部署,2020年基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù),盡早啟動(dòng)大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造工程,進(jìn)一步鞏固大中型灌區(qū)在國(guó)家糧食安全中的核心地位。大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉,在有條件的地區(qū)建設(shè)一批重大高效節(jié)水灌溉工程,確保國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出的新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積任務(wù)落實(shí)。開展中型灌排泵站和小型農(nóng)田水利設(shè)施達(dá)標(biāo)提質(zhì),推進(jìn)農(nóng)村河塘溝渠整治,穩(wěn)妥推進(jìn)節(jié)水灌溉飼草料地建設(shè)。把灌溉用水計(jì)量設(shè)施作為重要建設(shè)內(nèi)容,新建和改造工程同步配套計(jì)量設(shè)施,其他工程盡可能配套計(jì)量設(shè)施到斗渠口。

(二)進(jìn)一步完善改革支持政策。在加大財(cái)政投入的同時(shí),鼓勵(lì)地方基層政府和受益主體用好金融支撐政策,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理。建議中央和地方財(cái)政加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的補(bǔ)助,相關(guān)部門完善灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革補(bǔ)助資金使用辦法,使用對(duì)象擴(kuò)大到農(nóng)村集體、農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民用水合作組織、專業(yè)化服務(wù)組織等,明確“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”的補(bǔ)助模式,允許補(bǔ)助資金用于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制,大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價(jià)原則上實(shí)行政府定價(jià),大中型灌區(qū)末級(jí)渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià),可實(shí)行政府定價(jià),也可實(shí)行協(xié)商定價(jià)。供水價(jià)格原則上應(yīng)達(dá)到或逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平,區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型,在終端用水環(huán)節(jié)探索實(shí)行分類水價(jià)。實(shí)行農(nóng)業(yè)用水定額管理,逐步實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

(三)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理。建議逐步將農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)公平分配到灌區(qū)、地塊,確權(quán)頒證到戶,實(shí)行農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理。健全灌溉用水定額定期修訂制度,加強(qiáng)灌溉試驗(yàn)站網(wǎng)建設(shè)和灌溉制度推廣應(yīng)用。培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng),鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用水權(quán)在灌區(qū)內(nèi)部用水戶或用水組織之間進(jìn)行交易??h級(jí)以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可以回購(gòu)灌溉用水戶或用水組織水權(quán)內(nèi)節(jié)約的水量,回購(gòu)的水量可以用于灌區(qū)水量的重新配置,也可以用于水量交易。切實(shí)抓好用水效率考核與問責(zé),形成農(nóng)業(yè)節(jié)水倒逼機(jī)制。

(四)進(jìn)一步大力推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理。加大《節(jié)水灌溉技術(shù)規(guī)范》等系列農(nóng)田水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳力度。建議水利部提出灌區(qū)、泵站等農(nóng)田水利工程管理責(zé)任、安全運(yùn)行、管理人員、管理經(jīng)費(fèi)、管理設(shè)施、日常監(jiān)測(cè)、維修養(yǎng)護(hù)、信息化等方面規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化要求,指導(dǎo)地方細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和制定實(shí)施方案。全面推廣應(yīng)用農(nóng)村水利管理信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)更新,有條件的灌區(qū)、高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目大力推進(jìn)工程管理信息化、灌溉精準(zhǔn)化。同時(shí),進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)舉措的宣傳,打消基層干部群眾的思想顧慮。

參考文獻(xiàn):

1.鄂竟平:持續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記治水重要講話精神,水利部網(wǎng)站 2018年7月17日

2.《2017年水利部農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革座談會(huì)材料匯編》,水利部農(nóng)村水利司 2017年12月

3.《關(guān)于加大力度 推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的通知》,發(fā)改價(jià)格[2018]916號(hào)

4.《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的認(rèn)識(shí)與思考》,溫立平 《中國(guó)農(nóng)村水利》 2015年第8期

(作者單位:中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心)

責(zé)任編輯:凌玉

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