馬成龍 曹亞飛

江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)政府法制辦公室，江蘇 鎮(zhèn)江 212100

一、社會矛盾化解及行政協(xié)力合作機制的研究背景

習近平總書記在黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”。隨著法治進程的加快，改革進入深水區(qū)，我國經濟社會發(fā)展已進入新常態(tài)，一些新型的社會矛盾開始涌現(xiàn)，矛盾糾紛的強度上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜。如何有效化解社會矛盾已經成為社會治理的核心議題。這對社會矛盾糾紛的化解體系、化解機制、程序、救濟方式等各方面提出了挑戰(zhàn)。以政府行政為主體，以司法為手段的自上而下的單一的矛盾解決機制已經不能應對越來越復雜的社會矛盾。從社會發(fā)展與社會治理的需要來看，矛盾主體的多元化、矛盾類型的多樣化、矛盾化解手段多樣化，需要構建新的多元化矛盾的矛盾糾紛化解機制。要充分發(fā)揮以政府為主導，鼓勵社會各方參與的矛盾糾紛化解格局。社會矛盾及行政協(xié)力合作化解機制更加強調的是行政機關“多向互動”的特征，各種矛盾解決手段綜合運用，相互配合，更加強調各解決糾紛主體和制度之間的銜接溝通，統(tǒng)籌各行政手段協(xié)調處理社會矛盾，尋找不同社會矛盾糾紛化解的“最佳途徑”，達成解決矛盾的共識。

目前社會矛盾糾紛化解的方式主要包括調解、仲裁、裁決、行政復議、行政訴訟、信訪等。本文研究的主要是現(xiàn)行行政化解矛盾糾紛制度間的相互合作。目前我國現(xiàn)行的行政化解矛盾糾紛制度包括：行政調解、仲裁、行政復議、行政裁決以及信訪等，可以說是主體多，手段多，解決矛盾爭議范圍廣。我國現(xiàn)行行政手段解決矛盾糾紛的缺陷，應松年教授曾總結：“對所有糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢，重復處理糾紛，一些糾紛經過了重重程序卻長期得不到解決，沒有一種最終的糾紛解決機制為行政糾紛的處理畫上一個圓滿的句號，所有行政糾紛解決制度都面臨權威性不足的困境，行政糾紛解決的結果很難得到當事人的信服?！爆F(xiàn)行行政糾紛解決機制之間缺少統(tǒng)一性的規(guī)劃，未能從矛盾解決角度來總體把握各個解決糾紛機制間的分工、協(xié)調和合作，各種矛盾解決機制間缺少應有尊重和溝通。如行政訴訟不兼顧行政復議的過程，不遵守窮盡行政救濟原則；信訪又不尊重司法最終原則。導致各種解決矛盾模式沒有終點，不能充分發(fā)揮各個制度的功能優(yōu)勢和整體效益。

二、我國現(xiàn)行行政機關解決糾紛制度的梳理

(一)行政調解制度

1.行政調解概念

依目前通說，行政調解是指根據國家法律規(guī)定，對其職權管轄范圍內的矛盾糾紛，遵循自愿原則，通過說服教育、居間協(xié)調等方法，使糾紛的雙方當事人互相諒解，消除矛盾糾紛的訴訟外活動。

2.行政調解的類型

行政機關在行使行政管理職能過程中所遇到的矛盾糾紛，很多都可以通過調解的方式進行，根據調解主體的不同，可以分為以下幾類：(1)人民調解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的司法人員一直參與調解基層的矛盾糾紛，司法人員是人民政府的組成人員，除了承擔法制宣傳的職能外，還解決了大量的民間糾紛。(2)行政機關主持的調解，主要包括公安機關對治安案件和道路交通違法及賠償案件的調解；各級婚姻登記機關對離婚雙方進行離婚前的行政調解；市場監(jiān)督管理部門對消費者權益糾紛、合同糾紛、侵犯商標專用權糾紛等行政調解；環(huán)境保護部門進行危害環(huán)境和環(huán)境損害賠償的行政調解，衛(wèi)生主管部門對醫(yī)患糾紛的調解等；(3)法律、法規(guī)授權的組織主持的行政調解，如消費者協(xié)會對消費者和經營者之間的爭議進行的調解。

3.行政調解的程序

目前我國行政調解的運行并沒有專門程序法來具體規(guī)范。實踐中，在一些單行法規(guī)、規(guī)章中，有關對行政調解的程序規(guī)定，如《道路交通實處處理程序規(guī)定》、工商行政管理部門對合同爭議的調解有具體的程序規(guī)定。行政調解的程序大致包括：當事人申請程序，行政機關受理程序，主持調解程序，各類文書送達等。

4.行政調解的效力

通說認為，爭議雙方在行政機關的主持下自愿達成調解協(xié)議，雙方認可后制作成的行政調解協(xié)議書，經雙方當事人簽名蓋章后具有法律效力，這種說法只賦予了調解協(xié)議合同效力，但是行政調解協(xié)議不具有強制執(zhí)行的法律效力。

(二)行政復議制度

就我國現(xiàn)行的行政解決糾紛制度來說，行政復議的制度化和規(guī)范化程度最高。先后頒布了《行政復議法》和《行政復議法實施條例》來規(guī)范行政復議的運行，《行政復議法實施條例》明確規(guī)定了可以用和解和調解的手段來解決行政矛盾糾紛，并規(guī)定了和解和調解的使用范圍。

(三)仲裁制度

行政機關依據仲裁規(guī)則和仲裁程序對個人、組織之間的爭議進行處理的行為稱之為行政仲裁，行政仲裁作為一種糾紛解決機制。1995年頒布施行的《仲裁法》后，獨立的民間仲裁委員會逐步取代了行政機關的仲裁。目前所說的仲裁包括勞動爭議仲裁和農村土地承包經營糾紛的仲裁兩類，勞動爭議仲裁委員會、農村土地承包委員會分別依據《勞動爭議調解仲裁法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對上述兩類爭議進行仲裁。上述法律法規(guī)對申請仲裁的要件、程序、仲裁員等方面做了詳細的規(guī)定，上述兩部法律均規(guī)定仲裁是行政訴訟的前置程序，矛盾糾紛當事人必須先提起仲裁，對仲裁的結果不服才能提起訴訟。另外，根據法律規(guī)定仲裁委員會的人員組成、仲裁程序和仲裁的規(guī)則都是強制性規(guī)定，行政性質明顯，跟商事仲裁相比，當事人毫無“意思自治”。

(四)行政裁決制度

1.行政裁決的內涵

學界對行政裁決的含義有廣義和狹義之爭，廣義的行政裁決是指行政機關解決民事、行政爭議的活動，它與行政立法、行政執(zhí)法一起構成行政行為。

2.行政裁決的種類

根據上述模糊判斷的結果，通過加權平均法就可以得到最終的精確輸出量，即在特定偏移條件下，支撐油缸應采取的液壓缸壓力差。

通過對我國現(xiàn)行關于行政裁決的相關法律的梳理發(fā)現(xiàn)，行政裁決可以分為以下三類：1.因權屬糾紛引發(fā)的行政裁決。行政機關對因涉及與行政管理相關的某一財產、資源的所有權、使用權的歸屬發(fā)生爭議，通過雙方當事人的申請，依據一定的程序所做出的裁決。如土地所有權和使用權爭議的裁決，林木所有權和使用權爭議的裁決。2.對侵權損害賠償糾紛的行政裁決。一方認為對方行為侵犯了其合法權益，依法及時請求行政機關制止侵害，并裁定侵權方對其侵害行為造成的損失予以賠償。如食品衛(wèi)生、藥品管理、環(huán)境保護等方面產生糾紛時，權益受損者可以依法要求行政機關作出裁決，確認賠償責任和賠償金額。3.補償糾紛引發(fā)的行政裁決。是指一方對財產侵害行為造成損失的補償。如《城市房屋拆遷管理條例》第14條規(guī)定，對房屋拆遷安置補償，經協(xié)商達不成協(xié)議的，由批準拆遷的主管部門裁決。

3.行政裁決的程序

目前行政裁決存在嚴重的制度短缺現(xiàn)象，我們目前沒有專門的行政裁決程序規(guī)定，相關法律只側重規(guī)定行政裁決主體，而對主體的具體行為方式、程序和義務往往沒有明確規(guī)定，沒有確定的事中約束程序和和事后的監(jiān)督程序來約束行政裁決主體。即使是規(guī)定了行政裁決事項的各具體法律法規(guī)中，對程序的規(guī)定也是少之又少。由于是各個不同的法律規(guī)范，統(tǒng)一的程序性規(guī)定就不具可能性。實踐中，行政機關只好根據本部門的實際需要或者利益自行創(chuàng)設一套行政裁決程序或者參照別的行政程序來規(guī)范行政裁決制度的運行。

4.行政裁決的救濟

實踐中，行政裁決事項內容有的涉及自然資源所有權、使用權糾紛，也有涉及專利、商標等知識產權糾紛，侵權損害賠償及損害賠償糾紛等。這些糾紛的解決方式見于《行政復議法》、《專利法》、《商標法》等法律中。有的是在民商法里對行政裁決救濟途徑進行規(guī)定，有的是在行政法里對行政裁決救濟進行規(guī)定。行政裁決是對特定民事爭議的裁定，到底是該提起行政復議，還是提起行政訴訟，還是提起民事訴訟或者行政附帶民事訴訟，各法院做法也不完全一致。行政裁決的救濟從理論到實踐的不統(tǒng)一，有待于立法予以明確。

(五)信訪制度

信訪制度作為一種高效的矛盾糾紛解決方式，依靠的并不完全是完善的制度建設和程序建設，而主要是依靠領導人意志來化解矛盾糾紛，但從實踐作用和效果來看，信訪制度在我國矛盾糾紛化解中起著不可替代的作用。從《信訪條例》的規(guī)定來看，信訪作為一種解決矛盾糾紛的方式，相關制度還是不完善的。信訪的目標在于聯(lián)系群眾和權利救濟，信訪程序的規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象。立法的著眼點依然在如何規(guī)范信訪機構的行為，作為一種權利救濟途徑確是發(fā)揮了次要作用。信訪制度強調實體正義和依托于領導人意志，具有較強的政治屬性，被廣大群眾高度依賴。

三、各行政解決糾紛制度需要協(xié)力合作的原因

隨著我國經濟社會發(fā)展已進入新常態(tài)，改革進入深水區(qū)，社會個體利益凸顯，傳統(tǒng)矛盾糾紛不斷積聚和爆發(fā)，新型社會矛盾不斷涌現(xiàn)，并呈現(xiàn)多樣性和復雜性。如何有效防范可能發(fā)生的沖突，成為必須面對的主題。通過對上述各具體制度現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的行政機關解決糾紛制度還存在一些問題。

(一)適用范圍比較模糊

(二)程序規(guī)定缺失或者不健全

行政機關在行使職權的過程中受到程序的制約。由于我國長期受“重實體輕程序”的傳統(tǒng)思想影響，上述各個矛盾糾紛解決的具體制度都或多或少存在著程序不完善或者不健全之處，現(xiàn)行法律沒有專門對程序規(guī)則進行立法規(guī)范。個別部門單獨制定程序規(guī)則，由于受部門利益的驅動，本來不健全的程序規(guī)則對其約束力必定大打折扣。即使相對規(guī)范的行政復議制度，也存在著程序不健全之處，如回避制度，行政和解協(xié)議的效力問題等都沒有明確規(guī)定。

(三)救濟方式混亂

我國現(xiàn)行法律規(guī)定中，行政復議是行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為其合法權益，當行政相對方具體行政行為不服是提起行政復議并無不妥。但是，行政裁決、行政仲裁等對民事爭議做出的裁判，對行政裁決不服需提起行政訴訟，對行政仲裁和行政調解不服卻提起民事訴訟。①行政調解對矛盾糾紛調解不成的，當事人根據原矛盾爭議的性質選擇行政訴訟或者民事訴訟。一些行政機關為免于當被告往往會進行行政調解而回避行政裁決。

(四)各糾紛解決制度協(xié)調不力，銜接不緊密

任何一種糾紛解決機制都有其自身存在的價值，多種解決糾紛解決機制的存在是為了給糾紛主體更多的選擇，為其他解決糾紛機制提供有效補充。各個行政解決糾紛制度的設立旨在為糾紛主體提供多元化的網格型糾紛體系。而事實上，我國各行政解決糾紛制度的現(xiàn)狀是一種各自為政，銜接不緊密而又相互交織的狀態(tài)。與訴訟和其他替代性糾紛解決機制的關系也更復雜，主要是與其他救濟制度的銜接不暢。

四、行政解決糾紛制度的協(xié)力合作機制的構建

(一)將行政調解作為其他行政解決糾紛制度的前置程序

在行政解決糾紛的各項具體制度中，仲裁和行政裁決都是為解決特定民事爭議的解決糾紛方式、行政復議對行政糾紛進行監(jiān)督。三種制度客體明確且互不滲透。但卻都規(guī)定了行政調解作為解決糾紛的手段。勞動爭議仲裁和農村土地承包經營糾紛仲裁是將行政調解作為仲裁的一個階段性環(huán)節(jié)。②根據相關法律規(guī)定，在行政裁決中，行政機關應當先進行調解或者由當事人自行申請調解，經調解無法達成協(xié)議的，才由行政機關依法作出裁決。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規(guī)定行政機關可以按照自愿、合法的原則對行政機關行使自由裁量權作出的具體行政行為以及行政賠償或行政補償糾紛進行調解?？梢钥闯?，行政調解是作為其他行政解決糾紛制度的一個階段進行的，將行政調解作為其他行政解決糾紛制度的前置程序是可行的。

我國的法律規(guī)范通常在法條中授權行政機關行政調解權，這就導致我國行政調解的主體繁多，沒有統(tǒng)一的程序規(guī)范，夾雜于仲裁、行政裁決、行政復議等制度的不同環(huán)節(jié)之中。當事人在自愿基礎上作出的行政調解協(xié)議，往往被認為不具有行政行為的強制執(zhí)行效力，僅僅是行政事實行為。一方當事人反悔時，對于當事人而言，行政調解協(xié)議并不具有任何法律約束力，當事人需要重新尋求其他救濟途徑進行權利救濟。對行政復議機關和法院而言并未因為行政機關的調解而減輕負擔。行政機關為避免重復做工，也傾向于直接建議當事人尋求司法救助。因此，作者建議行政調解不再作為單獨的解決糾紛的手段，而是將其作為其他行政解決糾紛制度的前置程序，并給予一定的法律約束力保障實行。

(二)以行政復議和行政裁決為兩條主線

由于民事糾紛和行政糾紛在糾紛主體的法律地位、內容與性質、可處分性、權利救濟等方面都存在著很大區(qū)別，因此在法律適用上也應當選擇和區(qū)別不同類型的矛盾糾紛解決制度。從上述分析的各具體制度的適用范圍和性質來看，行政裁決和行政復議構成了行政手段解決矛盾糾紛的兩條基本主線。

1.行政裁決是對特定民事糾紛進行居間裁判的方式。從上文的分析可以看出，行政裁決的實質就是公權力對私權利的介入和干預。只是這種介入和干預是被動的，必須由當事人申請方能啟動。我國現(xiàn)行的立法中，有關行政裁決的規(guī)定散見于各單行法的具體條文中，沒有一部統(tǒng)一的行政裁決法。對特定民事糾紛，根據當事人的申請行政機關在主持調解不成時，才由行政機關做出行政裁決?？芍贫ńy(tǒng)一的《行政裁決法》對行政裁決權的適用范圍、程序規(guī)則、文書等進行規(guī)定。

2.行政復議是解決行政相對方與行政機關之間矛盾爭議的方式。在上述各個糾紛解決制度中行政復議制度的制度化程度比較高，程序性規(guī)則較完備，作為行政機關內部自我糾錯的一種監(jiān)督制度，在實際操作中也積累了豐富的經驗。行政復議兼具行政管理和解決矛盾糾紛的雙重職能，并將糾正行政機關不合法、不正當、不合理的具體行政行為作為首要目標，作為一種內部糾錯機制和監(jiān)督機制而存在。行政復議具有高效、便民的特點。堅持公正、中立的對違法行政行為作出裁判，保護行政相對人的合法權益。

(三)以信訪制度為補充

信訪制度作為一項特殊的糾紛解決方式，具有權利救濟的職能。如果將權利救濟功能放在首位，有可能誘導當事人競相選擇信訪，而忽視其他救濟途徑，導致信訪與行政復議、行政裁決等制度發(fā)生沖突，不僅信訪的功能難以發(fā)揮，也會弱化其他糾紛解決方式發(fā)揮作用。③作者認為，應將信訪作為行政復議和行政訴訟救濟的過濾、補充機制。首先，將信訪案件分類，將屬于行政復議、仲裁和行政訴訟受理范圍的部分移交行政復議機構、仲裁機構或者法院處理；其次，對不屬于行政復議、仲裁和行政訴訟受理范圍的案件由信訪機構處理；最后，對于疑難問題納入信訪救濟渠道。信訪作為一種強調實體正義的糾紛解決機制，兼具政治屬性和法律屬性，就是要依靠領導人意志來解決問題，從而彌補行政復議、仲裁和行政訴訟側重程序正義的不足。對于可以申請行政復議的信訪事項，應當及時移送行政復議機關；經行政復議機關作出處理，對復議決定不服的提起信訪，信訪機構不應接收，而應當通過訴訟程序來解決。

(四)保留仲裁制度

仲裁制度較其他行政解決糾紛制度無論是從適用范圍、主體、程序等都有較為明確的規(guī)定。在對特定爭議進行處理的過程中積累了有益的經驗。如果冒然改革，重新制定相關制度，新的運行模式勢必會造成矛盾糾紛化解的混亂。作者認為應當保留現(xiàn)有的仲裁制度，并根據社會的發(fā)展繼續(xù)完善。

五、結語

當前我國處于改革的深水期，人們的權利觀念日益增強的同時，新型的社會矛盾類型將不斷涌現(xiàn)，如何有效解決日益復雜的社會矛盾是我們面臨和解決的重要課題。而行政機關解決社會矛盾具有便捷、高效、低成本、專業(yè)等優(yōu)勢，適合解決各種類型的民事和行政矛盾糾紛。本文對行政解決糾紛各具體制度的研究和完善，將行政手段解決糾紛作為一個相互協(xié)調、相互補充、相互合作的體系，從實體上使各具體制度可以協(xié)調有序，合作有力，充分發(fā)揮各制度的優(yōu)勢，實現(xiàn)保護人民群眾權益和維護社會公平正義。

[ 注 釋 ]

①王歡.行政解紛制度研究[D].吉林大學，2008.23.

②<勞動爭議調解仲裁法>第42條；<農村土地承包經營糾紛調解仲裁法>第2章.

③朱應平，著.信訪若干問題研究[M].上海：上海人民出版社，2007：14.