唐海濤

(四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，重慶 400031)

一、問題的提出

目前，國(guó)際投資條約*包含多邊投資條約、雙邊投資條約和貿(mào)易優(yōu)惠協(xié)議中的投資章節(jié)。一般包含了比較廣泛的措辭和開放式的義務(wù)規(guī)則，但是沒有對(duì)投資保護(hù)和東道國(guó)持續(xù)監(jiān)管權(quán)力之間的關(guān)系進(jìn)行闡釋。這樣的現(xiàn)狀就給投資法庭在解釋東道國(guó)與投資者的義務(wù)方面有很大的自由裁量權(quán)。投資法庭難以采用準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)來判斷違約是否真的存在，也難以預(yù)測(cè)東道國(guó)在何時(shí)將負(fù)有補(bǔ)償投資者的責(zé)任。因此，法庭可能會(huì)在一些具體案件的裁決中有所顧慮，一般會(huì)依據(jù)保護(hù)公共福利的非歧視性法律、法規(guī)和行政決定，來過度謹(jǐn)慎的對(duì)待東道國(guó)對(duì)投資者補(bǔ)償?shù)膯栴}。近年來，很多國(guó)際投資法庭在裁決國(guó)家監(jiān)管引起的爭(zhēng)端時(shí)，更傾向于接受國(guó)家的監(jiān)管權(quán)。但是較早很多投資裁決案件中，都顯示出了法庭審判的廣泛裁量權(quán)對(duì)國(guó)家監(jiān)管自主權(quán)的限制，也讓很多國(guó)家在當(dāng)前的國(guó)際投資條約談判中充滿憂慮。

目前，盡管一些國(guó)家針對(duì)這種憂慮采取了很多策略，包括停止雙邊投資條約、*See UNCTAD, World Investment Report 2014: Investing in the SDGs: An Action Plan (2014) 114.譴責(zé)《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》(ICSID公約)、*See UNCTAD, World Investment Report 2012: Towards a New Generation of Investment Policies (2012) 87; UNCTAD, World Investment Report (2014) 114.脫離新的投資條約談判、*See UNCTAD, World Investment Report (2014) 114.at xxiii.不遵守裁決。*在2001年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，阿根廷采取緊急措施面臨的大多數(shù)裁決都未能遵守。然而，其他很多國(guó)家卻選擇繼續(xù)參與目前的制度，并積極改變對(duì)條約制定的方法。特別是對(duì)外投資大國(guó)，通過重新制定投資條約范本和締結(jié)新的投資條約來尋求更大的監(jiān)管權(quán)。通過清晰闡釋投資保護(hù)的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，達(dá)到比以前投資條約對(duì)投資法庭廣泛裁量權(quán)的更大限制。[1]

而在已經(jīng)簽訂和正在談判的新的投資條約中，歐盟—加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定(EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)和正在進(jìn)行的談判跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)引起了很多的關(guān)注和重視。與以前相比，條約締約方有可能將新的實(shí)質(zhì)性義務(wù)納入框架，通過對(duì)投資條約實(shí)質(zhì)性義務(wù)規(guī)則進(jìn)行更加明確化的闡釋，投資條約規(guī)則更傾向于支持締約方的監(jiān)管自主權(quán)。以前的爭(zhēng)端解決裁決帶來很多擔(dān)憂，包括裁決人員的能力限制或存在主觀價(jià)值選擇，這些缺陷很多在于投資條約缺乏精準(zhǔn)的規(guī)則表達(dá)。[2]因此，最近達(dá)成或正在談判的投資規(guī)則，有理由在起草過程中就尋求規(guī)則的更大精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)限制投資仲裁員解釋權(quán)的范圍和強(qiáng)化國(guó)家自我監(jiān)管權(quán)。這樣的發(fā)展趨勢(shì)可能會(huì)要求對(duì)外國(guó)投資者和投資的義務(wù)以一個(gè)更加精確的定義來呈現(xiàn)，以消除對(duì)非歧視性公共福利措施的成功挑戰(zhàn)可能性。更準(zhǔn)確的規(guī)范對(duì)仲裁法庭裁判員所采用的決策標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生更大的限制。條約締約方可采用更精確的協(xié)議語(yǔ)言來提供指導(dǎo)或?qū)χ俨脝T施加控制。特別是歐盟，希望在TTIP和其它新的投資條約中，盡可能允許政府為保護(hù)合法的公共福利目標(biāo)而采取的非歧視措施，無需承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)檫@些條約的涵蓋區(qū)域范圍和談判方的經(jīng)濟(jì)地位，意味著這些條約規(guī)則將會(huì)對(duì)未來相關(guān)條約的制定產(chǎn)生重大的影響。那么，法律規(guī)范中精準(zhǔn)化制定方式有哪些相對(duì)優(yōu)點(diǎn)？推動(dòng)投資條約精準(zhǔn)化要求的動(dòng)因是什么？CETA文本和TTIP文本草案對(duì)實(shí)質(zhì)性投資保護(hù)規(guī)則進(jìn)行了哪些領(lǐng)域的精準(zhǔn)化改變？這些變化了的語(yǔ)言規(guī)則到底多大程度上可以限制法庭仲裁員的裁量權(quán)，強(qiáng)化締約方對(duì)投資爭(zhēng)端解決的控制力？這些問題都值得研究和探索。

二、國(guó)際投資條約規(guī)則精準(zhǔn)化的優(yōu)點(diǎn)與動(dòng)因

(一)國(guó)際投資條約精準(zhǔn)化的相對(duì)優(yōu)點(diǎn)

目前，規(guī)范的適當(dāng)精準(zhǔn)度還是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題。條約規(guī)則的精確程度將取決于具體情況，包括規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、精確度的成本影響、相關(guān)制度結(jié)構(gòu)以及靈活性需求與適用該標(biāo)準(zhǔn)之間確定性的必要性之間的權(quán)衡。在國(guó)際條約談判的背景下，因政治和技術(shù)原因，制定更準(zhǔn)確的規(guī)則會(huì)產(chǎn)生更大的成本。為確保規(guī)范符合起草人的意圖，起草人必須對(duì)條約的可能的范圍和影響有高度確定性。

一般意義上而言，條約的制定者都是為了在規(guī)則雙方之間尋求權(quán)力和利益的平衡，也許有時(shí)候模糊的表達(dá)更能反映當(dāng)前在該領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需要。因此，國(guó)際投資條約的精準(zhǔn)化帶來的優(yōu)點(diǎn)或優(yōu)勢(shì)也是相對(duì)的。精準(zhǔn)化的規(guī)則既適用于規(guī)范者，又適用于與該規(guī)范相關(guān)的爭(zhēng)議的審判人員。本文所稱的投資條約規(guī)則精準(zhǔn)化，主要是從準(zhǔn)確規(guī)則更有可能鼓勵(lì)遵守規(guī)范，允許符合規(guī)范的人可以預(yù)見其行為帶來的可能后果的角度來闡釋。更準(zhǔn)確的規(guī)范可以通過縮小仲裁員的解釋范圍，來限制他們對(duì)案件的評(píng)估性裁量權(quán)，從而可以對(duì)他們?cè)诓脹Q過程中采取的裁決標(biāo)準(zhǔn)施加更大的限制。不太準(zhǔn)確的規(guī)范會(huì)給仲裁員作出評(píng)估性判斷的更多機(jī)會(huì)和自由處分的權(quán)力，也意味著立法者對(duì)裁決者使用者的決策標(biāo)準(zhǔn)的控制權(quán)更少。

(二)國(guó)際投資條約精確化的動(dòng)因

1、當(dāng)前國(guó)際投資格局的變化

規(guī)則的模糊表達(dá)方式在以前的國(guó)際投資條約中非常普遍，很大原因要?dú)w于當(dāng)時(shí)的歷史背景。主要國(guó)際投資大國(guó)試圖在投資條約中通過更廣泛的措辭，使自己的國(guó)民在發(fā)展中國(guó)家的投資得到更廣泛的保護(hù)。但由于20世紀(jì)90年代末開始，國(guó)際投資格局在悄然變化。很多發(fā)展中國(guó)家開始積極投身國(guó)際投資，成為國(guó)際投資領(lǐng)域的生力軍，并且在國(guó)際投資市場(chǎng)中所占份額越來越大。一方面，投資締約方不再是單純的資本輸出國(guó)或輸入國(guó)，而是同時(shí)兼具兩種身份。另一方面，隨著國(guó)際投資的增長(zhǎng)，國(guó)際投資條約的數(shù)量也迅速增加。與此同時(shí)，當(dāng)前投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)端解決也發(fā)生了很大的變化。爭(zhēng)端數(shù)量逐年上升，發(fā)達(dá)國(guó)家在很多爭(zhēng)端中也難以置身事外，也開始成為爭(zhēng)端解決仲裁案件的被告。發(fā)達(dá)成員作為東道國(guó)身份參與投資爭(zhēng)端解決，為了獲得更大的控制力，也需要對(duì)投資條約規(guī)則的不準(zhǔn)確性進(jìn)行改變，以減少和控制仲裁法庭的自由處分權(quán)和解釋權(quán)。

2、國(guó)家公共福利目標(biāo)帶來的可能糾紛

在國(guó)際投資領(lǐng)域，東道國(guó)為了本國(guó)國(guó)民的公共福利而可以行使自己對(duì)外國(guó)投資者及其投資的監(jiān)管權(quán)。但隨著國(guó)際投資領(lǐng)域的急劇發(fā)展，因?yàn)閲?guó)際投資條約本身的模糊性，一些投資仲裁的裁決開始對(duì)國(guó)家因行使公共福利目標(biāo)而進(jìn)行的監(jiān)管進(jìn)行了很大的限制，產(chǎn)生了很大的影響，并帶來了很多的擔(dān)憂。很多資本輸出大國(guó)同時(shí)也作為東道國(guó)，在公共福利目標(biāo)行使監(jiān)管權(quán)力的時(shí)候也越來越容易成為被告。因此，現(xiàn)在越來越多的國(guó)家意識(shí)到，采取怎樣的措施來重新設(shè)置投資條約的實(shí)質(zhì)性規(guī)則，使非歧視性的公共福利政策與成功的投資爭(zhēng)端糾紛解決區(qū)分開來，這是一個(gè)非常重要而急迫的問題。[3]于是，很多國(guó)家開始意識(shí)到，投資條約規(guī)則的不精確，將會(huì)賦予仲裁庭更多的裁量權(quán)力，但目前缺乏對(duì)仲裁法庭的有效控制機(jī)制而會(huì)使問題變得更加復(fù)雜。

3、立法本身的局限性

在所有立法領(lǐng)域，鑒于仲裁員的能力局限或主觀價(jià)值選擇，立法者可以通過選擇更加精準(zhǔn)的語(yǔ)言來減少錯(cuò)誤決定發(fā)生的可能性。[4]對(duì)投資條約精準(zhǔn)性的追求是一種手段，國(guó)家可以通過指導(dǎo)或控制的意圖來體現(xiàn)在自己主權(quán)的行使。對(duì)投資條約規(guī)則更加精確性的要求也反應(yīng)了當(dāng)前國(guó)際公法領(lǐng)域的趨勢(shì)，這同樣是由于對(duì)條約準(zhǔn)確性有更多國(guó)際共識(shí)以及解決特定問題帶來的要求。當(dāng)然，條約起草中更精確的規(guī)定在某一爭(zhēng)議中，不會(huì)也不可能規(guī)定具體的結(jié)果，也不總是能指導(dǎo)仲裁員完全接受締約各方的意圖和他們做出的解釋。沒有任何投資條約可以解決所有可能的偶然事件。法院或法庭如何適用規(guī)范，總是有一定的處分權(quán)和決策權(quán)的選擇空間，以及存在一定程度的不確定性。提供足夠確定性和明確的標(biāo)準(zhǔn)來衡量判斷怎樣才算違反一項(xiàng)措施，同時(shí)要求條約適應(yīng)未來可能出現(xiàn)的情況需要一定的適應(yīng)性，這對(duì)投資條約起草者構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。

三、國(guó)際投資條約規(guī)則精準(zhǔn)化的體現(xiàn)

(一)修改公正與公平待遇條款

1、FET條款存在的問題

“公正與公平待遇”(Fair and Equitable Treatment, FET)是最經(jīng)常被援引的，也是最經(jīng)常被成功地爭(zhēng)取投資保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，但是其所包含的義務(wù)范圍是存在爭(zhēng)議的。很多條約只是規(guī)定國(guó)家必須遵守FET條款，而沒有進(jìn)一步的闡述。其它規(guī)定也一般強(qiáng)調(diào)各國(guó)必須按照國(guó)際法、習(xí)慣國(guó)際法對(duì)外國(guó)人給予公正與公平待遇的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，國(guó)際投資條約中FET條款的規(guī)定是很簡(jiǎn)短的，很難搞清楚概念本身的意義，這意味著傳統(tǒng)的解釋方法對(duì)仲裁庭在裁決過程中沒有提供太多的指導(dǎo)價(jià)值。[5]因此，在適用該條款進(jìn)行案件裁決時(shí)，仲裁員往往受到很多的批評(píng)，認(rèn)為其是根據(jù)價(jià)值判斷來判決案件，而不是運(yùn)用規(guī)則來判斷和裁決爭(zhēng)議事實(shí)。

盡管在FET條款中沒有明確的規(guī)則指導(dǎo)，投資法庭的裁決越來越多地融合了大量的義務(wù)規(guī)范內(nèi)容。最重要的是，許多仲裁法庭已對(duì)立法、政策變動(dòng)和FET的行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。早些時(shí)候，仲裁法庭強(qiáng)調(diào)法律環(huán)境中義務(wù)的“穩(wěn)定”和“一致”，但現(xiàn)在更多關(guān)注投資者合法期望。[6]因?yàn)镕ET義務(wù)，有效地限制政府采取行動(dòng)促進(jìn)公共福利的能力，對(duì)這種特征在一些裁決案例中產(chǎn)生的潛在可能性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。這些擔(dān)憂使國(guó)家在最近締結(jié)的投資條約起草中修訂了FET條款的做法。

2、FET條款精準(zhǔn)化的方式

其一，F(xiàn)ET封閉式列表的規(guī)定。在最近的投資規(guī)則改變中，CETA規(guī)定使用違反FET標(biāo)準(zhǔn)的封閉式列表，以限制FET標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。具體而言，CETA第8.10條第一句的第一部分與歐盟成員國(guó)簽訂的BIT有著通常的表述。然而，CETA第8.10(2)條包含了創(chuàng)新的要素，即通過在封閉式列表中列出構(gòu)成違反FET標(biāo)準(zhǔn)的違約類型。*第8.10(2)條規(guī)定：如果締約方有構(gòu)成下列一項(xiàng)措施或一系列措施，則違反第1款所述的公正和公平待遇義務(wù)：(a)在刑事、民事或行政訴訟中拒絕司法；(b)在司法和行政訴訟中嚴(yán)重違反正當(dāng)程序，包括根本違反透明度；(c)明顯的任意性處理；(d)有針對(duì)性的歧視和不法之處，如性別，種族或宗教信仰方面；(e)濫用投資者的待遇，如強(qiáng)迫、脅迫和騷擾； 或(f)違反了締約方根據(jù)本條第3款通過的公正和公平待遇義務(wù)的任何其它要素。CETA第8.10(3)條則采取了一種更加“主動(dòng)”的策略，即可以對(duì)FET標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，同時(shí)還可以對(duì)違反FET的列表類型進(jìn)行修訂，從而進(jìn)一步限制FET標(biāo)準(zhǔn)。而第8.10(5)和(6)條則包含關(guān)于充分保護(hù)和保障的概念以及與其它違反CETA或其他國(guó)際協(xié)議的關(guān)系的澄清與闡釋。按照CETA文本的規(guī)定，對(duì)FET進(jìn)行了準(zhǔn)確定義，并為仲裁法庭提供了清晰的指導(dǎo)，避免對(duì)該法律條款的解讀過于寬泛。CETA第8.10(2)條未列出的任何作為或不作為情形，不能被法庭視為違反CETA中的FET標(biāo)準(zhǔn)。雖然CETA第8.10(2)條所列的內(nèi)容可能被認(rèn)為是對(duì)FET的判例法的一種重新闡述，因此這算不上是一種大的改革和創(chuàng)新。但事實(shí)上，此處的創(chuàng)新因素在于它是一個(gè)封閉的列表，這阻止了法庭在對(duì)具體案件審理過程中進(jìn)一步開發(fā)FET標(biāo)準(zhǔn)的可能性。

其二，正當(dāng)程序和透明度。許多投資法庭承認(rèn)正當(dāng)程序的義務(wù)是FET條款的一個(gè)要素。雖然法庭對(duì)于行政決策所涉及的正當(dāng)程序不太清楚，但可以肯定的是，政府在與投資者的交易中必須秉持公正，并給予受影響的個(gè)人事先通知，并有機(jī)會(huì)作出某些決定。雖然透明度的性質(zhì)和范圍是有爭(zhēng)議的，但在在許多裁決中，透明度也被視為FET的一個(gè)要素。因?yàn)閷?duì)政府過度嚴(yán)格的義務(wù)要求，早先法庭的很多裁決引起了廣泛的批評(píng)。最近的法庭裁決對(duì)國(guó)家的義務(wù)采取了更為克制的做法。*而最近的兩個(gè)NAFTA(《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》)法庭就是否對(duì)NAFTA公平和公正的待遇條款是否有透明度表示懷疑。在Glamis v US案中，法庭指出(在第580段):答辯人的論點(diǎn)是NAFT所有三個(gè)締約國(guó)都同意第1105條沒有普遍的透明度要求，并明確反對(duì)透明度屬于習(xí)慣國(guó)際法；Cargill v Mexico案中，法庭(在第294段)指出：索賠人尚未確定普遍的透明責(zé)任已列入習(xí)慣國(guó)際法最低待遇標(biāo)準(zhǔn)。CETA和TTIP的FET條款都規(guī)定，如果在司法和行政訴訟中沒有遵守正當(dāng)程序，“根本違反正當(dāng)程序，包括基本違反透明度”或“根本違反正當(dāng)程序，包括對(duì)透明度的根本違反和有效獲取正義的障礙”，*Article 8.10(2)(b) CETA; Chapter II, Section 2, Article 3(2)(b) TTIP.都會(huì)給東道國(guó)帶來一定的義務(wù)責(zé)任承擔(dān)。然而，這兩個(gè)條款都沒有說明在實(shí)踐中所承擔(dān)的義務(wù)是什么，意味著其內(nèi)容和適用的違約限度是由法庭決定的。因此，談判雙方對(duì)正當(dāng)程序所要求的理解可能會(huì)有所不同，特別是在透明度方面。條約締約方可以規(guī)定政府需要什么正當(dāng)程序，什么是會(huì)導(dǎo)致根本違約。而CETA和TTIP規(guī)定所指“行政訴訟”是否適用于所有形式的行政決策。這些問題，在未來的規(guī)則制定方面還有很多需要完善的地方。

(二)間接征收條款的明確化

1、間接征收條款的問題與改變

絕大多數(shù)投資條約都載有反映習(xí)慣國(guó)際征收法的規(guī)定。征收是合法的，只要它是為公共目的而實(shí)施的，不是任意的或歧視性的，遵循正當(dāng)程序的原則，并得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。征收的概念包括直接征收(涉及將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家)和間接征收(大幅剝奪投資者投資或?qū)е峦顿Y者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的享有或控制的有效損失的措施)，而規(guī)定不明確和爭(zhēng)議最多的就是間接征收。一般投資規(guī)則都允許國(guó)家為了追求合法公益目標(biāo)，對(duì)投資者的投資行為進(jìn)行監(jiān)管，只要程序合法，由此而對(duì)投資造成重大影響，某些情況下這不是間接征收。但國(guó)際投資條約一般不會(huì)向仲裁員提供任何指示，對(duì)國(guó)家為了合法的公共福利而行使的監(jiān)管權(quán)與征收之間劃定清晰的界線，而習(xí)慣國(guó)際法在這方面也沒有明確的規(guī)定。因此，在現(xiàn)實(shí)的裁決案例中，對(duì)間接征收規(guī)定的不確定性規(guī)定是一個(gè)很大的模糊領(lǐng)域。然而，一些最近的投資條約在確定間接征收索賠時(shí)，考慮到了這樣的不確定性。因此，在這些條約的規(guī)定中，要求法庭進(jìn)行“逐案事實(shí)調(diào)查”，更多考慮直接涉及到的因素。提供了需要考慮的標(biāo)準(zhǔn)，包括措施的經(jīng)濟(jì)影響、措施的性質(zhì)以及措施如何影響索賠人的“明確、合理的投資期望”。*Annex B(4)(a) US Model BIT (2012).這些標(biāo)準(zhǔn)主要來自美國(guó)主導(dǎo)的監(jiān)管措施案。*See Penn Central Transport v City of New York, 438 US 104,123 125 (1978).基于《美國(guó)雙邊投資條約范本》(2012)的規(guī)定也闡明了這一點(diǎn)，“在極少數(shù)情況下，應(yīng)用于保護(hù)公共衛(wèi)生、安全和環(huán)境等合法公益目標(biāo)的締約方的非歧視性管制行動(dòng)不構(gòu)成間接征用”。*迄今為止，只有一個(gè)已知的法庭適用了這種條約規(guī)定，但是發(fā)現(xiàn)對(duì)投資的干預(yù)不足以成功地提出要求。See Railroad Development Corporation v Republic of Guatemala, ICSID Case No. ARB/07/23, Award, 29 June 2012, paras 151-152.與絕大多數(shù)關(guān)于間接征收的條約規(guī)定相比，《美國(guó)雙邊投資條約范本》(2012)條款更加精確化，對(duì)仲裁法庭的裁決有了更多的指導(dǎo)，規(guī)定要求法庭在確定是否構(gòu)成間接征收時(shí)，必須要考慮到這些要素。

2、CETA和TTIP對(duì)間接征收的闡釋

在《美國(guó)雙邊投資條約范本》(2012年)的基礎(chǔ)之上， CETA文本和TTIP文本草案對(duì)間接征收的規(guī)定也進(jìn)行了明確闡釋(見表1)。除了《美國(guó)雙邊投資條約范本》(2012年)中闡釋的幾條規(guī)定外，另外還規(guī)定了法庭應(yīng)當(dāng)考慮措施的期限，以作為確定其對(duì)索賠人產(chǎn)生影響的一部分因素。在確定和考慮該措施的性質(zhì)時(shí)，CETA提到了該措施的“對(duì)象、上下文和意圖”的影響，TTIP則明確了“對(duì)象和內(nèi)容”的重要作用。這樣的闡釋，表明締約雙方特別強(qiáng)調(diào)在衡量是否發(fā)生間接征收措施時(shí)，對(duì)目標(biāo)對(duì)象的看重和考量。CETA和TTIP規(guī)定還包含一種均衡性測(cè)試，也樣的規(guī)定和考量其實(shí)在以前的其它一些投資條約中有所闡釋。*See Annex 11-B, paras 3(a)(iii) and (3)(b) US-Korea FTA (2007); Chapter 8, Section D, Annex 811(2)(b) Colombia-Canada FTA (2008); Annex 13 China-New Zealand FTA (2008); Article VIII(2)(c) Colombia-UK BIT (2009).此外，在CETA和TTIP中對(duì)“罕見情況”進(jìn)行了闡釋，“罕見情況”的概念是指這種措施的影響“因其顯而易見的目的而非常嚴(yán)重”的情況。這個(gè)措辭表明，法庭應(yīng)該衡量該措施的目標(biāo)對(duì)投資的重要影響，這其實(shí)也算是一種價(jià)值判斷。因此，雖然文本中對(duì)間接征收成立的門檻較高，但對(duì)法庭如何在實(shí)踐中應(yīng)用測(cè)試幾乎起不到具體的指導(dǎo)作用。這樣的規(guī)定也就為國(guó)家監(jiān)管權(quán)的強(qiáng)化帶來很多便利，但具體的應(yīng)用問題，還存在很多不確定因素。

表1 CETA和TTIP關(guān)于間接征收的規(guī)定

(三)例外條款的進(jìn)一步闡釋

1、例外條款的一般意義

在國(guó)際投資條約中，國(guó)家在行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)，例外條款是一個(gè)非常重要的問題。例外條款允許國(guó)家針對(duì)特定監(jiān)管目標(biāo)采取行動(dòng)，否則將對(duì)外國(guó)投資者和投資的承擔(dān)的實(shí)質(zhì)性義務(wù)不一致。它們與WTO (世界貿(mào)易組織)*包括GATT(《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》)第20條和GATS(《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》)第14條。協(xié)議中所載的一般例外條款具有類似的功能，可以免除政府對(duì)初步違反WTO規(guī)則的責(zé)任。目前，大約10%的投資條約中出現(xiàn)了某種形式的例外條款。然而，最近締結(jié)的投資條約更經(jīng)常地包含這些條款，這表明各國(guó)正在越來越多地尋求一個(gè)安全保障條款，以便更多地保證公共福利措施被免除責(zé)任。CETA和TTIP都包含一個(gè)例外條款，如表2所示。

表2 例外條款

2、明確例外措施的解讀

GATT第20條*第20條規(guī)定：如果下列措施的實(shí)施在條件相同的各國(guó)間不構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的隱蔽限制，締約方可以采用或加強(qiáng)以下措施：(1)為維護(hù)公共道德所必要的措施；(2)為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必要的措施；(3)有關(guān)輸出或輸入黃金或白銀的措施；(5)為了保證某些與本協(xié)定的規(guī)定并無抵觸的法令或條例的貫徹執(zhí)行所必要的措施，包括加強(qiáng)海關(guān)法令或條例，加強(qiáng)根據(jù)協(xié)定第2條第4款和第17條而實(shí)施的壟斷，保護(hù)專利權(quán)、商標(biāo)及版權(quán)，以及防止欺詐行為所必要的措施；(5)有關(guān)罪犯產(chǎn)品的措施；(6)為保護(hù)本國(guó)具有藝術(shù)、歷史或考古價(jià)值的文物而采取的措施；(7)與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)，并與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施的措施；(8)為履行國(guó)際商品協(xié)議的義務(wù)而采取的措施；(9)為保證國(guó)內(nèi)加工工業(yè)對(duì)相關(guān)原料的基本需要而采取的限制出口措施；(10)因普遍或局部供應(yīng)不足，為獲得或分配產(chǎn)品采取的必要的措施。中許多例外措施的規(guī)定具有普通意義，這意味著確定政府追求的特定目標(biāo)是否屬于規(guī)定的范圍，對(duì)于政府行使合法的監(jiān)管權(quán)具有重要意義。但對(duì)例外措施的具體解讀，可能會(huì)賦予法庭更大的解釋性處分權(quán)，在具體的案例裁決中會(huì)產(chǎn)生很多的問題。在國(guó)際投資領(lǐng)域，在例外條款情況下的投資案例相對(duì)較少。迄今為止，涉及到的具體案件只有阿根廷—美國(guó)雙邊投資協(xié)定關(guān)于阿根廷為應(yīng)對(duì)2001年經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的緊急措施的安全例外情況。*關(guān)于GATT第20條規(guī)定尚未確定任何投資條約案件。早期法庭對(duì)“基本安全利益”概念作了狹隘的解讀，排除了阿根廷例外的依據(jù)主張。雖然后來的法庭對(duì)這個(gè)概念進(jìn)行了更廣泛的解釋，早期的案件證明了法庭在這方面擁有很大的處分權(quán)。這表明，最好對(duì)這些條款中提到的一些措施進(jìn)行更精確的闡釋和制定，以便為條約締約方提供更多的保證，即法庭將按照預(yù)期的方式解釋這些規(guī)定。CETA文本已經(jīng)闡述了一些可允許措施的含義，指出保護(hù)人類、動(dòng)物或植物生命或健康所必需的措施包括環(huán)境措施，而“窮盡的自然資源保護(hù)”適用于窮盡的生物和非生物自然資源保護(hù)。*Article 28.3(1) CETA.

3、明確措施與目標(biāo)之間的關(guān)系

CETA和TTIP中的例外條款規(guī)定，東道國(guó)采取可以與投資條約規(guī)定的國(guó)家義務(wù)不一致的行為措施，但必須要滿足“必需的”、“相關(guān)性”或其它與例外條款規(guī)則目標(biāo)相符合的行為措施?？陀^而言，其中對(duì)一些概念進(jìn)行了相對(duì)明確的闡釋，但是很表述還是比較的模糊，例如什么是“必需的”、什么是“相關(guān)性”等概念的解釋就可能存在不確定性。這樣就可能導(dǎo)致裁判員在裁決爭(zhēng)端案件時(shí)帶來各種各樣的解釋，很難形成一個(gè)統(tǒng)一的概念解釋。[7]仲裁法庭的自由裁量權(quán)很難得到限制，因此，要想真正實(shí)現(xiàn)投資條約規(guī)則的精準(zhǔn)化，未來可能要對(duì)相關(guān)概念和術(shù)語(yǔ)進(jìn)行更準(zhǔn)確的闡釋?？梢栽试S法庭適用法律測(cè)試，但不能將這些概念的解釋留給法庭。

由此可見，CETA和TTIP對(duì)例外條款進(jìn)行了較以前的投資條約更加明確的規(guī)定，并借鑒和吸收了WTO規(guī)則體系中的一些做法。但是總體來看，在厘清例外措施與目標(biāo)之間的界限時(shí)，設(shè)計(jì)到的相關(guān)術(shù)語(yǔ)和闡釋有很多仍然不明確的地方。于是有人建議，仲裁法庭可以參考WTO適用例外條款的案例經(jīng)驗(yàn)?？梢越梃bWTO爭(zhēng)端解決小組和上訴機(jī)構(gòu)在裁決案例時(shí)如何對(duì)待例外條款措施與目標(biāo)的關(guān)系闡釋。這樣的提議似乎有一定的道理，但應(yīng)當(dāng)看到WTO對(duì)一般例外條款的適用背景是國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端條件，而對(duì)待投資案件的例外措施應(yīng)當(dāng)采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。因?yàn)閃TO中GATT第20條闡釋的屬于國(guó)家間歧視的條件對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制，這在國(guó)際投資法的背景下是不容易解釋的。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

(一)以積極態(tài)度應(yīng)對(duì)投資條約的精確化發(fā)展

我們應(yīng)當(dāng)清楚看到，CETA和TTIP中對(duì)相關(guān)投資規(guī)則的精確化將會(huì)對(duì)未來很多條約的制定產(chǎn)生巨大影響，甚至從一定程度上代表了未來發(fā)展的一種趨勢(shì)。我國(guó)作為全球性的資本輸入大國(guó)和資本輸出大國(guó)，應(yīng)當(dāng)表明自己積極參與制度世界投資新規(guī)則的態(tài)度和決心，積極尋求在雙邊投資條約或自由貿(mào)易協(xié)定中對(duì)投資規(guī)則的變革嘗試。這既與當(dāng)前投資規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)相符合，也是為了維護(hù)我國(guó)對(duì)外投資利益，還是增加國(guó)際投資規(guī)則治理話語(yǔ)權(quán)的表現(xiàn)。特別是在未來雙邊投資條約談判中，應(yīng)當(dāng)積極投身相關(guān)規(guī)則的完善和相關(guān)治理機(jī)制的制定。同時(shí)應(yīng)積極參與投資規(guī)則變革的研究和探討，參與UNCTAD 和專家會(huì)議、世界投資論壇等一系列非正式會(huì)議以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織( Organization for Economic Cooperation and Development，OECD) 投資會(huì)議等對(duì)該問題的深入討論。[8]在未來中歐、中美雙邊投資條約談判儲(chǔ)備設(shè)計(jì)能力。

當(dāng)前，我國(guó)倡議的“一帶一路”戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施，國(guó)內(nèi)資本不斷走向海外，我國(guó)兼具資本輸入大國(guó)和對(duì)外投資大國(guó)的雙重身份。但我國(guó)當(dāng)前大多數(shù)雙邊都是以吸引外資為基礎(chǔ)背景而簽訂的，現(xiàn)有的很多條款都無法滿足當(dāng)前保護(hù)我國(guó)對(duì)外投資的需要。為此，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)歐美作為探索國(guó)際投資規(guī)則改革先行者的經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)和完善自身參與全球投資治理能力。不能做未來國(guó)際投資領(lǐng)域規(guī)則制定的觀望者，而應(yīng)當(dāng)積極順當(dāng)前國(guó)際投資條約規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)，把握新一代投資規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)，積極參與國(guó)際投資條約的改革與實(shí)踐。[9]

(二)強(qiáng)化對(duì)投資條約的控制力

未來，應(yīng)通過新的國(guó)際投資條約的制定，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)條約的控制力。明確條約的使用范圍，對(duì)其范圍進(jìn)行特定化。對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入或其它條款產(chǎn)生的爭(zhēng)端，只能由由締約方通過國(guó)家間機(jī)制解決。對(duì)FET標(biāo)準(zhǔn)、間接征收、一般例外、國(guó)民待遇等條款進(jìn)行更加詳細(xì)的闡釋，加強(qiáng)對(duì)仲裁法庭解釋權(quán)和處分權(quán)的限制。強(qiáng)化對(duì)條約解釋的控制力，強(qiáng)調(diào)締約方對(duì)條約解釋的決定權(quán)，加強(qiáng)自己對(duì)條約解釋的控制力。未來，我們?cè)趯?duì)投資、投資者的定義等雙邊投資條約中最基本的問題的解釋，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身的解釋權(quán)。應(yīng)對(duì)合格投資、投資者的范圍和解釋程序作出限定。避免仲裁法庭庭的解釋權(quán)的擴(kuò)大。在中歐、中美等雙邊投資條約談判中，對(duì)投資條款所涉及的基本問題不明確時(shí)的解釋程序進(jìn)行約定，明確締約雙方的解釋權(quán)，甚至可以進(jìn)一步細(xì)化，通過“負(fù)面清單”的方式將某些事項(xiàng)進(jìn)行排除性管轄。[10]

(三)以漸進(jìn)和務(wù)實(shí)的態(tài)度應(yīng)對(duì)條約精確化問題

當(dāng)前歐美的國(guó)際投資條約精確化還處于進(jìn)行過程之中，文本提案和想法還處于設(shè)計(jì)和構(gòu)想狀態(tài)，很多措施的效果還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。[11]對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有清晰的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)以漸進(jìn)和務(wù)實(shí)的態(tài)度，對(duì)待我國(guó)未來投資條約的完善，應(yīng)建立與我國(guó)對(duì)外投資發(fā)展需要相適合的規(guī)則，求制定符合雙方利益的投資條款。應(yīng)加強(qiáng)研究與借鑒，合理制定投資條約的具體規(guī)則。應(yīng)明確條約精確化的適用范圍，對(duì)特定敏感行業(yè)，如金融、稅收等部門進(jìn)行特定條款或特定措施的例外規(guī)定。不能對(duì)所有規(guī)則和領(lǐng)域都一概而論，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)當(dāng)前和今后投資發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要看待投資條約精確化的問題。

(四)注重中歐、中美雙邊投資條約ISDS條款的精準(zhǔn)化制定

目前的中歐、中美雙邊投資條約都進(jìn)行了多輪磋商，未來中歐、中美之間的投資也將會(huì)越來越頻繁，這在我國(guó)簽訂的雙邊投資條約的地位將越來越重要。其中最為重要的莫過于ISDS(投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決)條款的精準(zhǔn)化。當(dāng)前，在已有的雙邊投資條約中，我國(guó)對(duì)待ISDS機(jī)制的態(tài)度也較以前更加開放，大部分雙邊投資條約都包含爭(zhēng)端解決條款。但其內(nèi)容都非常簡(jiǎn)單，也沒有反應(yīng)當(dāng)前ISDS機(jī)制發(fā)展的最新方向和趨勢(shì)。因此，中歐、中美雙邊投資條約對(duì)ISDS機(jī)制的談判，將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)主動(dòng)完善和改進(jìn)ISDS機(jī)制，積累更加豐富的國(guó)際投資治理經(jīng)驗(yàn)。談判過程中應(yīng)用發(fā)展的眼光看待有關(guān)ISDS條款的創(chuàng)設(shè)，同時(shí)充分注意當(dāng)前歐盟在CETA和TTIP中對(duì)ISDS機(jī)制的精準(zhǔn)化改革，并重視其產(chǎn)生的影響，對(duì)ISDS機(jī)制條款的設(shè)計(jì)也應(yīng)更加注意潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

ISDS機(jī)制受到詬病的原因之一是費(fèi)用高、耗時(shí)長(zhǎng)，給爭(zhēng)議方造成較重負(fù)擔(dān)。歐盟、美國(guó)在投資條約中對(duì)ISDS機(jī)制的精準(zhǔn)化變革措施，很大程度提升了ISDS機(jī)制本身的效率。我國(guó)未來對(duì)ISDS機(jī)制的設(shè)立理念應(yīng)注重其制定的精準(zhǔn)性。其一，應(yīng)明確提倡調(diào)解、磋商等替代性爭(zhēng)端解決方式。 CETA將磋商定為必經(jīng)程序，并對(duì)磋商實(shí)現(xiàn)、請(qǐng)求的內(nèi)容、與仲裁的關(guān)系等進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)定。*CETA第5(18)條。其二，明確規(guī)定訴訟時(shí)效。CETA規(guī)定投資者必須在3年內(nèi)訴諸ISDS機(jī)制，從知道或應(yīng)當(dāng)知道其利益收到損害之日起。*CETA第5(18)條。其三，明確確立被申請(qǐng)人。CETA專門規(guī)定了被申請(qǐng)人的確定規(guī)則。*CETA第5(20)條。應(yīng)當(dāng)明確確立正確被申請(qǐng)人的程序，細(xì)化相關(guān)規(guī)則，對(duì)特殊主題的確認(rèn)進(jìn)行專門的規(guī)定。其四，建立初步異議提出機(jī)制。歐盟建立濫訴初步意義程序，在首次開庭前，被申請(qǐng)人可以以申請(qǐng)人的訴求沒有法律依據(jù)，或者有事實(shí)但法律上不成立為由，提出初步異議。*CETA第5(30)條。讓被申請(qǐng)方從一開始就有充分辯解的機(jī)會(huì)，盡早過濾掉缺乏事實(shí)和理由的濫訴行為。

五、結(jié)語(yǔ)

與早期投資條約中使用的規(guī)則相比較，近期條約在制定實(shí)質(zhì)性義務(wù)和相關(guān)規(guī)定方面更加準(zhǔn)確。在這樣做的時(shí)候，各國(guó)試圖對(duì)投資法庭解釋這些規(guī)定的方式進(jìn)行更大的控制，目的是指導(dǎo)仲裁員在解釋實(shí)質(zhì)性義務(wù)時(shí)考慮到各國(guó)的監(jiān)管權(quán)力。一定程度而言，CETA文本規(guī)定和TTIP草案草案實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。CETA和TTIP關(guān)于FET標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，進(jìn)行了封閉式列舉方式，更準(zhǔn)確地說明了義務(wù)的規(guī)范內(nèi)容。然而，這些規(guī)定在多大程度上可以減少國(guó)家對(duì)實(shí)施公共福利措施可能承擔(dān)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，要看是否將這些規(guī)定視為提供被禁止的行為的封閉清單，還要考慮文本是否提供足夠的準(zhǔn)確性，特別是明確的任意性和合法期望的概念解讀。關(guān)于間接征用，CETA和TTIP的規(guī)定主要遵循美國(guó)最近的條約慣例，指示法庭考慮到的因素，包括該措施的目標(biāo)和對(duì)投資的影響，并且闡明了只有極少的非歧視性公益措施才被歸為是間接征收。但是，這樣的進(jìn)一步闡釋仍然帶有一些不確定性。仲裁法庭要考慮到的因素清單是非窮舉的，這就讓CETA和TTIP條款為法庭提供廣泛的處分權(quán)。CETA和TTIP中的例外條款是相對(duì)準(zhǔn)確的，指導(dǎo)法庭審議一項(xiàng)措施是否屬于特定的監(jiān)管目標(biāo)，并審查它們之間的聯(lián)系。但是，在闡明某些可行措施達(dá)到的目的時(shí)，還需要更大的精確度?？偠灾?，最近投資條約規(guī)則精準(zhǔn)化發(fā)展是有助于更準(zhǔn)確地知道仲裁法庭適用的規(guī)范。盡管出現(xiàn)了更大的精確性發(fā)展，但在某些領(lǐng)域，這些協(xié)議文本仍然是存在很多不確定性。未來國(guó)際投資條約規(guī)則的精準(zhǔn)化發(fā)展還有很多的空間，我國(guó)近來參與的投資條約，特別是雙邊投資條約正處在談判階段。應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度看待這一變化發(fā)展，主動(dòng)投身國(guó)際投資條約規(guī)則的制定和變革，提高規(guī)則制定、完善能力。在未來的條約制定中強(qiáng)化自身的控制能力，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前國(guó)際投資的發(fā)展需要和今后的發(fā)展趨勢(shì)，以漸進(jìn)和務(wù)實(shí)的態(tài)度面對(duì)條約精準(zhǔn)化發(fā)展，積極維護(hù)自己的國(guó)際投資利益。

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