劉曉瑋

(中國海洋大學 法政學院，青島 266100)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全球治理體系和國際秩序變革加速推進……中國將繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻中國智慧和力量?！敝袊叨纫蕾嚭Ｑ蟮拈_放型經(jīng)濟形態(tài)，決定了參與全球海洋治理關(guān)乎重大國家利益。然而，目前學界對全球海洋治理研究遠遠落后于現(xiàn)實需要，尚沒有形成系統(tǒng)的研究成果，甚至對中國參與全球海洋治理的歷史進程缺乏深入研究，這應(yīng)是研究深度參與全球海洋治理的起點。本文旨在探討中國參與全球海洋治理的獨特過程，總結(jié)其中的實踐經(jīng)驗，對于認識中國在全球海洋治理中的地位和作用，對于探索未來中國如何提高在全球治理中的制度性話語權(quán)，對于其他發(fā)展中國家參與全球治理，都具有超越國界和治理領(lǐng)域的現(xiàn)實意義。

一、全球海洋治理的治理結(jié)構(gòu)

全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主權(quán)國家的政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業(yè)、個人等主體，通過具有約束力的國際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來共同解決全球海洋問題，進而實現(xiàn)全球范圍內(nèi)的人海和諧以及海洋的可持續(xù)開發(fā)和利用。[1]全球海洋治理的治理結(jié)構(gòu)包含了組織、政策工具、規(guī)則、程序等多方面，是一個多主體合作的多級結(jié)構(gòu)，具體包括三個層次，中國就是通過這三個層次來參與全球海洋治理。

一是聯(lián)合國框架下的國際組織及其規(guī)制和行為。在聯(lián)合國框架下建立的海洋相關(guān)組織、機構(gòu)以及在其框架下所制定的各類公約、條約、規(guī)制，不僅在治理海洋，也在建立和傳播海洋領(lǐng)域的規(guī)范和行為準則，使國家與國際體系之間形成互動、相互建構(gòu)，構(gòu)成了全球海洋治理體系的主要理念與活動。具體來說，包括聯(lián)合國本身，聯(lián)合國大會做出的規(guī)范性決議，聯(lián)合國主導的國際會議產(chǎn)生的一些重要的海洋相關(guān)國際公約，如《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)。還有為實現(xiàn)《公約》建立的組織機構(gòu)國際海底管理局、大陸架界限委員會和國際海洋法法庭。[2]另外，還有海洋相關(guān)的聯(lián)合國專門機構(gòu)和附屬機構(gòu)，在其負責的各領(lǐng)域具體實施著聯(lián)合國維持海洋秩序、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋環(huán)境、促進國際海洋合作等職能。這些專門機構(gòu)和附屬機構(gòu)主要包括聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)，世界氣象組織(WMO)，國際海事組織(IMO)，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)，聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)，國際捕鯨委員會(IWC)等。這些機構(gòu)引導各國加入全球海洋治理的國際協(xié)調(diào)與合作。

二是區(qū)域性的國際組織及其規(guī)制和行為，如北極理事會和南極締約國會議。現(xiàn)有北極治理機制安排以北極理事會這種區(qū)域治理為主，而南極協(xié)商會議成員國是南極治理的決策主體。[3]再如，目前管理金槍魚的5個政府間區(qū)域組織，“養(yǎng)護大西洋金槍魚國際委員會”(ICCAT)、“印度洋金槍魚委員會”(IOTC)、“美洲間熱帶金槍魚委員會”(IATTC)和“養(yǎng)護藍鰭金槍魚委員會”(CCSBT)，“中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護和管理委員會”(WCPFC)，這些區(qū)域組織負責對管轄海域范圍內(nèi)的金槍魚漁業(yè)資源進行評估，負責分配金槍魚配額，制定金槍魚的養(yǎng)護和管理措施等，對金槍魚漁業(yè)管理起到了關(guān)鍵性的作用。[4]還如，亞太經(jīng)合組織框架下的海洋合作等等。

三是國家間的海洋合作及其規(guī)制和行為，如中美雙方簽署的《中美海洋與漁業(yè)科技合作議定書》、《關(guān)于建立加強海上軍事安全磋商機制的協(xié)定》等及雙方海洋合作行為。國家間的海洋合作治理是一些國家雙邊合作關(guān)系中的重要議題。國家間的海洋合作治理既涉及海洋政治與軍事等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，也包括非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，還包括海洋科技、環(huán)境保護、資源開發(fā)等低政治領(lǐng)域的合作；既可以采取聯(lián)合部隊、聯(lián)合軍演、軍事援助等政治軍事方式，也可以采取聯(lián)合聲明、簽署協(xié)定、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等軟方式，共同應(yīng)對海上威脅。

二、新中國參與全球海洋治理的歷史進程

新中國認識、接受全球海洋治理的概念、規(guī)則，融入全球海洋治理當中，到全面參與，直至主動提出深度參與，經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，大體可以分成四個階段。

第一階段，1949年至改革開放以前，被治理時期

中國參與國際海洋合作可以追溯到1925年北洋軍閥段祺瑞政府代表中國加入《斯瓦爾巴德條約》，國民政府代表的中國也是1947年世界氣象組織公約簽字國之一。但是1949年社會主義新中國成立后，新中國在國際舞臺上扮演了一種“革命者”的角色，對西方主導的全球治理機制持排斥和敵對的態(tài)度，并將安全、政治和經(jīng)濟領(lǐng)域的全球治理機制視為敵對性和侵略性“陷阱”，因而致力于反對甚至推翻西方主導的全球機制。[5]中國對全球海洋治理機制的態(tài)度也是一樣的。但是后來越來越多的新興獨立國家加入聯(lián)合國，聯(lián)合國及其附屬組織為核心的全球治理機制發(fā)生了變化，在新中國領(lǐng)導人看來其和平進步的性質(zhì)日益顯現(xiàn)，隨之改變了態(tài)度，認為中國參加聯(lián)合國會在更大程度上改變聯(lián)合國被個別大國把持的局面。[6]1971年中國重返聯(lián)合國。之后，中國迅速加入了聯(lián)合國框架下的海洋相關(guān)專門機構(gòu)，參與了聯(lián)合國及其專門機構(gòu)的活動。1971年重返聯(lián)合國教科文組織。1972年2月24日加入世界氣象組織，1973年恢復在國際海事組織成員國地位。同年成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署成員。1977年，加入聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學委員會(簡稱“海委會”)，之后中國與海委會始終保持了良好的合作關(guān)系。

1972年中國派代表團出席了聯(lián)合國和平利用國家管轄范圍以外海床洋底委員會(簡稱海底委員會)會議。1973年又參加了聯(lián)合國第三次海洋法會議。從此，中國開始進入國際海洋社會，參與國際海洋事務(wù)。[7](P5)在海底委員會全體會議上，中國提出原則立場，主張“在各國領(lǐng)海和管轄權(quán)范圍以外的海洋及海底資源，原則上為全世界人民所共有。關(guān)于其使用及開發(fā)等問題，應(yīng)由包括沿海國和內(nèi)陸國在內(nèi)的各國共同商量解決，而絕不容許一兩個超級大國操縱和壟斷?！盵8]第三次聯(lián)合國海洋法會議上，廣大發(fā)展中國家要求變革傳統(tǒng)海洋法、建立新海洋法秩序，提出了一些革命性的新概念及相關(guān)制度建設(shè)的最初提案與修正案，如人類共同繼承財產(chǎn)、專屬經(jīng)濟區(qū)和群島國，并對改革傳統(tǒng)海洋法制度提出議案，如大陸架定義。中國“一如既往”地“堅決同第三世界國家站在一起”，支持它們的合理主張，反對海洋大國的阻撓或制造障礙，極力推動相關(guān)制度的建立。[9]

概言之，這一時期是中國在國際舞臺上身份轉(zhuǎn)變的重要時期，中國的身份由過去的“革命者”身份逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绾Ｑ笫聞?wù)的融入者。中國其實是選擇了接受被治理，承認了自己處于被治理的地位，接受了治理者為了治理所使用的知識和技術(shù)系統(tǒng)。但中國并不愿意成為治理者隨心所欲的被治理者，不是甘愿無條件地被馴服，而是希望通過改變治理者，進而改變其治理方式。

第二階段：改革開放至1990年代中期，謹慎參與時期

1978年改革開放以后，中國領(lǐng)導人意識到中國需要快速融入到世界秩序中。1979年中美建交，西方國家改變了對中國的看法，這為中國加快融入世界創(chuàng)造了良好外部環(huán)境，中國外交也開始“去意識形態(tài)化”，國家利益被放在了外交工作的首位。1982年《公約》誕生，標志著全球海洋治理初步形成，中國也是世界上最早簽署《公約》的國家之一。中國一邊謹慎看待大國主導的海洋秩序，一邊積極謀求融入全球海洋治理體系，也借此改善與西方國家的關(guān)系。

中國相繼參加了政府間倫敦傾廢公約、聯(lián)合國第三次海洋法歷屆會議、歷屆聯(lián)合國國際海底管理局、歷屆海洋法法庭籌委會、國際科聯(lián)海洋研究科學委員會、北太平海洋科學組織、亞太經(jīng)濟合作會議海洋資源保護專題組等近20個國際組織；有計劃有組織地參加了上述組織及其所屬機構(gòu)的活動，主要有海委會所屬的全球海洋環(huán)境污染調(diào)查委員會、全球海洋服務(wù)系統(tǒng)、海洋資料交換委員會、太平洋海嘯預(yù)報系統(tǒng)、海委會西太平洋分委會，以及熱帶海洋和全球大氣研究、世界大洋環(huán)流實驗計劃、全球海洋通量研究計劃等。[10](P375)1980年1月，中國派出兩名科考人員到澳大利亞南極考察站Casey進行考察，1983年《加入南極條約》，1984年11月—1985年4月，中國首次進行南極考察和南大洋調(diào)查，1985年建成中國南極長城站。同年中國成為南極條約的協(xié)商國成員，在南極條約協(xié)商國會議上享有集體決策權(quán)。1986年，中國成為南極研究科學委員會正式成員國，為制定國際南極合作研究計劃積極工作。[11](P11)1989年建成中國南極中山站。中國在2O世紀90年代也開始了北極科學考察的準備工作，先后派出科學家和科技管理人員到北極國家進修學習和科研合作，一些科學機構(gòu)和民間團體也陸續(xù)組織北極考察和探險活動。[12](P374)

1990年中國登記成為第5個國際海底多金屬結(jié)核開發(fā)先驅(qū)投資者，獲得在夏威夷東南約15萬平方千米國際海底多金屬結(jié)核礦區(qū)的開發(fā)權(quán)、凈7.5萬平方千米的專屬勘探開發(fā)區(qū)，使中國在開發(fā)國際海底資源方面占有重要的地位。

表1 中國與部分國家開展的海洋科研合作

(根據(jù)《1987—1990中國海洋年鑒》、《1991—1993中國海洋年鑒》等資料，由作者整理)

總的來說，這一時期，中國參與全球海洋治理突出的特點就是具有明顯的選擇性。全球海洋治理涵蓋內(nèi)容繁雜，涉及海洋安全、海洋經(jīng)濟、海洋科技、海洋運輸、海洋環(huán)境資源問題等等，兼具“高政治(high politics)”和“低政治(low politics)”基本特性。一方面，軍事安全、戰(zhàn)爭、戰(zhàn)略和外交領(lǐng)域這些傳統(tǒng)高政治領(lǐng)域，國際關(guān)系以海權(quán)強國為主要角色，以制衡或爭霸的權(quán)勢斗爭、“零和游戲”為基本論調(diào)，運作比較僵化。另一方面，海洋科學、環(huán)境保護等低政治領(lǐng)域，敏感性相對較低，各行為體之間雖有激烈競爭，又有由相互依賴產(chǎn)生的雙贏或多贏理念來促進協(xié)調(diào)與合作，國家參與的選擇余地較大，國際合作與交流比較容易實現(xiàn)，機制運作具有靈活性。所以，新中國穩(wěn)健地選擇主要參加了風險較小的低政治領(lǐng)域的活動，在互動中熟悉世界海洋事務(wù)，把握體系運行的制度和規(guī)范，完全熟悉后加以運用，為爭取和維護海洋權(quán)益建立國際平臺和途徑。

第三階段，1990年代中期至2008年前后，積極參與并有所作為時期

隨著改革開放的深入發(fā)展，我國進入了國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長時期，海洋經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。由于經(jīng)濟發(fā)展對海洋需求的急劇增長，黨和國家高度重視海洋事業(yè)的發(fā)展。1991年首次全國海洋工作會議召開，通過了《九十年代我國海洋政策和工作綱要》。中國政府積極參與了1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會各項工作，在會上闡述中國政府關(guān)于加強國際合作和促進世界環(huán)境與發(fā)展事業(yè)的主張。[14](P29-31)雖然會議是針對全球環(huán)境問題，但也為21世紀的全球海洋環(huán)境保護工作指明了方向。1995年，“加強海洋資源調(diào)查，開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護海洋環(huán)境”被列入黨中央十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標建議》中，從而確立了海洋工作在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位，明確了國家發(fā)展海洋事業(yè)的大政方針。[15](P8)1994年《公約》生效，1996年中國政府批準《公約》，“標志著我國海洋事業(yè)全面走向依法治海、面向世界和發(fā)展經(jīng)濟的軌道”。[16](P52)中國參與全球海洋治理的能力和信心大為提升，更加積極參與國際組織活動和參與“游戲規(guī)則”的制定，為維護我國海洋權(quán)益奠定國際基礎(chǔ)。

這一階段，中國參與全球海洋治理主要呈現(xiàn)出以下特點：

第一，開始主動提供公共產(chǎn)品，自覺承擔大國責任。

初期，中國主要還是接受海洋相關(guān)組織或?qū)ｉT機構(gòu)的公約、條約、法律、法規(guī)，中國遵約，然后在此基礎(chǔ)上建章立制，接受組織和機構(gòu)的指導，學習先進理念和技術(shù)。隨著中國整體實力以及參與全球海洋治理的經(jīng)驗的增強，中國自覺為全球海洋治理提供公共產(chǎn)品，承擔相應(yīng)的支出、援助及其他義務(wù)。中國開始牽頭發(fā)起海洋研究項目。如中國牽頭發(fā)起的東北亞(全球)海洋觀測系統(tǒng)，將中國在內(nèi)的檢測資料輸入國際聯(lián)網(wǎng)，為海委會的全球監(jiān)測系統(tǒng)做出了貢獻。[15](P302)在2007—2008年第四次國際極地年，中國科學家積極地參與組織策劃,提出了16項科學計劃。我國科學家提出的普里茲灣—埃默里冰架—冰穹A科學考察計劃(PANDA計劃)),被確定為國際極地年核心計劃之一。[17]中國也承辦和主辦了一些海洋類國際會議，如1996年中國舉辦第24屆世界海洋和平大會[18](P9)等。中國就國際規(guī)制的制定提出具體的、建設(shè)性的意見。國際海事組織1991年通過關(guān)于修訂《1972年倫敦公約》的決議后，中國派代表團參加了其1993—1995年的歷次修改工作組會議和締約國協(xié)商會議，參與了議定書草案的制定，對一些重要條款的修改，如內(nèi)水的公約的遵守問題等，適時提出了談判的案文供會議討論，中國表現(xiàn)出的原則性與靈活性為制定一個較為一致的議定書草案文本做出了貢獻。[15](P302)中國還開始與國際海洋組織合作，提供海洋人才培訓的機構(gòu)和資金。2001年，由國家海洋局、廈門市政府、全球環(huán)境基金東亞海域環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃(PEMSEA)地區(qū)項目辦公室共同發(fā)起的“廈門海岸帶可持續(xù)發(fā)展國際培訓中心”成為該計劃的地區(qū)培訓基地。[19](P496)積極參與全球海洋治理，提供公共產(chǎn)品，既是世界各國的期待，也是中國“兼濟天下”的具體行動。

第二，參與的活動范圍由低政治領(lǐng)域向高政治領(lǐng)域擴展。

中國參與全球海洋治理的具體領(lǐng)域更加廣泛。一方面，中國繼續(xù)在海洋科技和漁業(yè)等低政治領(lǐng)域參與活動(見表2)，1999年中國完成首次北極科學考察，2004年中國北極科學考察站——黃河站建成。[20]2010年在國際海底區(qū)域獲得第二塊享有專屬勘探權(quán)和優(yōu)先商業(yè)開采權(quán)的礦區(qū)，即位于西南印度洋的多金屬硫化物礦區(qū)。

表2 中國與部分國家簽訂的雙邊或多邊協(xié)定

(根據(jù)《1994-1996中國海洋年鑒》、《1997-1998中國海洋年鑒》、《1999-2000中國海洋年鑒》、《2002中國海洋年鑒》、《2004中國海洋年鑒》、《2007中國海洋年鑒》等資料，由作者整理)

另一方面，中國參與全球海洋治理的領(lǐng)域明顯拓展到了傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)海洋安全、海洋劃界等高政治領(lǐng)域。如，中美海洋合作迎來重大突破，兩國海上軍事安全磋商機制的建立。1998年簽訂的《關(guān)于建立加強海上軍事安全磋商機制的協(xié)定》旨在就雙方海上航行和安全、海上軍事活動、特別是軍機和艦船在近距離活動時應(yīng)遵守的原則和程序，化解誤判、避免海上沖突及反海盜和人道主義救援等問題建立磋商機制。中國和越南達成共識，通過談判解決了部分海域的劃界和開發(fā)合作，2000年簽署了《中越在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，成為南海地區(qū)解決海上爭議、推進海上合作的良好典范。

第三，中國在海洋相關(guān)國際組織中的地位和話語權(quán)逐步上升，并參與競選一些機構(gòu)的高層職位。

1993年，中國當選國際海事組織A類理事國，1996年以海底最大投資國之一的身份成為海管局第一屆理事會B組成員。2004年，我國又當選為理事會A組成員至今，即國際海底區(qū)域內(nèi)礦物最大消費國組成員，成為在國際海底區(qū)域事務(wù)中最具影響力的國家之一。因《公約》賦予了海委會在海洋科技領(lǐng)域的“主管國際組織”的職能，各國普遍關(guān)注其作用，中國當選為其執(zhí)理國(1995年、2003年)，中國多名政府官員和科學家先后成功競選其高層職位，包括葛有信(副主席；1993年)、汪品先(副主席；1994年)、蘇紀蘭(主席；1999年)等。中國主動參與高層職位的競爭，為海洋相關(guān)國際組織貢獻了人才。

總體來說，這個階段，中國在全球海洋治理機制中從參與者發(fā)展為自信、積極的融入者、建設(shè)者，開始承擔相應(yīng)的大國責任，回饋國際社會，開始從一個參與者向貢獻者的角色轉(zhuǎn)變。中國為全球海洋治理體系的建設(shè)，為其在全球及地區(qū)發(fā)揮作用貢獻了力量、經(jīng)驗和智慧。

第四階段，2008年前后至今：全方位參與時期

2008年世界金融危機以后，全球海洋治理進入了一個新的發(fā)展階段。一方面，作為全球海洋治理的主導者、公共產(chǎn)品的主要提供者，美國聯(lián)邦政府大幅削減了對海洋科研經(jīng)費等預(yù)算投入，提供公共產(chǎn)品的意愿和能力下降，給全球海洋治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。另一方面，中國深刻認識到全球治理機制存在的不足，2010年又成為第二大經(jīng)濟體，中國參與全球治理的利益訴求發(fā)生了變化，國際社會的期望和國內(nèi)發(fā)展的需要都促使中國發(fā)揮更大作用。作為現(xiàn)有全球海洋治理體系的獲益者，中國不能完全否定現(xiàn)有全球海洋治理的價值，同時希望其朝著更加公正合理的方向發(fā)展，增加新興國家和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性。中國全面參與到全球海洋治理的建設(shè)和完善中，具體表現(xiàn)出以下變化：

第一，提供形式多樣的全球海洋公共產(chǎn)品。

這個階段，中國以多種形式積極提供多種公共產(chǎn)品。中國繼續(xù)參加各項重大國際海洋項目和活動，包括全球海洋狀況定期評估計劃、全球海洋觀測系統(tǒng)，國際ARGO浮標觀測計劃、國際數(shù)據(jù)交換計劃、西太平洋制圖計劃和建立海嘯預(yù)警系統(tǒng)等，并選派專家參加這些計劃的工作組和專家組，并在其中發(fā)揮了積極作用。[21](P461)中國積極參與國際規(guī)制制定，全面參與了聯(lián)大海洋法非正式磋商、國家管轄范圍以外生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用非特設(shè)工作組、全球海洋環(huán)境評估、中外海洋法與極地事務(wù)對話、《生物多樣性公約》、國際海底管理局等重要國際公約和機制的談判與磋商。[22](P463)中國首次就全球海洋治理提出中國理念。2010年“第33屆世界海洋和平大會暨海委會成立50周年慶典”在北京召開，會上中國提出了“建立和諧海洋秩序”的主張，認為和諧海洋秩序也是以聯(lián)合國海洋法公約為基礎(chǔ)的秩序，是沿海國與非沿海國和諧相處的秩序，是人類與自然和諧相處的秩序，得到了與會各方的積極反響。2013年，北極理事會接納中國為正式觀察員國，中國作為北極事務(wù)重要“利益攸關(guān)方”，秉承尊重、合作、可持續(xù)三大政策理念參與北極事務(wù)。中國還開始在境內(nèi)或境外設(shè)立海洋培訓機構(gòu)、海洋科研機構(gòu)，獨立或與國際組織合作開辦培訓班、研討班，設(shè)立獎學金，為全球海洋治理培養(yǎng)人才和提供相關(guān)資金支持。2010年，中國第一個駐外海洋科研機構(gòu)——“中—印海洋與氣候聯(lián)合研究中心”在印尼成立。[22](P463)2014年設(shè)立中國政府海洋獎學金，支持發(fā)展中國家學生來華攻讀碩士或博士學位。[23](P443)

第二，國家間海洋合作的對象范圍大大拓展，合作程度更加深入，互信顯著增強。

中國開展國家間海洋合作的對象由少數(shù)發(fā)達國家、周邊國家，逐漸拓展到世界五大洲、四大洋，中國的影響力范圍擴大。這些國家包括歐洲的意大利、冰島、荷蘭、比利時、英國、西班牙、葡萄牙、希臘、波蘭、丹麥，東盟國家的印尼、馬來西亞、泰國、越南、文萊，周邊鄰國巴基斯坦、柬埔寨，南太平洋國家澳大利亞、新西蘭、瓦努阿圖、斐濟，南亞的馬爾代夫、斯里蘭卡、孟加拉國，非洲國家毛里求斯、尼日利亞、肯尼亞、坦桑尼亞、桑給巴爾、塞舌爾、南非等國。中國主動在人才、資金、技術(shù)裝備等方面對發(fā)展中國家的海洋事業(yè)發(fā)展提供支持。中國以能力建設(shè)為切入點發(fā)展與小島嶼國家海洋領(lǐng)域的合作，共同應(yīng)對氣候變化、海平面上升以及海洋生物多樣性遭到破壞等威脅，2017年中國倡議召開了中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議。中國還開始與非政府組織建立正式合作關(guān)系。2011年國家海洋局與全球知名非政府組織保護國際正式簽署合作協(xié)議，開啟了新型合作伙伴關(guān)系。[]中美海洋合作發(fā)展到了新的階段，已由環(huán)保、科技合作拓展到聯(lián)合執(zhí)法巡航、聯(lián)合實兵演練等領(lǐng)域，并將海洋合作納入到中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架之中，經(jīng)過多年努力，無論在科技、環(huán)保、漁業(yè)等非敏感領(lǐng)域，還是在海上軍事安全等敏感領(lǐng)域，中美在諸多領(lǐng)域均建立了機制化合作平臺，合作機制日趨完善。[13](P20-24)

這個階段中國有能力有意愿為全球海洋治理提供公共產(chǎn)品，參與的深度和廣度大大加強，在其中的地位、身份和影響力都發(fā)生了巨大的變化，中國的參與也由主動參與向全面參與再向深度參與的方向發(fā)展。中國“負責任大國”的意識和身份得到進一步彰顯，積極推動和倡導全球海洋治理體系的完善。中國從原先的積極融入者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)者和變革者。

三、新中國參與全球海洋治理的經(jīng)驗

新中國參與全球海洋治理的過程中，準確把握了幾個重大關(guān)系，正確判斷形勢，有效化解矛盾，科學統(tǒng)籌了內(nèi)政與外交、安全與發(fā)展、全球與區(qū)域、能力與意愿、權(quán)利與義務(wù)，成功走出了一條中國特色的參與全球海洋治理的道路。

第一，將參與全球海洋治理與國內(nèi)海洋事業(yè)的發(fā)展相結(jié)合。

中國參與全球海洋治理的過程中利用其各種資源為國內(nèi)海洋事業(yè)發(fā)展服務(wù)，獲得了巨大的進步。中國通過參與全球海洋治理，培養(yǎng)鍛煉了海洋人才，獲取了大量的海洋環(huán)境要素資料，豐富了海洋資料庫，為我國開展海洋科學研究和海洋資源開發(fā)提供了依據(jù)，爭取到了大量國際資金支持，加快了中國涉海法律、法規(guī)的建設(shè)，完善了相關(guān)法規(guī)體系，學習接受了世界先進理念，帶來了國家發(fā)展戰(zhàn)略的積極變化，甚至更新了一般中國人的海洋觀。

例如，中國自參加國際海洋資料和情報交換委員會工作以來，獲得了世界上主要海洋國家大量的各海洋學科中的資料，這些資料在中國的海洋科學研究和開發(fā)應(yīng)用中體現(xiàn)了巨大的社會價值和經(jīng)濟價值。[10](380)中國等11個國家參與的“東亞海域海洋污染預(yù)防和管理”項目得到了聯(lián)合國開發(fā)計劃署和全球環(huán)境資金的資助，總經(jīng)費達800萬美元。[15](298)1972年中國環(huán)境代表團參加了在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議，通過會議了解了世界環(huán)境狀況和環(huán)境問題對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大影響，多部環(huán)境保護法律法規(guī)隨后出臺，其中就包括1982年頒布的我國第一部海洋環(huán)境保護法。中國參加1992年里約會議，接受了可持續(xù)發(fā)展等新的理念、戰(zhàn)略、原則和觀點。不久，中國政府就發(fā)布了環(huán)境與發(fā)展十大對策，將實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為十大對策之首，可持續(xù)發(fā)展理念逐漸被一般中國人接受。中國參與全球海洋治理的過程，也是中國快速地從一個海洋小國、海洋弱國，成長為海洋大國，并向海洋強國發(fā)展的過程。

第二，將參與全球海洋治理與管控、解決海洋爭端相結(jié)合。

我國與8個海上鄰國全部存在島嶼歸屬、海洋劃界等爭端，我國從安全與發(fā)展的大局出發(fā)，創(chuàng)造性的將管控、解決海洋爭端與參與全球海洋治理相統(tǒng)一，通過主動發(fā)起與鄰國的海洋合作，構(gòu)建合作共贏的藍色伙伴關(guān)系，與海洋鄰國在共同發(fā)展中加深相互依賴，積累互信，有效管控了海洋爭端，推動問題的解決。

南海問題一直是中國與南海鄰國之間的一個懸而未決的問題。南海問題具有長期性、復雜性的特點，各方主張差距很大，短期內(nèi)難以達成妥協(xié)。中國以東盟為平臺，開展區(qū)域海洋治理和國家間海洋合作治理，保持了南海地區(qū)和平穩(wěn)定的局面。2002年，中國和東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》，文件原則上同意推動海洋合作海洋環(huán)保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等五個發(fā)展方向，合作的目的正是為“促進南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境；希望為和平與永久解決有關(guān)國家間的分歧和爭議創(chuàng)造有利條件”。[24]為開展務(wù)實合作，2011年，中國設(shè)立30億元人民幣的中國—東盟海上合作基金，2012年倡議建立“中國—東盟海上合作伙伴”。2013年“2l世紀海上絲綢之路”是中國政府最先向東南亞國家提出的海洋合作倡議，提出的時候除了周邊海上安全環(huán)境呈現(xiàn)出前所未有的新內(nèi)涵和新趨勢外，中國同東盟相關(guān)國家的關(guān)系也“因南海問題面臨嚴重困難”。[25]中國先后發(fā)布《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2011年～2015年)》、《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2016年～2020年)》，都是希望通過海上合作化解海上分歧。這些措施以合作共贏的理念維護了區(qū)域安全，為最終解決海洋爭端鋪墊了道路。

第三，將參與聯(lián)合國框架下的海洋治理與區(qū)域海洋治理、國家間的海洋合作治理相結(jié)合。

聯(lián)合國框架下的國際組織及其規(guī)制和行為，構(gòu)成了全球海洋治理體系的主要組成部分，治理的客體指向全球性的海洋問題。而區(qū)域海洋治理及國家間的海洋合作治理，它們的影響力雖僅限于某一區(qū)域的海洋，但卻是全球海洋治理體系的重要組成部分。盡管大部分的海洋問題在全球范圍內(nèi)盤根錯節(jié)，但是它們也大都與當?shù)睾偷貐^(qū)的狀況關(guān)聯(lián)。對于大多數(shù)人與國家來說，全球海洋事務(wù)顯得比較遙遠空泛，他們更關(guān)心直接關(guān)系到自身安全與發(fā)展的周邊海域。幾乎所有國家都努力成為不同性質(zhì)、不同形式區(qū)域海洋治理的積極參加者，積極與其他國家開展海洋合作，以解決雙方都存在的、相聯(lián)系的海洋問題。雖然區(qū)域海洋治理和國家間的海洋合作治理通常排他性與開放性并存，但它們并非是全球海洋治理的障礙，恰恰相反，前者與后者在本質(zhì)上和總方向上是完全一致的。區(qū)域海洋治理和國家間的海洋合作治理的正當性正是源自它們在更廣的全球海洋治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用。

中國在全球海洋治理時，不僅重視參加聯(lián)合國框架下的國際組織，還積極參與區(qū)域海洋治理和國家間的海洋合作治理，并將后者與前者緊密結(jié)合。如，2003年中國提出《東亞海可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》獲得通過，為東亞地區(qū)建立了海洋事務(wù)合作框架。2004年中國在實施該戰(zhàn)略的后續(xù)工作中發(fā)揮了領(lǐng)導作用，廈門召開的指導委員會會議上，通過了“東亞?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”執(zhí)行機制，包括建立伙伴關(guān)系理事會、秘書處、伙伴關(guān)系基金以及實施計劃方案，通過了國家海洋局提出的每3年召開一次“東亞海大會”和“東亞海洋部長論壇”的建議。[11](P521)2010年中國發(fā)起了首個海洋領(lǐng)域大規(guī)模區(qū)域國際合作調(diào)查研究計劃——“西北太平洋海洋環(huán)流與氣候?qū)嶒灐?NPOCE)，該項目獲得“氣候變化與可預(yù)報性”(CLIVAR)國際科學組織批準。[22](P463)2011年，與中國與海委會合作建立IOC/WESTPAC海洋動力學和氣候研究培訓中心，是我國在海洋領(lǐng)域的第一個多邊框架下的區(qū)域培訓與研究中心。[24](P468)中國致力于周邊海洋形勢穩(wěn)定和區(qū)域海洋善治，為全球海洋治理貢獻了智慧和力量。

但也應(yīng)看到，中國在海洋人才儲備和專業(yè)知識積累方面都顯不足，參與的主體始終以政府為主，其他主體的參與相當弱勢。就國家、國際組織和跨國公民社會“三邊”合作型構(gòu)造而言，中國的參與有一重大薄弱環(huán)節(jié)。那就是主要由于歷史的、政治的和思想觀念的原因，中國政府大致與跨國公民社會集團絕緣，同時中國缺乏自己的在世界政治舞臺上活動的公民社會集團，即各種各樣基本忠于中國制度但相對獨立、同時有跨國活動空間和能力的非政府組織或公民團體。[26]參與的方式仍以跟隨為主，創(chuàng)新不足，中國在主導議程設(shè)置和引領(lǐng)制度設(shè)計方面相對薄弱。相對全球經(jīng)濟治理，中國更少將自己海洋治理的經(jīng)驗和理念轉(zhuǎn)變?yōu)閲H共識，或者系統(tǒng)地提出自己的方案和主張，或者推動現(xiàn)有機制改革，積極創(chuàng)立新機制。中國在海洋領(lǐng)域國際議程設(shè)定與國際制度設(shè)計方面尤其是一個后來者。中國常常對其他國家提出的議案做出被動反應(yīng)，尤其是在與中國沒有直接關(guān)系的領(lǐng)域或問題上，中國的主動倡議和牽頭磋商相對較少。[27](P34)這些問題影響了中國作用的發(fā)揮，中國還遠未成為全球海洋治理的主導者。

中國在全球海洋治理中的地位，受到了諸多因素的制約，最關(guān)鍵的是兩個因素。一是綜合國力為基礎(chǔ)的海洋治理能力。中國海洋治理能力的現(xiàn)代化水平?jīng)Q定了中國參與全球海洋治理的水平。中國國內(nèi)海洋治理的成功經(jīng)驗?zāi)転槿蚝Ｑ笾卫韼碇袊腔邸⒅袊桨?，中國海洋治理的不足則可能貢獻給世界全球海洋公共劣品。二是全球海洋治理本身的局限性。全球海洋治理的國際規(guī)制原則性與模糊性并存，西方大國執(zhí)行規(guī)則時又常常采用雙重標準，中國等發(fā)展中國家長期處于被動的“規(guī)則接受者”地位。這兩個關(guān)鍵因素在互動中、在此消彼長中，規(guī)定了并將繼續(xù)規(guī)定著中國參與全球海洋治理的地位和作用。所以，中國未來參與全球海洋治理的關(guān)鍵也在于兩點，一方面著力進行自身海洋治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，打牢深度參與全球海洋治理基礎(chǔ)。另一方面，中國應(yīng)堅定地以建設(shè)者、貢獻者為角色定位，做一個現(xiàn)行海洋秩序的負責任的利益相關(guān)者，同時推動其向著更加公正合理的方向發(fā)展。深度參與全球海洋治理，與各國共同守護藍色星球。

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