訾占超，張秀娟，汪 明

（1. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)動物醫(yī)學(xué)院，北京 100093；2.和君集團(tuán)，北京 100101；3. 中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

病死動物無害化處理工作意義重大，有明顯的公益性特征，關(guān)乎國家的生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全、食品安全、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全?！包S浦江上游水域漂浮死豬”等事件的出現(xiàn)，不斷地拷問獸醫(yī)部門病死動物治理能力。近年來，各地將養(yǎng)殖保險與無害化處理聯(lián)結(jié)起來，特別是無害化處理作為養(yǎng)殖保險理賠前置條件，為養(yǎng)殖保險的推行提供了有力保障。在探索過程中，各地結(jié)合自身實際，逐漸形成了養(yǎng)殖保險與無害化處理聯(lián)動的濟(jì)源模式[1]、內(nèi)鄉(xiāng)模式[2-3]、平山模式[4]、四川模式[5]、浙江模式[6]等典型模式，通過對這些模式的實地走訪和問卷調(diào)查，將這些實踐總結(jié)為政府、保險、養(yǎng)殖、無害化處理四方受益的聯(lián)結(jié)機制[7]。

1 多方受益生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的形成

通過行政、法律、保險、經(jīng)濟(jì)等手段組合發(fā)力，逐步形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、保險聯(lián)動、多方受益”的聯(lián)動機制，形成了“養(yǎng)殖場戶得實惠、保險公司得市場、無害化處理得效益、地方政府得政績”多方受益格局[8]。

1.1 養(yǎng)殖場（戶）得實惠

1.1.1保費有補貼 能繁母豬保險或者育肥豬保險，養(yǎng)殖戶所繳納保費為全額保費的15%～20%[9]，其中山東省青島市、河南省濟(jì)源市均為20%，浙江省衢州市龍游縣為15%，其他費用由各級財政補貼[10]。

1.1.2緩解資金壓力 保險公司建立保險理賠一卡通賬戶。如符合賠付條件，7個工作日內(nèi)就賠款到賬。而對于損失較大、亟需恢復(fù)生產(chǎn)的情況，保險公司及時啟動大災(zāi)理賠應(yīng)急預(yù)案，保證當(dāng)日理賠資金到位，確保受損農(nóng)戶快速全額領(lǐng)到保險賠償金，迅速恢復(fù)生產(chǎn)。一卡通賬戶減少了中間環(huán)節(jié)，理賠更快捷，一定程度降低了養(yǎng)殖者的損失，緩沖了資金壓力。同時養(yǎng)殖者還利用保單作抵押申請銀行貸款，改善生產(chǎn)條件，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模[11]。

1.1.3規(guī)范免疫行為 保險的推動反向促進(jìn)了免疫水平的提高。對未按規(guī)定實施強制免疫、建立免疫檔案、佩戴畜禽標(biāo)識、上傳免疫信息的養(yǎng)殖（場）戶，督促其限期整改后再保險。此做法切實規(guī)范了基層防疫行為，使養(yǎng)殖戶由“模糊防疫”向“規(guī)范防疫”轉(zhuǎn)變。

1.1.4規(guī)范了無害化處理行為 投保動物死亡后，保險公司接到養(yǎng)殖戶報案，即通知轄區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員共同到現(xiàn)場對死亡動物進(jìn)行身份確認(rèn)、死因鑒定、保險定損，監(jiān)督養(yǎng)殖戶將病死動物裝入專用運輸車集中運輸?shù)讲∷绖游餆o害化處理廠集中處理。此機制有效降低了養(yǎng)殖（場）戶亂丟亂棄病死動物的風(fēng)險，降低了養(yǎng)殖者無害化處理成本，規(guī)范了病死動物無害化處理行為。

1.2 保險公司得市場

1.2.1養(yǎng)殖保險收益 通過與政府協(xié)作開展養(yǎng)殖業(yè)保險，保險公司獲得大量客戶，借助獸醫(yī)體系中央到鄉(xiāng)村的隊伍體系，節(jié)省大量組織成本、人力成本，彌補了保險公司在鄉(xiāng)村，尤其是僻遠(yuǎn)鄉(xiāng)村保險隊伍不足的缺陷。保險公司在支出保費后，與無害化處理廠的聯(lián)動，減少了組織病死動物處理的費用。保險公司獲得政府財政補貼，基本上能夠保本微利，更增強了持續(xù)做好養(yǎng)殖業(yè)保險工作的信心和決心。

1.2.2農(nóng)村市場收益 開拓了農(nóng)村市場，擴(kuò)大了業(yè)務(wù)范圍。許多養(yǎng)殖場（戶）在購買了某公司的養(yǎng)豬保險后，通常還會選擇同一公司的機動車輛保險、家庭財產(chǎn)保險等商業(yè)保險。雖然養(yǎng)殖保險保本微利甚至略有虧損，但是保險公司占領(lǐng)了更大的農(nóng)村市場，總體上仍盈利。

1.3 無害化處理得效益

無害化處理廠與政府緊密合作，屬于政府公共職能購買社會服務(wù)的范圍，在資金投入、征地用地、原料來源、產(chǎn)品銷售等方面均得到政府不同程度的扶持。此外，經(jīng)過各種工藝處理的動物尸體，可以產(chǎn)生生物油脂、生物質(zhì)炭、有機肥料等產(chǎn)品，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。隨著無害化處理工作的規(guī)范、深入開展，處理的家畜、家禽、實驗動物、伴侶動物等種類增多，無害化處理廠的經(jīng)濟(jì)前景比較樂觀。

1.4 地方政府得政績

1.4.1提升動物疫病防控能力 在無害化處理和保險聯(lián)動過程中，地方政府能夠及時掌握轄區(qū)內(nèi)動物死亡情況，并通過無害化處理對動物疫情進(jìn)行預(yù)警預(yù)報。如：浙江龍游縣確定的動物死亡率15%和賠付率75%的預(yù)警[5]；河南濟(jì)源市“一天一短信、一周一現(xiàn)場、一月一例會”的工作制度[1]。這對集中解決普遍性和苗頭性問題，全面提升動物疫病防控能力和防疫質(zhì)量，有效降低畜禽的發(fā)病率和死亡率，防控區(qū)域性重大動物疫情風(fēng)險預(yù)測起到了重要作用。

1.4.2提升社會治理能力 死亡動物理賠價格遠(yuǎn)超過違法上市價格，因而使養(yǎng)殖戶由被動接受監(jiān)督變?yōu)樽杂X遵紀(jì)守法，由此截斷了病死動物亂扔亂棄和違法上市而引起的疫病傳播，保證了畜產(chǎn)品質(zhì)量和公共衛(wèi)生安全。官方獸醫(yī)駐無害化處理廠制度的建立，杜絕了無害化處理廠違規(guī)操作，亂丟亂棄現(xiàn)象。開展養(yǎng)殖業(yè)保險工作，可爭取到上級配套資金，加大對畜牧業(yè)的支持力度。建立病死動物無害化處理長效機制是各級政府當(dāng)前一段時間內(nèi)保證食品安全的重要工作內(nèi)容，無害化處理和政策性保險的聯(lián)動有效地促進(jìn)了長效機制的建立，推動了生態(tài)環(huán)境凈化、豬肉市場凈化、養(yǎng)殖行為凈化。通過保險理賠和無害化處理數(shù)據(jù)，地方政府可實時掌握區(qū)域內(nèi)動物疫病情況，提高監(jiān)管能力，預(yù)防重大動物疫病，維護(hù)畜牧業(yè)生產(chǎn)安全[12]。

1.4.3提升獸醫(yī)隊伍穩(wěn)定性 全國村級防疫員隊伍普遍存在老齡化嚴(yán)重、知識層次低、專業(yè)技能差等現(xiàn)狀，多是由于待遇低、保障差、職業(yè)吸引力不足造成的。通過無害化處理和政策性保險工作的推動，基層防疫人員參與生豬保險，協(xié)助保險公司開展清查、登記、保費收繳、死亡鑒定等工作，接受保險公司按規(guī)定支付的報酬，這在很大程度上增加了基層防疫人員的收入（濟(jì)源市村級防疫員月收入約3 000元）[1]，穩(wěn)定了基層防疫隊伍，推動了基層防疫工作的開展。

2 面臨的問題與挑戰(zhàn)

雖然各地?zé)o害化處理和保險聯(lián)動機制取得了很大成績，同時也推動了獸醫(yī)衛(wèi)生工作發(fā)展，但在實踐過程中也凸顯了一些體制機制和具體操作上的障礙，需要進(jìn)一步研究解決。

2.1 保險條例的局限

政策保險還未全面覆蓋，造成了未入保的畜禽死亡后被亂扔亂棄，甚至違法偷售[13]。一是畜種。目前，政策保險參保動物多為奶牛、生豬、家兔，未覆蓋所有家畜家禽。二是生長階段。如奶牛1歲以上才能入保；生豬保險只覆蓋能繁母豬和育肥豬；仔豬保險在絕大多數(shù)地方按照20 kg作為入保標(biāo)準(zhǔn)，實際上5～10 kg的斷奶前后仔豬占生豬死亡率70%～80%，是應(yīng)該利用政策保險進(jìn)行風(fēng)險控制的重要階段。三是養(yǎng)殖群體。政策保險條款對基礎(chǔ)母豬和育肥豬年出欄量都有嚴(yán)格的限制，而不是面向所有養(yǎng)殖戶。此外，保險費率的單一，也在一定程度上影響了投保積極性。

2.2 地方資金配套難

目前國家投資按照東中西部進(jìn)行分類配套，分別按 1∶2、2∶1、1∶0.15 標(biāo)準(zhǔn)。大部分養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，資金配套問題對聯(lián)動機制探索實踐的地方產(chǎn)生較大的財政壓力。而東部地區(qū)一些地方考慮到當(dāng)?shù)刎斄σ约绊椖苛㈨楎炇盏拳h(huán)節(jié)的復(fù)雜，對爭取項目投資的積極性不高。

2.3 養(yǎng)殖規(guī)模的限制

養(yǎng)豬保險基本上都規(guī)定了參保條件，一般要求能繁母豬存欄量為30頭以上，育肥豬存欄量100頭以上。未達(dá)到此規(guī)模的，要通過專業(yè)合作組織或以（鄉(xiāng)）村為單位，以統(tǒng)保方式參加保險。而我國散養(yǎng)規(guī)模仍占很大比例，多數(shù)地區(qū)也尚未開展養(yǎng)豬專業(yè)合作，因此這些散養(yǎng)戶就成了養(yǎng)豬保險的盲區(qū)，無害化處理有效監(jiān)管的障礙。浙江省提出“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，嚴(yán)禁進(jìn)行人畜混養(yǎng)。政府劃定專門區(qū)域引導(dǎo)養(yǎng)殖戶，并且限定了入住養(yǎng)殖專區(qū)的門檻，通過這個手段有效地提升全省的規(guī)?；B(yǎng)殖水平。

2.4 無害化補助標(biāo)準(zhǔn)低

目前，只有病死豬無害化處理有補助，牛羊等其它病死畜禽無害化處理尚無補助政策，病死豬無害化處理每頭補助僅80元，以年出欄50頭以上生豬規(guī)模為享受補助標(biāo)準(zhǔn)，而全國50頭以下散養(yǎng)戶生豬出欄量占總數(shù)的三分之一。補助從申請到入賬周期長，人工處理成本較高，因此部分養(yǎng)殖戶豬死后寧愿不要80元的補助而選擇隨意丟棄。牛羊等其它動物由于沒有無害化處理補助，加之未實行定點屠宰，因此亂扔亂棄、違法屠宰上市現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

2.5 信息化建設(shè)滯后

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，畜牧獸醫(yī)綜合信息平臺與養(yǎng)殖業(yè)保險信息未聯(lián)網(wǎng)，不能及時實現(xiàn)信息共享，需要進(jìn)一步規(guī)劃養(yǎng)殖場信息、養(yǎng)殖保險信息、病死動物收集系統(tǒng)、病死動物無害化處理等各個環(huán)節(jié)中信息化建設(shè)，做好信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將無害化處理系統(tǒng)納入到從養(yǎng)殖到無害化處理/屠宰環(huán)節(jié)全鏈條監(jiān)管體系中。

2.6 動物標(biāo)識體系缺陷

耳標(biāo)磨損、脫落嚴(yán)重，造成保戶在報案時報錯耳標(biāo)號，給理賠工作造成一定麻煩。另外，還有一部分養(yǎng)殖戶在畜禽出欄時才加掛耳標(biāo)，若出欄前動物死亡會產(chǎn)生理賠道德風(fēng)險，或者難以理賠。識讀器質(zhì)量差、價格高、版本落后、體積大、功能少、靈敏度差，在部分山區(qū)、光線較暗的地方或耳標(biāo)有污損時無法識讀。由于耳標(biāo)和識讀器應(yīng)用的局限，導(dǎo)致動物標(biāo)識追溯體系中的基礎(chǔ)信息嚴(yán)重不足。

3 做好無害化處理與政策性保險聯(lián)動的建議

充分發(fā)揮獸醫(yī)體系行政力量和利用保險公司業(yè)務(wù)資源，建立促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)防疫能力加強的保險機制，并將國家相關(guān)支持政策用足用好，從而實現(xiàn)養(yǎng)殖行業(yè)有保障、防疫工作有抓手、無害化處理有成效、保險公司有效益。

3.1 調(diào)整政策性保險條款

通過拓展政策性養(yǎng)殖業(yè)保險種類，調(diào)整保險政策，擴(kuò)大養(yǎng)殖業(yè)保險覆蓋率、養(yǎng)殖保險承保范圍，力爭做到畜禽品種的全覆蓋和畜禽生命周期的全覆蓋。有效利用獸醫(yī)體系，進(jìn)一步節(jié)省保險公司承保、勘察、理賠等環(huán)節(jié)的人、財、物。針對不同養(yǎng)殖水平，與畜牧獸醫(yī)部門合作建立養(yǎng)殖場戶分級管理制度；利用保險費率調(diào)節(jié)機制，對保單賠付率達(dá)到一定條件的養(yǎng)殖場，給予減保費、無賠款優(yōu)待等優(yōu)惠政策，以減輕縣級財政和養(yǎng)殖場戶的保費資金壓力。嘗試強制撲殺動物保險，有效利用保險公司的專業(yè)化服務(wù)，提高政府資金的補償效益和使用效率[14-15]。另外，要以規(guī)范的防疫和生物安全管理作為政策性保險的入口，病死動物無害化處理作為政策性保險的出口，以制度推動動物防疫工作開展，以利益驅(qū)動提高健康養(yǎng)殖水平。

3.2 加大無害化處理投入

通過政策扶持、專項補助、貼息貸款、稅費減免等方式，加大無害化處理及收集體系經(jīng)費投入力度，將病死動物無害化處理設(shè)備、收集運輸病死動物設(shè)備車輛、動物尸體暫存冰柜冷庫等列入國家農(nóng)機補貼范圍[5]。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理提高無害化處理補助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補助范圍。無害化處理補貼應(yīng)覆蓋所有的養(yǎng)殖場戶、畜禽品種。無害化補貼應(yīng)建立儲備金制度，簡化補貼手續(xù)，縮短補貼周期。保險公司以“養(yǎng)殖場戶、無害化處理廠、官方獸醫(yī)、保險公司”四聯(lián)單為依據(jù)進(jìn)行理賠，并為無害化處理各環(huán)節(jié)的服務(wù)給予一定的資金支持。建立病死動物收集上報獎勵制度，對主動上報、主動收集、主動監(jiān)督亂丟亂棄病死動物的行為進(jìn)行獎勵。優(yōu)化病死動物上報、收集、處理分段補貼制度，以利益驅(qū)動提高廣大人民群眾參與無害化處理的積極性。

3.3 加強病死動物資源化利用研發(fā)力度

研究解決無害化處理產(chǎn)物用于非食品動物飼料、有機肥料、工業(yè)用油的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等問題。重視無害化處理相關(guān)設(shè)備、工藝流程、資源化利用等相關(guān)技術(shù)的研究開發(fā)，設(shè)立國家科技支撐計劃，突出無害化處理企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，鼓勵無害化處理企業(yè)、獸醫(yī)院校、獸醫(yī)科研機構(gòu)、化工企業(yè)之間的合作創(chuàng)新。深入挖掘病死動物生物質(zhì)能能源利用，從收集、儲存、處理、銷售等環(huán)節(jié)入手，研究各個階段設(shè)備儀器設(shè)備、流程工藝、資源化利用、生物質(zhì)能轉(zhuǎn)化等問題。深入挖掘病死動物處理過程中能量循環(huán)利用潛力和環(huán)境友好化的潛力，探索無害化處理附加增值效益高、資源化利用程度高、環(huán)境友好程度高、運行管理科學(xué)化水平高的技術(shù)路線。建立病死動物收儲、處理、管理、產(chǎn)品銷售的現(xiàn)代化企業(yè)制度，利用技術(shù)手段提高無害化處理企業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)收益。

3.4 建立配套資金減免機制

研究建立健康養(yǎng)殖與養(yǎng)殖保險、無害化處理地方政府配套資金反饋性減免機制，減免養(yǎng)殖戶所繳保費，從而提高地方政府和養(yǎng)殖戶投保的積極性。獸醫(yī)部門可以結(jié)合生物安全區(qū)等防疫管理目標(biāo)，制定一套養(yǎng)殖場分級標(biāo)準(zhǔn)。保險公司按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，利用經(jīng)濟(jì)杠桿推動養(yǎng)殖場提高防疫水平。

3.5 加強部門合作

無害化處理和政策性保險聯(lián)動機制涉及發(fā)展改革、財政、國土資源、水利、畜牧、獸醫(yī)、環(huán)保、食品藥品監(jiān)管、公安、商務(wù)、工商、質(zhì)檢、保監(jiān)、保險等部門，需要建立相應(yīng)的聯(lián)合行動、互相協(xié)作的工作機制，共同推進(jìn)病死動物無害化處理工作。

3.6 推進(jìn)信息化建設(shè)

通過信息化建設(shè)，實現(xiàn)信息共享，將畜牧獸醫(yī)綜合信息平臺與養(yǎng)殖業(yè)保險信息聯(lián)網(wǎng)[4]。通過無害化處理信息化管理來推動養(yǎng)殖業(yè)保險、動物疫病防控、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)模式升級改造。建立動物高死亡率及保費高賠付率預(yù)警預(yù)報機制。通過信息化手段控制投保人和投保標(biāo)的的對應(yīng)性，對弄虛作假騙取補貼的行為要依法嚴(yán)處。

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