熊光清 熊健坤
全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理能力建設(shè)的實(shí)踐使得治理理論與治理實(shí)踐展現(xiàn)出非常強(qiáng)的互動(dòng)性,這不僅促進(jìn)了治理實(shí)踐的發(fā)展,而且推動(dòng)了治理理論的創(chuàng)新。多中心協(xié)同治理模式可以視為在這種探索中取得的一種很好的經(jīng)驗(yàn)。
多中心理論是在“多中心”概念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的,其意蘊(yùn)在于,依賴多個(gè)社會(huì)治理主體而非僅僅依賴單一的政府(或市場(chǎng))治理主體參與公共事務(wù)治理,使公共事務(wù)得到充分、合理和有效的利用,并使其保持可持續(xù)性,同時(shí),也使相關(guān)各方的利益能夠得到滿足。1951年,英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中提出了“多中心”(polycentricity)的概念。*邁克爾·博蘭尼:《自由的邏輯》,160、171頁,長春,吉林人民出版社,2011。他認(rèn)為,社會(huì)當(dāng)中的自發(fā)秩序體系是通過體系內(nèi)多中心性要素相互調(diào)整而自發(fā)實(shí)現(xiàn)的,并不能通過共同性團(tuán)體有意地完成。*邁克爾·博蘭尼:《自由的邏輯》,160、171頁,長春,吉林人民出版社,2011。他指出:“多中心的任務(wù),唯有靠相互調(diào)整的體系才能被社會(huì)所管理。”20世紀(jì)70年代,美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆與文森特·奧斯特羅姆夫婦將“多中心”概念引入公共事務(wù)治理領(lǐng)域,進(jìn)而討論公共事務(wù)治理中“多中心”問題,特別強(qiáng)調(diào)了自主組織與自主治理在公共事務(wù)治理中的重要性。
對(duì)于公共事務(wù)的治理,傳統(tǒng)理論非常重視市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和政府的干預(yù)作用,但是,市場(chǎng)失靈或政府失靈都有可能出現(xiàn)。這正是奧斯特羅姆夫婦提出多中心理論的出發(fā)點(diǎn)。他們對(duì)經(jīng)常用來為政府或市場(chǎng)提供解決方案的三個(gè)模型(即公地悲劇、囚犯困境博弈、集體行動(dòng)的邏輯)進(jìn)行了討論,對(duì)這三個(gè)模型提出了一些理論上和經(jīng)驗(yàn)上的替代選擇,力圖找到解決公共事務(wù)治理的新路徑。他們?cè)谌澜缢鸭舜罅堪咐ㄟ^研究發(fā)現(xiàn),自主管理的灌溉系統(tǒng),其整體績(jī)效好于政府管理的灌溉系統(tǒng);很多漁民組織通過自主管理來分配捕魚空間和時(shí)間,也避免了過度捕撈。這表明,由社會(huì)組織作出的自主治理是可行的,有時(shí)甚至比市場(chǎng)調(diào)節(jié)或政府干預(yù)效果更好。*埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道:集體行動(dòng)的演進(jìn)》,上海,上海譯文出版社,2012。
奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為,公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫政府或市場(chǎng)單一中心的治理方式,建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的“多中心”模式,特別是他們認(rèn)識(shí)到了,否定自主組織和自主治理的作用是非常錯(cuò)誤的,他們的研究結(jié)論正好相反。文森特·奧斯特羅姆把民主社會(huì)看成是自主治理的社會(huì),而不是國家主導(dǎo)的社會(huì),他說:“自主治理道路上的第一步就是認(rèn)為,每個(gè)人都首先是他自己的治理者,而不是把自己的權(quán)利賦予某個(gè)作為最高權(quán)力的主權(quán)代表。”*文森特·奧斯特羅姆:《民主的意義及民主制度的脆弱性》,317頁,西安,陜西人民出版社,2011。埃莉諾·奧斯特羅姆通過大量實(shí)證研究,提出:“我們并沒有發(fā)現(xiàn)城市地區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的多樣化會(huì)導(dǎo)致低效率,而這在之前是被廣泛認(rèn)同的?!?事實(shí)上,“擁有較多數(shù)量自主的提供直接服務(wù)的生產(chǎn)者的城市,在公共服務(wù)供給上有著更高的技術(shù)效率,即使在那些提供非直接服務(wù)(比如無線電通信和犯罪試驗(yàn)分析)生產(chǎn)者數(shù)量較少的城市中,技術(shù)效率也能得到提高”*。多中心理論關(guān)注到了單一中心治理的缺陷,對(duì)自主組織與自主治理的有效性給予了充分的肯定,使人們認(rèn)識(shí)到在公共事務(wù)治理中自主組織和自主治理的重要作用,有助于克服單純依賴政府或市場(chǎng)進(jìn)行治理形成的困境,推動(dòng)了治理觀念的革命性轉(zhuǎn)變。
埃莉諾·奧斯特羅姆等提出多中心理論的主要目的在于構(gòu)建多中心的治理結(jié)構(gòu),完善公共服務(wù)體系。在他們看來,“‘多中心’意味著決策中心在形式上是相互獨(dú)立的。然而,它們之間是否真是獨(dú)立運(yùn)作還是組成相互依賴的系統(tǒng),則需要學(xué)者在特定的實(shí)例中進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。在一定程度上,他們需要考慮處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中的其他參與者,需要各式各樣的契約與合作,需要訴諸中央機(jī)制來解決沖突?!?埃莉諾·奧斯特羅姆:《超越市場(chǎng)與政府:復(fù)雜經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的多中心治理》,載王亞華主編:《增進(jìn)公共事物治理:奧斯特羅姆學(xué)術(shù)探微與應(yīng)用》,8、8、7頁,北京,清華大學(xué)出版社,2017。這種多中心理論,就是允許多層次、多權(quán)威中心和多服務(wù)中心并存,通過競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的公共服務(wù)。多中心理論強(qiáng)調(diào)制度的自發(fā)秩序、復(fù)合層級(jí)、單元交叉,多中心體制是復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng),是與人類社會(huì)的復(fù)雜性相適應(yīng)的制度安排。*王亞華主編:《增進(jìn)公共事物治理:奧斯特羅姆學(xué)術(shù)探微與應(yīng)用》,136頁,北京,清華大學(xué)出版社,2017。埃莉諾·奧斯特羅姆不僅注意到同一層級(jí)多中心的重要性,而且注意到不同層級(jí)之間多中心的重要性。她認(rèn)為:“多中心系統(tǒng)存在于多個(gè)層級(jí),每一個(gè)層級(jí)都有一些自治權(quán)。我們可以設(shè)想一個(gè)區(qū)域,存在著對(duì)其負(fù)責(zé)的政府機(jī)構(gòu),但是也有許多地方自治組織用來管理那個(gè)區(qū)域的地方資源。如果我們建立一個(gè)多中心系統(tǒng),它仍然保留了地方層級(jí)的優(yōu)點(diǎn),因?yàn)榈胤綄蛹?jí)上有許多人在作出關(guān)于許多規(guī)則的決定。但是它也增添了重疊單元來監(jiān)測(cè)行為,獲得用于處理大規(guī)模資源的可靠信息。”*埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共資源的未來:超越市場(chǎng)失靈和政府管制》,44頁,北京,中國人民大學(xué)出版社,2015。這表明她認(rèn)識(shí)到了,不同層級(jí)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的重要性,以及不同層級(jí)的同一層次中也需要多中心的必要性。
實(shí)際上,多中心的含義比較復(fù)雜,除了強(qiáng)調(diào)治理的多元主體之外,還包含其他的含義。王亞華認(rèn)為,在多中心理論看來,公共服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)特征是多樣化的,規(guī)模經(jīng)濟(jì)并非都存在;公民偏好具有異質(zhì)性和集群性等特征,并是不斷演變的,加總公民偏好是有問題的;權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等(小規(guī)模尺度更容易實(shí)現(xiàn));再分配在大規(guī)模尺度更容易實(shí)現(xiàn);帶有不同規(guī)模和尺度組織的多重轄區(qū),可以使不同規(guī)模公共服務(wù)消費(fèi)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)成為可能。行為人之間的聯(lián)系不是單向的、自上而下的,而是相互聯(lián)系和互動(dòng)的關(guān)系,且不是簡(jiǎn)單的單向聯(lián)系的關(guān)系。*王亞華主編:《增進(jìn)公共事物治理:奧斯特羅姆學(xué)術(shù)探微與應(yīng)用》,134頁。可見,多中心的含義與治理理念有很多地方是非常貼近的,這使得多中心治理理論的內(nèi)涵顯得非常平實(shí)與和諧。
可以說,多中心治理是社會(huì)治理的一種較為重要的模式,是解決社會(huì)公共問題的一種較為有效的方式,它旨在建構(gòu)包容國家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民等治理主體的綜合治理體系。*孔繁斌:《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》,30頁,南京,江蘇人民出版社,2008。但是,應(yīng)當(dāng)看到,奧斯特羅姆夫婦等人的多中心理論雖然注意到多中心的重要性,但其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是自主組織與自主治理的作用,并對(duì)國家在治理過程中起主導(dǎo)作用有一定的排斥態(tài)度。我們可以采取更加中性的態(tài)度,即:我們所說的多中心治理,一方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在治理中的作用,另一方面也重視國家、市場(chǎng)和公民個(gè)人在治理中的作用。在當(dāng)前社會(huì)問題更趨復(fù)雜的條件下,調(diào)動(dòng)各方力量參與治理過程變得十分必要,而且,就中國的實(shí)際情況而言,國家的治理作用非常重要,不可或缺。
那么,如何處理多中心治理主體之間的關(guān)系呢?學(xué)術(shù)界對(duì)此從理論層面和經(jīng)驗(yàn)層面展開了廣泛深入的研究。在治理理論中,最為重要的就是合作治理(collaborative governance,很多時(shí)候也被譯為協(xié)同治理或協(xié)作治理)*需要說明的是,本文所言的多中心協(xié)同治理(polycentric synergetic governance)中的“協(xié)同”為協(xié)同學(xué)(Synergetics)意義上的“協(xié)同”(synergetic),其中的協(xié)同治理可譯為“synergetic governance”,與一般意義上提到的合作治理或協(xié)同治理(collaborative governance)在含義上不同。盡管“collaborative governance”很多時(shí)候被譯為協(xié)同治理,并且雖然有學(xué)者注意到了協(xié)同學(xué)這一學(xué)科領(lǐng)域,但是,并沒有從協(xié)同學(xué)意義上對(duì)此展開研究。為了以示區(qū)別,本文將“collaborative governance”稱為合作治理,而將“synergetic governance”稱為協(xié)同學(xué)意義上的協(xié)同治理。理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論。合作治理是指多種治理主體在平等、主動(dòng)、自愿的原則下共同參與社會(huì)公共事務(wù)治理的方式。它強(qiáng)調(diào)的是多元治理主體之間的合作關(guān)系,而非領(lǐng)導(dǎo)、指揮、控制、雇傭等強(qiáng)制性關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)的達(dá)成是多元治理主體之間互動(dòng)的結(jié)果,主張通過國家、市場(chǎng)、社會(huì)與個(gè)人共同建立起網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。網(wǎng)絡(luò)治理意味著,在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中,所有行動(dòng)主體具有相互依賴的利益,他們共同協(xié)商,相互妥協(xié),從而通過集體行動(dòng)解決問題。可以說,它們所說的多元治理主體之間的合作、協(xié)商、博弈等關(guān)系,都不是“協(xié)同學(xué)”中所說的“協(xié)同”作用和“協(xié)同效應(yīng)”。
協(xié)同學(xué)對(duì)系統(tǒng)中子系統(tǒng)(或要素)之間協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究,其所發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)中子系統(tǒng)(或要素)之間產(chǎn)生的協(xié)同作用和協(xié)同效應(yīng)的規(guī)律,對(duì)于處理多元治理主體之間的關(guān)系具有非常高的借鑒意義。
20世紀(jì)70年代,聯(lián)邦德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同學(xué),對(duì)自然領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)同現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究,著重研究由大量子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)在一定條件下由無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行颍蛘邚牡图?jí)有序轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)有序的過程。協(xié)同學(xué)由于在揭示不同事物的共同規(guī)律方面取得了驚人的成功,引起了世界上許多研究領(lǐng)域?qū)W者的高度重視。相對(duì)于信息論、控制論和系統(tǒng)論,協(xié)同學(xué)、突變論和耗散結(jié)構(gòu)論并稱為現(xiàn)代科學(xué)方法論的“新三論”,它們?yōu)槿祟愓J(rèn)識(shí)自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象提供了極有啟發(fā)性的工具。
協(xié)同學(xué)可以說是一門在普遍規(guī)律支配下的集體行為科學(xué)。按照哈肯的說法,協(xié)同學(xué)是一門研究結(jié)構(gòu)的橫斷學(xué)科,一門研究遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)的系統(tǒng)怎樣通過自組織產(chǎn)生時(shí)間、空間或功能結(jié)構(gòu)的科學(xué)。橫斷是指,這里所研究的結(jié)構(gòu)并不限于傳統(tǒng)的某一門學(xué)科,自然界或人類社會(huì)中各種結(jié)構(gòu)原則上都是其研究的對(duì)象。*H.哈肯:《信息與自組織》,譯者序,3、6頁,成都,四川教育出版社,2010。在自然領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域中都存在協(xié)同學(xué)所闡釋的系統(tǒng)自組織賴以運(yùn)行的客觀規(guī)律。如果我們可以認(rèn)識(shí)到這種系統(tǒng)內(nèi)在的自動(dòng)機(jī)制,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者政治領(lǐng)域中加以辨認(rèn)這些普適規(guī)律,那么可以解決很多困擾人們的難題。
哈肯提出了序參數(shù)、漲落和自組織等協(xié)同學(xué)的核心概念。他發(fā)現(xiàn),單個(gè)組元好像由一只“無形之手”促成那樣自行安排起來,而實(shí)際上,正是這些單個(gè)組元通過它們的協(xié)作才轉(zhuǎn)而創(chuàng)建出這只“無形之手”,可稱這只使一切事物有條不紊地組織起來的“無形之手”為序參數(shù)。序參數(shù)由子系統(tǒng)的協(xié)同產(chǎn)生,反過來,序參數(shù)又支配子系統(tǒng)的行為。*H.哈肯:《信息與自組織》,譯者序,3-6頁,成都,四川教育出版社,2010。序參數(shù)的變化體現(xiàn)了系統(tǒng)的信息作用,又通過信息反饋來控制子系統(tǒng)的行為。系統(tǒng)有序性和復(fù)雜性發(fā)生變化最突出的標(biāo)志就是序參數(shù),正是序參數(shù)支配的協(xié)同作用形成了系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu),這是系統(tǒng)相變過程中的普遍規(guī)律。
在一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中,子系統(tǒng)的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)和它們之間的相互作用,加上環(huán)境因素的影響,都表現(xiàn)在系統(tǒng)的宏觀量的瞬時(shí)值上,而這些可測(cè)的瞬時(shí)值多少與平均值有所偏差,這種偏離平均值的起伏現(xiàn)象就叫作漲落。當(dāng)系統(tǒng)處于穩(wěn)定的靜止?fàn)顟B(tài)時(shí),漲落可以衰減為零;而當(dāng)系統(tǒng)恰好處于臨界狀態(tài)時(shí),一個(gè)小小的漲落可以被無限放大,從而打破系統(tǒng)的對(duì)稱性或者穩(wěn)定性,這樣,新的運(yùn)動(dòng)隨之產(chǎn)生,系統(tǒng)將被一種新的宏觀狀態(tài)取代。也就是說,在結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的臨界點(diǎn),漲落起著觸發(fā)的作用。這時(shí),系統(tǒng)處于高度不穩(wěn)定狀態(tài),任何微小的漲落都會(huì)被放大,從而將系統(tǒng)驅(qū)于與新結(jié)構(gòu)相應(yīng)的態(tài)。在政治或經(jīng)濟(jì)決策中,常常只是一個(gè)小小的漲落,比如一個(gè)意外,就可決定發(fā)展方向。這種選擇一旦作出,另一種選擇就被排除,而且決定是無法逆轉(zhuǎn)的。小小的漲落常常決定所作選擇的性質(zhì)。如果作出選擇,那么所有的部分不管是否愿意,都必須接受這種選擇。*赫爾曼·哈肯:《協(xié)同學(xué):大自然構(gòu)成的奧秘》,31頁,上海,上海世紀(jì)出版集團(tuán),2013。
自組織理論是協(xié)同學(xué)的核心理論。自組織理論的基本信念是:盡管現(xiàn)實(shí)世界的自組織過程產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)、模式、形態(tài)千差萬別,必定存在普遍起作用的原理和規(guī)律支配著這種過程。*苗東升:《系統(tǒng)科學(xué)精要》,4版,146頁,北京,中國人民大學(xué)出版社,2016。從協(xié)同學(xué)的觀點(diǎn)來看,在沒有任何外來指導(dǎo)的情況下,系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)之間出現(xiàn)了一種集體運(yùn)動(dòng),這種集體運(yùn)動(dòng)是系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)組織起來的。在不同現(xiàn)象中,子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)和耦合形式是不同的,它集中體現(xiàn)在序參數(shù)對(duì)子系統(tǒng)反饋控制的不同機(jī)理上。*郭治安:《協(xié)同學(xué)入門》,30頁,成都,四川人民出版社,1988。
自然領(lǐng)域中的協(xié)同效應(yīng)使我們看到了無生命領(lǐng)域生氣勃勃的一面,無生命的自然界中由于協(xié)同現(xiàn)象的存在,顯得富有生機(jī)與活力,似乎由此獲得了生命。正如哈肯所言:“無生命的物質(zhì)也能自發(fā)組織,產(chǎn)生富有意義的過程。”*那么,在有生命的社會(huì)領(lǐng)域中,協(xié)同效應(yīng)究竟是否存在,協(xié)同是否可以實(shí)現(xiàn)呢?自哈肯創(chuàng)立協(xié)同學(xué)之后,這一新興理論不斷拓展其研究范圍,滲透到自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域,從而推進(jìn)了協(xié)同學(xué)的發(fā)展。哈肯認(rèn)為:“我們可以把協(xié)同學(xué)看成是一門在普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學(xué)?!?“協(xié)同學(xué)包含多種多樣的學(xué)科,如物理學(xué)、化學(xué)、生物學(xué),以及社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)。因而我們期望,由協(xié)同學(xué)發(fā)現(xiàn)和闡述的規(guī)律,在各種學(xué)科中已或多或少隱約地體現(xiàn)出來。這樣,協(xié)同學(xué)就從許許多多孤立事實(shí)中構(gòu)建出一幅嶄新的圖景,恰似圖畫拼板游戲那樣?!?赫爾曼·哈肯:《協(xié)同學(xué):大自然構(gòu)成的奧秘》,7、8、9頁,上海,上海世紀(jì)出版集團(tuán),2013。可見,在哈肯看來,協(xié)同學(xué)的普遍規(guī)律在社會(huì)領(lǐng)域是同樣存在的。
社會(huì)是一個(gè)具有開放性的復(fù)雜巨系統(tǒng),由政府、企業(yè)、公眾等子系統(tǒng)組成,它們之間也能形成協(xié)同。系統(tǒng)自發(fā)地由無序到有序的過程就是系統(tǒng)自組織的過程。其中可以通過子系統(tǒng)在整個(gè)系統(tǒng)中影響的大小來確定序參數(shù),它支配著系統(tǒng)其他的組成部分。在這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)里同樣存在著許多漲落,這些漲落即使十分微小也會(huì)改變整個(gè)系統(tǒng)的有序狀態(tài)。例如,政府對(duì)某個(gè)問題的治理方案進(jìn)行微小改動(dòng),就會(huì)造成整個(gè)社會(huì)各方面有序性的變化。系統(tǒng)在臨界狀態(tài)下由多個(gè)序參數(shù)共同作用影響著系統(tǒng)宏觀量的變化,但是隨著時(shí)間的推移,其中的一個(gè)序參數(shù)將慢慢占據(jù)主導(dǎo),支配其他的序參數(shù),控制著整個(gè)系統(tǒng),從而使其達(dá)到一個(gè)新的狀態(tài)。在社會(huì)領(lǐng)域中,序參數(shù)之間的相互作用往往受到法律、輿論和文化的制約。當(dāng)這些影響系統(tǒng)的序參數(shù)達(dá)到一個(gè)特定值時(shí),整個(gè)系統(tǒng)才能變得穩(wěn)定有序。
社會(huì)領(lǐng)域的行為體主要是人。人作為個(gè)體,不僅會(huì)受制于其他個(gè)體,以及社會(huì)中的各種關(guān)系、環(huán)境、規(guī)則,而且人具有非常復(fù)雜的情感、信念和思想,其行為經(jīng)常偏離既定的軌道和規(guī)則。因而,在社會(huì)系統(tǒng)中,協(xié)同效應(yīng)的生成必然非常復(fù)雜。但是,在社會(huì)系統(tǒng)中,由人的行為所造成的各種行為體之間的協(xié)同現(xiàn)象仍然是存在的。當(dāng)然,社會(huì)系統(tǒng)作為復(fù)雜巨系統(tǒng),其內(nèi)部存在著相當(dāng)復(fù)雜的非線性相互作用和各種復(fù)雜的關(guān)系,自組織的產(chǎn)生和演化由競(jìng)爭(zhēng)與合作共同決定,其有序性的形成所受影響因素更多。
協(xié)同效應(yīng)在社會(huì)領(lǐng)域同樣存在,并且是社會(huì)有序運(yùn)行狀況達(dá)成的重要原因。那么,在一定的治理系統(tǒng)中,多元治理主體之間也能夠形成協(xié)同效應(yīng),有序的社會(huì)狀態(tài)也可以經(jīng)過協(xié)商與合作、沖突與博弈,達(dá)到均衡狀態(tài),自發(fā)形成,這樣,也就實(shí)現(xiàn)了治理的目標(biāo)。因此,從協(xié)同學(xué)的角度考察社會(huì)治理中多元治理主體之間的協(xié)同關(guān)系是能夠行得通的,而且,這對(duì)于處理多元治理主體之間的關(guān)系具有重要的啟發(fā)意義。比較協(xié)同治理與合作治理關(guān)于治理主體間的關(guān)系,就可發(fā)現(xiàn)它們存在很大差異。合作包含的主要含義是合作與協(xié)調(diào);協(xié)同則除了合作與協(xié)調(diào),還包括競(jìng)爭(zhēng)、沖突與博弈。而且,兩者的后果都包含增益效應(yīng),即:多主體互動(dòng),形成合力,產(chǎn)生大于部分之和的作用;但協(xié)同的后果還包含形成有序秩序,合作的后果能不能形成有序秩序則不能確定。不難發(fā)現(xiàn),協(xié)同比合作的含義更完備、更豐富。
可見,協(xié)同學(xué)為處理多元治理主體之間的關(guān)系提供了非常好的科學(xué)方法論。協(xié)同治理就是嘗試把協(xié)同學(xué)的原理運(yùn)用到社會(huì)治理領(lǐng)域中,從協(xié)同學(xué)的角度去研究治理,考察在治理過程和治理體系中多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)及其影響。
第一,從協(xié)同學(xué)意義上提出協(xié)同治理,把協(xié)同學(xué)意義上的協(xié)同植入治理理論中,從而賦予協(xié)同治理新的含義。從協(xié)同學(xué)意義上講,多元治理主體之間客觀上就存在協(xié)同關(guān)系,能夠形成協(xié)同效應(yīng),協(xié)同的效果要大于所有單個(gè)治理主體獨(dú)立發(fā)揮作用之和。在協(xié)同治理過程中,國家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民都參與其中,并發(fā)揮不同的作用,但是,它們并非各自為政、獨(dú)立行動(dòng),而是會(huì)通過一定的方式,形成協(xié)同效應(yīng),如同形成了一種“無形的手”,亦即序參數(shù),產(chǎn)生整體大于部分之和的效果。從實(shí)踐角度講,協(xié)同治理有利于強(qiáng)化治理主體內(nèi)部各要素之間的協(xié)同,以及各治理主體之間的協(xié)同,調(diào)動(dòng)各個(gè)治理主體擁有的資源與力量參與治理過程,發(fā)揮它們?cè)趶?fù)雜公共事務(wù)中的協(xié)同治理作用,從而形成合力,降低治理成本,提高治理效果。
第二,從協(xié)同學(xué)意義上提出協(xié)同治理,把協(xié)同學(xué)的理論運(yùn)用到治理理論中,可以獲得對(duì)多元治理主體之間關(guān)系的新認(rèn)識(shí)。協(xié)同學(xué)為人類認(rèn)識(shí)自然現(xiàn)象與社會(huì)現(xiàn)象提供了很好的工具,對(duì)深化治理的認(rèn)識(shí)也很有幫助。舉一個(gè)例子,我們可能想當(dāng)然地認(rèn)為,在治理過程中,某一治理主體實(shí)力強(qiáng)、影響力大,其治理能力就強(qiáng),在治理體系中就起著決定性作用。如果從協(xié)同學(xué)角度來考察,這種觀點(diǎn)值得質(zhì)疑。我們知道,各個(gè)治理主體之間的協(xié)同形成序參數(shù),序參數(shù)支配著各個(gè)治理主體,從而形成系統(tǒng)的有序狀態(tài);但是,漲落對(duì)于系統(tǒng)的穩(wěn)定性起著至關(guān)重要的作用,一個(gè)小小的漲落就能破壞系統(tǒng)的穩(wěn)定性,甚至改變系統(tǒng)的性質(zhì)。因而,在治理過程中,某一力量非常弱小的治理主體如果能夠在某一時(shí)段發(fā)揮一個(gè)小小的漲落作用,就可以破壞系統(tǒng)的穩(wěn)定性,甚至改變系統(tǒng)的性質(zhì)。這就啟發(fā)我們,有序狀態(tài)的形成在于一個(gè)微小的力量;有序狀態(tài)的破壞也在于一個(gè)微小的力量;任何一個(gè)治理主體的任何弱小的力量都可能發(fā)揮極端關(guān)鍵的作用;并非力量最為強(qiáng)大的治理主體就能發(fā)揮最為重要的作用;不能根據(jù)治理主體力量的強(qiáng)弱對(duì)其治理能力進(jìn)行排序。這樣理解,就會(huì)發(fā)現(xiàn),所謂國家中心主義的治理模式、市場(chǎng)中心主義的治理模式、社會(huì)中心主義的治理模式、公民個(gè)人中心主義的治理模式,都存在嚴(yán)重的缺陷。
第三,從協(xié)同學(xué)意義上提出協(xié)同治理,為將系統(tǒng)論在治理理論中加以運(yùn)用提供了很好的視角。協(xié)同學(xué)認(rèn)為,一方面,系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)(或要素)自我排列、自我組織,似乎有一只“無形的手”在操縱著這些成千上萬的子系統(tǒng)(或要素);另一方面,正是通過這些子系統(tǒng)(或要素)的協(xié)同作用才導(dǎo)致了這只“無形的手”的產(chǎn)生。這樣,從協(xié)同治理角度看,在系統(tǒng)中不同行為體之間尋找分化與整合的途徑,就可以不斷實(shí)現(xiàn)治理效果的優(yōu)化。如果系統(tǒng)中各子系統(tǒng)(或要素)能配合好、協(xié)作好,多種力量就能集聚成一個(gè)總力量,形成一只“無形的手”,這樣就能形成協(xié)同效應(yīng),其作用就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其原有各自功能的總和。這樣,協(xié)同治理提供了處理多元治理主體之間關(guān)系的合理方案,強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的協(xié)同,通過協(xié)同達(dá)到協(xié)同效應(yīng)。同時(shí),社會(huì)系統(tǒng)的微觀組分是人,其本身就是開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)。這就使得社會(huì)系統(tǒng)具有其他復(fù)雜巨系統(tǒng)所沒有的復(fù)雜性質(zhì)。*許國志主編:《系統(tǒng)科學(xué)》,307頁,上海,上??茖W(xué)教育出版社,2000。可以說,作為治理對(duì)象的社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)仍然是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng),在處理這種復(fù)雜巨系統(tǒng)中的問題時(shí),具備復(fù)雜性思維非常重要。德國科學(xué)哲學(xué)家克勞斯·邁因策爾就提醒我們:“一般而言,在一個(gè)非線性復(fù)雜現(xiàn)實(shí)中,線性的思維方式是危險(xiǎn)的。”*克勞斯·邁因策爾:《復(fù)雜性思維:物質(zhì)、精神和人類的計(jì)算動(dòng)力學(xué)》,533頁,上海,上海辭書出版社,2013。復(fù)雜系統(tǒng)理論不是一種形而上學(xué)的過程本體論,它也不是一種傳統(tǒng)哲學(xué)意義上的認(rèn)識(shí)論信念。在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)的治理過程中,單一主體、單向行為都是難以奏效的,甚至可能出現(xiàn)非常愚蠢的行為,只有提高復(fù)雜性思維能力,善于調(diào)動(dòng)多方治理主體和多種治理方式的能量,才能實(shí)現(xiàn)有效治理。
我們將多中心理論與協(xié)同學(xué)統(tǒng)合起來,運(yùn)用到治理領(lǐng)域中,以建立一種多中心協(xié)同治理模式。多中心協(xié)同治理是指,針對(duì)一定社會(huì)領(lǐng)域的公共問題或公共事務(wù),國家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民等多元治理主體參與治理過程,并注重發(fā)揮相互之間的協(xié)同作用,從而形成治理的協(xié)同效應(yīng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程。
多中心理論與協(xié)同學(xué)具有很強(qiáng)的共通性,這是將二者統(tǒng)合起來的重要基礎(chǔ)。王亞華認(rèn)為:“多中心的秩序是一種自治與共治的復(fù)雜結(jié)合體,反映了人類社會(huì)的自發(fā)秩序。這種秩序貌似雜亂無章,實(shí)際上是和諧有序的?!?王亞華主編:《增進(jìn)公共事物治理:奧斯特羅姆學(xué)術(shù)探微與應(yīng)用》,136頁。多中心所言的自發(fā)秩序與協(xié)同學(xué)所講的自組織和自發(fā)秩序非常相通。將多中心治理與協(xié)同治理統(tǒng)合起來,能夠提煉出一種新的治理模式,即多中心協(xié)同治理模式。這一模式消除了單一中心治理存在的局限性,解決了治理主體的多元化問題;又提出了處理多元治理主體之間關(guān)系的合理方案,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng),因而具有較強(qiáng)的可行性。
嚴(yán)格地說,多中心、協(xié)同都是治理的應(yīng)有之義。強(qiáng)調(diào)多中心協(xié)同治理,在于與其他不同形態(tài)的治理模式相區(qū)別。第一,在多中心協(xié)同治理中,不同治理主體的作用是不同的,能力也存在差異,但是,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個(gè)治理主體各自的作用,并不過于強(qiáng)調(diào)或重視某一治理主體的作用,而忽略或輕視其他治理主體的作用。反過來講,在某一治理領(lǐng)域,可能正是因?yàn)闆]有發(fā)揮某一實(shí)力有限的治理主體的作用,導(dǎo)致不能形成協(xié)同效應(yīng),不能達(dá)到理想的治理效果。在治理實(shí)踐中的表現(xiàn)就是,差了某一環(huán)節(jié)或者某一要素參與,就不能達(dá)成較好的治理效果。第二,在多中心協(xié)同治理中,協(xié)同的含義是協(xié)同學(xué)意義上的,與一般意義上合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理中講的多個(gè)治理主體之間的協(xié)作或合作等關(guān)系不是同樣的含義。各個(gè)治理主體在治理過程中,各自發(fā)揮不同的作用,相互合作、協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)、博弈,形成合力,達(dá)成協(xié)同效應(yīng),從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序發(fā)展;這種協(xié)同效應(yīng)并非單一治理主體作用的簡(jiǎn)單相加,并且其作用大于單一治理主體作用的簡(jiǎn)單相加,特別重要的是,協(xié)同效應(yīng)的結(jié)果是從無序走向有序??梢姡瑓f(xié)同包含著治理所要達(dá)成的理想效果。
多中心協(xié)同治理在中國治理實(shí)踐中已經(jīng)有大量探索,取得了很好的成效,有很多成功的經(jīng)驗(yàn)值得吸取。這些好的做法和成功經(jīng)驗(yàn)不僅為理論創(chuàng)新提供了很好的素材,而且也特別需要對(duì)之進(jìn)行理論總結(jié)和提煉,以便推廣應(yīng)用,進(jìn)一步推進(jìn)治理實(shí)踐。其中,多中心協(xié)同治理模式可以視之為在這種探索中取得的一種成功經(jīng)驗(yàn),筆者正是在此種治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行了嘗試性提煉。
我們舉三個(gè)案例來驗(yàn)證多中心協(xié)同治理模式的有效性。
案例一:中國互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)問題的多中心協(xié)同治理。
中國互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)中的問題多而復(fù)雜,如何進(jìn)行有效治理難度非常大,單一中心治理模式根本無法應(yīng)對(duì)這種局面。黨的十八大以來,互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理已經(jīng)邁出了很大的步伐,初步構(gòu)建起了政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督和社會(huì)教育相結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理體系。這一治理體系具有非常明顯的多中心協(xié)同治理模式的特征。治理主體通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作,各展所長,互相補(bǔ)臺(tái),注重發(fā)揮在治理過程中的協(xié)同作用,收到了良好的治理效果。
案例二:廣東省佛山市流動(dòng)人口的多中心協(xié)同治理。
佛山市現(xiàn)有常住人口757萬,其中非戶籍常住人口356萬,占比為47%。流動(dòng)人口對(duì)佛山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),也給佛山市社會(huì)治理帶來了一系列問題。佛山市經(jīng)過多年探索,動(dòng)員多種力量參與流動(dòng)人口治理。佛山市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)各政府部門的相關(guān)工作,起著領(lǐng)導(dǎo)作用。佛山市各區(qū)、各鎮(zhèn)(或街道)、各村(或居委會(huì))都成立了流動(dòng)人口管理辦公室或流動(dòng)人口管理服務(wù)站。佛山市也非常重視動(dòng)員企業(yè)力量參與相關(guān)工作,許多企業(yè)采取了一些措施加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作。同時(shí),佛山市重視發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)作用,特別注重發(fā)揮各省或地方商會(huì)的服務(wù)與協(xié)調(diào)功能;一些村(或居委會(huì))成立了出租屋主聯(lián)合會(huì),參與對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)工作;政府還采取向社會(huì)組織購買服務(wù)的方式來加強(qiáng)這方面的工作。這樣,就使國家、市場(chǎng)和社會(huì)的力量都調(diào)動(dòng)起來,并形成協(xié)同效應(yīng),提高了治理能力。
案例三:湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理中的多中心協(xié)同治理。
宜昌市西陵區(qū)是宜昌市的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心,社區(qū)治理問題一度非常之難。在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)治理過程中,黨政部門提出目標(biāo)和要求,社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào),以小區(qū)為自治單元,充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)的作用。各小區(qū)以業(yè)主委員會(huì)為載體,組織居民開展停車管理、綠化美化、環(huán)衛(wèi)整治、治安巡邏等工作,引導(dǎo)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。各小區(qū)還以業(yè)主委員會(huì)為紐帶,發(fā)動(dòng)居民參與文體活動(dòng),改善鄰里關(guān)系,優(yōu)化社區(qū)文化。同時(shí),社區(qū)黨組織還特別重視發(fā)揮小區(qū)中有聲望、有能力又愿意為小區(qū)服務(wù)的優(yōu)秀黨員的作用,讓他們積極參與小區(qū)治理,為小區(qū)治理出力。這樣,通過多中心協(xié)同治理,小區(qū)環(huán)境大為改善。
我們也能找到一些反向的案例。例如,有的地方針對(duì)社會(huì)問題,采用比較簡(jiǎn)單粗暴的方式,動(dòng)不動(dòng)就使用強(qiáng)制性手段進(jìn)行整治,結(jié)果引發(fā)其他社會(huì)問題,或者短時(shí)間有效,很快就出現(xiàn)反彈。從多中心協(xié)同治理理論的角度看,這種做法至少存在三個(gè)方面的不良傾向:一是與多中心治理理念不相容。在處理問題的過程中,過于依賴國家的力量,而忽視了運(yùn)用其他力量(例如市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人)來解決問題。二是與協(xié)同治理的理念不相容。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是自組織與自發(fā)秩序,使用手段應(yīng)當(dāng)是比較柔性的,而不應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單粗暴的;同時(shí),由于其他力量的缺失,不可能形成協(xié)同效應(yīng),因而不能達(dá)到有序狀態(tài),即使短時(shí)間有效果,也不具有可持續(xù)性。三是與現(xiàn)代治理理念也不相容。治理理念是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性而產(chǎn)生的,重視公平正義與互動(dòng)協(xié)商,而不應(yīng)當(dāng)過于依賴強(qiáng)制性的手段。這從反向表明了,多中心協(xié)同治理模式是一種比較理想的治理模式。
綜上所述,多中心協(xié)同治理模式為推進(jìn)國家治理能力建設(shè)提供了一種具備可操作性的實(shí)踐方案。當(dāng)前,中國社會(huì)領(lǐng)域的問題和矛盾非常多而且非常突出;國家的力量盡管很強(qiáng),但難以包打天下,難以管制所有事務(wù);市場(chǎng)的力量比較強(qiáng)大,能夠發(fā)揮較好的作用,但也存在許多負(fù)面的影響;社會(huì)組織的力量有所壯大,可以在治理過程中發(fā)揮一定的作用;公民素質(zhì)提高,能夠自覺參與治理過程。同時(shí),在同一層面或不同層面,各治理主體之間的關(guān)系又相對(duì)復(fù)雜,存在一定的各自為政、各自為戰(zhàn)現(xiàn)象,難以形成協(xié)同效應(yīng)。在這樣的背景下,采用多中心協(xié)同治理模式,可以充分發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢(shì)作用,利用各方資源,調(diào)動(dòng)各方積極性,從而形成協(xié)同效應(yīng),實(shí)現(xiàn)有效治理。