孔祥智

一、引言

中國的改革開放是從國家主動調(diào)整與農(nóng)民之間的關(guān)系開始的。1978年12月召開的中共十一屆三中全會被公認(rèn)為中國農(nóng)村改革開放的起點，實際上這次會議通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》(以下稱《草案》)仍然強調(diào)“不許包干到戶，不許分田單干”*由于所引用的中央文件都是公開的，可以通過各種途徑查詢，因此本文不注明文件出處。，但同時做出了“糧食統(tǒng)購價格從一九七九年夏糧上市起提高百分之二十，超購部分在這個基礎(chǔ)上再加價百分之五十”、各種農(nóng)資價格“在一九七九年至一九八○年降低百分之十到十五”的決定，大幅度調(diào)整了國家與農(nóng)民的利益關(guān)系。同時，由于十一屆三中全會強調(diào)了解放思想、實事求是的思想路線，確認(rèn)實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因此，《草案》也提出“也可以在生產(chǎn)隊統(tǒng)一核算和分配的前提下，包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計算報酬，實行超產(chǎn)獎勵”，給了較貧困地區(qū)的農(nóng)民以極大鼓勵。以安徽省鳳陽縣小崗村為代表的一批農(nóng)村率先突破“生產(chǎn)隊統(tǒng)一核算和分配”的限制，打破傳統(tǒng)體制，實行包干到戶，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)從生產(chǎn)隊讓渡到了農(nóng)戶，開啟了中國農(nóng)村改革以及后來的全面改革，開啟了中華民族偉大復(fù)興的進程。中共十九大報告所指出的“中國特色社會主義進入了新時代”，其重要基礎(chǔ)之一就是始之于1978年的農(nóng)村改革。對于這次改革的偉大意義，應(yīng)該說怎么評價都不過分。

關(guān)于這次改革的實質(zhì)，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為是家庭經(jīng)營地位的重新確立。如陳錫文認(rèn)為，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中具有不可替代的地位，家庭經(jīng)營地位被重新確立，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律的一種表現(xiàn)，之后，農(nóng)村的財產(chǎn)積累、分工分業(yè)、要素流動和重新組合等規(guī)則，都會發(fā)生深刻變化。*陳錫文：《中國農(nóng)村改革：回顧與展望》，67-69頁，天津，天津人民出版社，1993。姚洋認(rèn)為，地權(quán)的穩(wěn)定性與改革以后土地投入和產(chǎn)出增加呈正向聯(lián)系，支持了進一步改革必須加強個人土地權(quán)利的觀點*姚洋：《土地、制度和農(nóng)業(yè)發(fā)展》，69頁，北京，北京大學(xué)出版社，2004。，實際上也是強調(diào)了家庭經(jīng)營地位確立的作用。周其仁從國家和所有權(quán)關(guān)系的變化來解釋20世紀(jì)80年代的中國經(jīng)濟改革，認(rèn)為一方面是國家集中控制農(nóng)村社會經(jīng)濟活動的弱化，另一方面是農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民個人所有權(quán)的成長和發(fā)展。*周其仁：《中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化——一個經(jīng)濟制度變遷史的回顧(上)》，載《管理世界》，1995(3)。杜潤生的認(rèn)識更進了一層：“包干到戶，是屬于分權(quán)性質(zhì)的改革。分權(quán)才有利于培養(yǎng)農(nóng)民獨立自主的性格，有利于發(fā)展個人的社會交往，為新的聯(lián)合創(chuàng)立前提?！?杜潤生：《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實》，112-113頁，北京，人民出版社，2005。而這樣的聯(lián)合，就是馬克思所說的“自由人聯(lián)合體”?？紫橹菑恼娃r(nóng)民之間關(guān)系的角度解讀改革，認(rèn)為農(nóng)村改革的過程，就是政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的控制逐步縮小、服務(wù)逐步增加、投入逐步加大的過程。*孔祥智：《崛起與超越：中國農(nóng)村改革的過程與機理分析》，9頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2008。

從權(quán)益角度看，中國農(nóng)村改革的實質(zhì)就是在國家和農(nóng)民圍繞著權(quán)益進行的博弈中，農(nóng)民權(quán)益不斷增加的過程。政府在退出對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接控制和收益權(quán)的同時，由于農(nóng)民權(quán)益增加而帶來的外部性反而使政府的間接收益大大增加，遠(yuǎn)超過人民公社時期直接控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程而帶來的收益，這就是改革給政府帶來的制度凈收益，也是改革過程中政府逐漸放松對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民管控的動力所在。當(dāng)然，政府和農(nóng)民權(quán)益的邊界究竟在哪里，還需要在以后的改革過程中進行探索。

基于上述分析范式，本文以下部分首先回顧傳統(tǒng)體制形成過程中國家與農(nóng)民之間的關(guān)系以及在傳統(tǒng)體制下國家對農(nóng)民利益的剝奪，然后分三個部分分別討論在人民公社體制、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、傳統(tǒng)戶籍制度改革過程中國家與農(nóng)民利益關(guān)系的重建及其效果；最后一部分，從國家與農(nóng)民利益關(guān)系角度對未來的改革和發(fā)展趨勢進行展望。

二、傳統(tǒng)體制的形成及其制度收益

實際上，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)制度之所以形成，最初的原因就是政府要控制農(nóng)業(yè)的凈收益。農(nóng)業(yè)的最主要功能就是為社會提供主要農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食，這在新中國成立初期食品短缺的情況下尤其重要。1953年10月10日，陳云在全國糧食會議上做了題為《實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷》的講話，預(yù)計當(dāng)年缺糧至少87億斤，必須采取堅決的措施加以解決。他認(rèn)為，在糧食問題上，有四種關(guān)系要處理好，即國家和農(nóng)民的關(guān)系，國家和消費者的關(guān)系，國家和商人的關(guān)系，中央和地方、地方和地方的關(guān)系，其中最重要的是前兩種關(guān)系，最難的是第一種關(guān)系。而根據(jù)當(dāng)時的情況，處理這些關(guān)系所能夠采取的基本辦法就是在農(nóng)村實行征購、在城市實行定量配給、嚴(yán)格管制私商、調(diào)整內(nèi)部關(guān)系，這個制度統(tǒng)稱為統(tǒng)購統(tǒng)銷。*陳云：《陳云文選》，第二卷，203-217頁，北京，人民出版社，1995。1953年10月16日，中共中央做出《關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》，確定在11月底之前完成各級的動員和準(zhǔn)備，12月初開始在全國范圍內(nèi)實行糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷。據(jù)薄一波回憶，1952年全國糧食獲得大豐收，但到1953年初，糧食供求形勢反而比上一年還要嚴(yán)峻。薄一波總結(jié)了兩大原因：一是隨著國民經(jīng)濟恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，城鄉(xiāng)糧食供應(yīng)面比以前擴大了，即需求量增加了；二是農(nóng)民生活改善，增產(chǎn)的糧食相當(dāng)一部分被農(nóng)民自己消費掉了。當(dāng)然，還有私商囤積居奇、哄抬物價的原因。這就導(dǎo)致了國家決定對糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。據(jù)薄一波回憶，在全國糧食工作會議上，鄧小平的講話著重論述了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷與鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和國家有計劃經(jīng)濟建設(shè)之間的關(guān)系，實際上就是國家和農(nóng)民之間的關(guān)系。薄一波認(rèn)為，統(tǒng)購統(tǒng)銷限制了價值規(guī)律在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營中的作用，農(nóng)民即使有余糧，也不能拿到市場上出賣，農(nóng)民對這一政策是有抵觸的。因而當(dāng)時“全黨動員，全力以赴”，如期并超額完成了糧食征購任務(wù)。*③ 薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》(上卷)，255-283、352頁，北京，中共中央黨校出版社，1991。1953年11月25日，中共中央做出了《關(guān)于在全國計劃收購油料的決定》，1954年9月9日，政務(wù)院通過了《關(guān)于實行棉布計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》《關(guān)于棉花計劃收購的命令》，至此，糧棉油全部實行了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。這個制度的優(yōu)越性就是國家掌握了全部糧棉油資源，可以根據(jù)城市發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)的需要征購農(nóng)民的余糧甚至部分口糧。后又逐漸對生豬、水產(chǎn)品、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品實行派購制度。毛澤東在《論十大關(guān)系》中談道：“一九五四年我國部分地區(qū)因水災(zāi)減產(chǎn)，我們卻多購了七十億斤糧食。這樣一減一多，鬧得去年春季許多地方幾乎人人談糧食，戶戶談統(tǒng)銷。農(nóng)民有意見，黨內(nèi)外也有許多意見。”*毛澤東：《毛澤東文集》，第七卷，29頁，北京，人民出版社，1999。實際上說明，在這一制度下，國家通過糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的收購侵占了農(nóng)民的利益。

當(dāng)時全國的農(nóng)戶數(shù)是1.1億左右，國家要和這么多農(nóng)戶直接打交道，交易成本太高。于是，1953年中共中央提出的黨在過渡時期總路線和總?cè)蝿?wù)，是要在十年到十五年或者更多一些時間內(nèi)，基本上完成國家對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，實際上，盡管連辦社的基本條件都不具備，但到了1956年底就完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變③，1958年全面實現(xiàn)了人民公社化。這樣，對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的控制便由國家直接面對1億多農(nóng)戶到面對5.6萬個人民公社，交易成本大大降低。陳錫文認(rèn)為：“實行統(tǒng)購統(tǒng)銷……非要在農(nóng)村建立起這樣一種農(nóng)民沒有自主權(quán)的組織體制，在這兩者之間，是有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系的?！?陳錫文：《中國農(nóng)村改革：回顧與展望》，32頁，天津，天津人民出版社，1993。杜潤生認(rèn)為，農(nóng)業(yè)合作社自成立之日起就擔(dān)負(fù)著糧食征購任務(wù)，行為完全國家化。而為了保障糧食生產(chǎn)和糧食收購計劃，不得不控制勞動力和播種面積，限制各種其他副業(yè)?！霸谵r(nóng)民眼里，它已不是農(nóng)民自己的組織?！?杜潤生：《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實》，43頁，北京，人民出版社，2005。1956年10月6日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的規(guī)定》，指出：“國家對農(nóng)業(yè)社的糧食統(tǒng)購、統(tǒng)銷數(shù)量，不論高級社或初級社，一般以社為單位，根據(jù)1955年分戶、分社核定的糧食定產(chǎn)、定購、定銷數(shù)字，統(tǒng)一計算和核定?！薄稗r(nóng)業(yè)社在進行社內(nèi)糧食分配的時候，必須保證完成國家核定的糧食征購任務(wù)?！?957年10月11日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的補充規(guī)定》，要求“農(nóng)業(yè)社分配糧食，必須嚴(yán)格遵守下列先后順序：第一、首先完成國家核定的糧食征收、收購任務(wù)(包括增產(chǎn)社的增購任務(wù))……”到了人民公社時期，由于其“政社合一”的特征，對從生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)的控制更加嚴(yán)格了。主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度的功能，除了方便國家以收購為手段控制主要農(nóng)產(chǎn)品外，國家還可以控制收購價格，以低價收購農(nóng)產(chǎn)品、高價銷售工業(yè)品的方式，為國家積累工業(yè)化所需要的原始資本，即工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”。而要控制農(nóng)產(chǎn)品，就必須首先控制生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的勞動力，因此，早在人民公社初期，國家就開始實行了嚴(yán)格限制勞動力外出的制度。

但是，根據(jù)1954版《憲法》第九十條第二款的規(guī)定，中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，一些生產(chǎn)條件差、征購任務(wù)重或者遇到災(zāi)荒地區(qū)的農(nóng)民開始向其他地區(qū)和城市流動、尋找生活出路，這就對流出地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及征購任務(wù)的完成帶來影響。于是， 1956年和1957年，國家連續(xù)頒發(fā)四個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件；1958年1月，全國人大常委會通過了《 中華人民共和國戶口登記條例》，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，嚴(yán)格限制人口自由流動，事實上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。這項制度把當(dāng)時五分之四的農(nóng)業(yè)人口限制在農(nóng)村，一方面保證了其余五分之一非農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)產(chǎn)品供給，另一方面也使農(nóng)業(yè)人口不可能享受自己以“明”的(農(nóng)業(yè)稅、勞動積累等)和“暗”的(剪刀差)形式為國家工業(yè)化提供的原始積累。*③ 孔祥智、程漱蘭：《中國農(nóng)村經(jīng)濟體制變遷及其績效的經(jīng)濟分析》，載《教學(xué)與研究》，1997(10)。1959年9月23日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于組織農(nóng)村集市貿(mào)易的指示》，規(guī)定小商小販必須經(jīng)過國營商業(yè)組織起來，“按照批準(zhǔn)的經(jīng)營范圍，可以趕集串鄉(xiāng)，進行販運……但是不準(zhǔn)遠(yuǎn)途販運”，并把后者稱為“投機倒把”。1963年3月3日，由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格管理大中城市集市貿(mào)易和堅決打擊投機倒把的指示》，嚴(yán)禁農(nóng)民離農(nóng)經(jīng)商、遠(yuǎn)途販運，并稱之為“盲流”。

可見，上述三大制度——統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社、戶籍管制是相互聯(lián)系、不可分割的有機整體，是中國農(nóng)村傳統(tǒng)體制的三大支柱。這一制度的最大凈收益就是初步建成了新中國的工業(yè)體系。據(jù)嚴(yán)瑞珍等測算， 1952—1984年，國家僅通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”(即國家在主要農(nóng)產(chǎn)品收購時價格低于價值，銷售工業(yè)品時價格高于價值，從而形成剪刀狀的差值)形式從農(nóng)業(yè)中汲取的工業(yè)化資金就達3 917億元，而通過稅收形式汲取的資金僅為935億元，二者合計為4 852億元，扣除財政返還給農(nóng)業(yè)的部分，農(nóng)業(yè)凈流出資金為3 120億元，相當(dāng)于同期國有非農(nóng)業(yè)企業(yè)資產(chǎn)原值的73.2%。*嚴(yán)瑞珍等：《中國工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及對策》，載《經(jīng)濟研究》，1990(2)。但是，這一制度嚴(yán)重背離了經(jīng)濟規(guī)律，導(dǎo)致勞動效率極度低下，到了20世紀(jì)70年代末期，農(nóng)民年均純收入只有60多元，其中現(xiàn)金僅14元，絕大多數(shù)農(nóng)民處于絕對貧困狀態(tài)。而且，傳統(tǒng)體制運行的主要目標(biāo)——國家集中商品農(nóng)產(chǎn)品的增長速度也極其緩慢，集體化21年間，糧食征購數(shù)僅增長21%，棉花增長48%，食用油反而減少14%。全國29個省、市、區(qū)，原來有14個糧食調(diào)出省，到70年代末期只剩下了3個省可以調(diào)出糧食。這說明傳統(tǒng)制度的凈收益已經(jīng)等于甚至小于零，制度變遷迫在眉睫。③

三、改革人民公社體制，農(nóng)民獲得了資源配置主體權(quán)益

40年前開始的這場改革，最先改掉的是運行了二十多年的人民公社制度，究其原因，主要是：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的實質(zhì)是形成有利于工業(yè)化的國家—農(nóng)民關(guān)系，人民公社是維系這一關(guān)系的基礎(chǔ)性制度，作為利益受損的農(nóng)民只有并且必須突破這個制度才能取得凈收益。事實上，小崗村的農(nóng)民1978年底私下把土地承包到戶，1979年夏季就獲得了大豐收，交給國家的、留給集體的以及剩下給自己的都增加了，取得了“三贏”的結(jié)果*王郁昭：《往事回眸與思考》，191頁，北京，中國文史出版社，2012。，在二十多年來國家—農(nóng)民之間近乎零和的博弈中取得了最好的結(jié)果，兩種制度的優(yōu)劣不言自明。因此，在此后的數(shù)年內(nèi)，盡管意識形態(tài)的力量十分強大，傳統(tǒng)體制的維護者依然不得不步步為營、節(jié)節(jié)退讓，新制度一路凱歌、所向披靡。

回顧這一期間的政策演化十分耐人尋味。1978年12月22日中共十一屆三中全會通過的《草案》明確規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，次年9月中共十一屆四中全會正式通過該文件后，把上述兩個“不許”改為：“不許分田單干。除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產(chǎn)到戶。”正是這一改動，使廣大農(nóng)民和基層干部看到了國家在經(jīng)營制度上控制程度降低的可能性。到了1979年底，全國包產(chǎn)到戶的比重已經(jīng)達到9%。1980年9月，中共中央下發(fā)75號文件，對各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制給予了初步肯定。1982年中央1號文件把“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”界定為社會主義性質(zhì)，正式肯定了“雙包”責(zé)任制的合法性。1982年、1983年的中央1號文件連續(xù)部署“雙包”責(zé)任制的推進，到了1983年春季，全國實行“雙包”責(zé)任制基本核算單位的比重已經(jīng)達到了95%以上。至此，當(dāng)時中央文件上稱之為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”的新制度已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)中的主要經(jīng)營形式。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地在1984年底之前完成政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作。到了1984年底，全國5.6萬個人民公社改為9.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。至此，存續(xù)了24年的人民公社體制成為歷史。

值得注意的是，這次國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，并沒有退回到合作社化前的私有制小農(nóng)狀態(tài)，而是保留了土地集體所有制，說明國家的力量依然十分強大，在博弈中依然占據(jù)主導(dǎo)地位。國家在這次博弈中之所以后退，是因為前述傳統(tǒng)制度的凈收益接近于零甚至為負(fù)，而新制度的凈收益則十分明顯，說明這次調(diào)整也有國家層面上摒棄意識形態(tài)影響從而回歸理性的因素。1991年，中共十三屆八中全會把這一制度正式表述為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這次調(diào)整后，國家的意志依然可以通過村集體貫徹到全體農(nóng)戶，依然不必和單個農(nóng)戶直接打交道。雙層經(jīng)營體制既可以充分發(fā)揮農(nóng)戶個體分的積極性，又可以發(fā)揮集體統(tǒng)的優(yōu)勢，具有極強的優(yōu)越性。*孔祥智、劉同山：《論我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度：歷史、挑戰(zhàn)與選擇》，載《政治經(jīng)濟學(xué)評論》，2013(10)。在雙層經(jīng)營體制下，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農(nóng)戶有了比較充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，可以在一定范圍內(nèi)合理配置自己擁有的資源，成為資源配置主體。這個意義非常重大。

第一，勞動力從土地中解放了出來。杜潤生認(rèn)為，在原生產(chǎn)隊體制下，勞動力剩余超過三分之一*杜潤生：《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實》，133頁，北京，人民出版社，2005。，家庭承包經(jīng)營后，勞動力資源可以由農(nóng)戶自主配置，農(nóng)村和城市集市貿(mào)易很快就活躍起來?！巴稒C倒把”是計劃經(jīng)濟體制形成初期強加在農(nóng)民頭上的一項罪名，盡管1979年出臺的《刑法》依然把“投機倒把罪”入刑，但農(nóng)民千方百計突破這一限制，把日漸豐富的農(nóng)副產(chǎn)品長途販運到城市。而且，1983年的中央1號文件也明確鼓勵“農(nóng)民個人或合伙進行長途販運”。此后，法律、法規(guī)經(jīng)過多次修改，終于在2011年取消投機倒把罪，使其成為歷史名詞。農(nóng)民自由運輸、販賣農(nóng)產(chǎn)品(自己生產(chǎn)的和購買別人生產(chǎn)的)終于光明正大地成為一項應(yīng)有的權(quán)益。這不僅為農(nóng)村剩余勞動力找到了新的出路，也為后來農(nóng)民專業(yè)合作社在城市社區(qū)銷售農(nóng)產(chǎn)品(農(nóng)社對接)奠定了制度基礎(chǔ)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展。隨著改革的深入，廣大農(nóng)民把資源配置拓展到非農(nóng)領(lǐng)域，獲得了創(chuàng)業(yè)的權(quán)利。沿海發(fā)達地區(qū)率先把鄉(xiāng)村集體尚未分凈的資產(chǎn)、資金和剩余勞動力結(jié)合起來，產(chǎn)生了第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1984年中央1號文件做出了“現(xiàn)有社隊企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟的重要支柱，有些是城市大工業(yè)不可缺少的助手”的判斷，同年，社隊企業(yè)改稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元。1985年、1986年兩個中央1號文件都針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中遇到的具體問題提出了應(yīng)對舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展是這一時期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的最大亮點，1984—1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值年均增幅達到39.9%，1988年向國家繳納的稅金占當(dāng)年國家財政總收入的13.2%。即使經(jīng)過了此后三年的治理整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1991年的增長速度仍然達到14%，總產(chǎn)值突破了1萬億元大關(guān)。1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的60%以上，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的三分之一以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，客觀上實現(xiàn)了“以工補農(nóng)”，對于當(dāng)時的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高起到了重要的促進作用。盡管由于種種原因，20世紀(jì)90年代中期以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再，甚至到了新世紀(jì)以后連這個概念都很少有人提及，但經(jīng)過十余年的大發(fā)展，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展積累了大量資金、培養(yǎng)了大批人才,一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)甚至從鄉(xiāng)村走向城市，成為同行業(yè)中的支柱企業(yè)。這說明，只要給予相應(yīng)的權(quán)益，農(nóng)民中蘊含的能量是巨大的。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展之后，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的能力再也無人懷疑，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的權(quán)益隨著《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》以及其他相關(guān)法律被一直保留下來，這實際上正是當(dāng)前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原動力之一。

四、改革統(tǒng)購派購制度，農(nóng)民獲得了市場主體權(quán)益

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的推行，最明顯的成效就是主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度提高。1984年，中國糧食產(chǎn)量達到了創(chuàng)紀(jì)錄的40 730.5萬噸，比1978年增長了33.65%；棉花總產(chǎn)量625.8萬噸，比1978年增長1.89倍；糖料總產(chǎn)量4 780萬噸，比1978年增長1.01倍；水果總產(chǎn)量984.5萬噸，比1978年增長33.27%；豬牛羊肉總產(chǎn)量1 540.6萬噸，比1978年增長78.4%。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的大幅度增長，有效解決了全體中國人的吃飯問題，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食還一度出現(xiàn)了賣難，主要原因是國家收儲能力不足。在這種情況下，1985年中央1號文件提出：從1985年起，“除個別品種外，國家不再向農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實行合同訂購和市場收購”。至此，執(zhí)行了長達三十多年的主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度被取消，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在制度上獲得了與工業(yè)品平等交換的權(quán)利。盡管由于制度慣性，工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”一直存續(xù)到21世紀(jì)初期*孔祥智、何安華：《新中國成立60年來農(nóng)民對國家建設(shè)的貢獻分析》，載《教學(xué)與研究》，2009(9)。，但平等市場交易主體權(quán)益的獲得對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的長期發(fā)展以及今后鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施有著不可估量的意義，也是中國加入WTO的先決條件之一。

取消主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購派購制度，必然要調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。1985年中央1號文件提出了進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策，第一條是取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，第二條就是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。此后，國家又分別在1998年和2015年提出進行新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。*孔祥智：《以結(jié)構(gòu)調(diào)整推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，載《農(nóng)民日報》，2015-04-11。經(jīng)過歷次結(jié)構(gòu)調(diào)整后，農(nóng)業(yè)內(nèi)部各個產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，尤其是水果、蔬菜、水產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)，不僅數(shù)量增長，質(zhì)量上也發(fā)展成為無公害、綠色、有機三大系列，而且具有較強的國際競爭力。

市場主體權(quán)益的獲得，還表現(xiàn)在國家允許和鼓勵農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作社上。取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度后，農(nóng)民怎樣銷售農(nóng)產(chǎn)品？1985年中央1號文件指出：“農(nóng)民也可以通過合作組織或建立生產(chǎn)者協(xié)會，主動與有關(guān)單位協(xié)商簽訂銷售合同。”事實上，自20世紀(jì)80年代中期以后，當(dāng)時稱為“新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織”的合作社就迅速發(fā)展，到了21世紀(jì)初期，全國規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作社大約有15萬家左右。2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，確立了合作社的法人主體地位，賦予了農(nóng)民組建這一新型經(jīng)營主體的權(quán)利。至此，農(nóng)民除了可以組建各類企業(yè)外，還可以組建農(nóng)民專業(yè)合作社，這是多于城鎮(zhèn)居民的一項特殊權(quán)益。合作社是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)代企業(yè)制度，農(nóng)民獲得這項權(quán)益以來，中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)獲得了突飛猛進的發(fā)展，合作社在推進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接中的作用越來越明顯。截至2017年底，全國共有農(nóng)民專業(yè)合作社201.7萬家，實有入社農(nóng)戶11 759萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的48.1%。

五、改革戶籍管理制度，農(nóng)民獲得了自由遷徙權(quán)益

把公民分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，并嚴(yán)格限制遷徙的傳統(tǒng)戶籍制度，自20世紀(jì)50年代后期形成后，逐漸附加了一些與福利相關(guān)的新內(nèi)容，如就業(yè)、工資、醫(yī)療、上學(xué)、參軍、食品供給等，因此，直到1983年12月，國務(wù)院還發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，但1985年中央1號文件就允許農(nóng)民進城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)。自1985年起，中央文件中不再出現(xiàn)“清理農(nóng)村勞動力”之類的字眼。1985年7月，公安部出臺《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，要求各地對城鎮(zhèn)人口實行暫住證管理。1989年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外出的緊急通知》，要求各地采取有效措施嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)孛窆っつ客獬觥?991年7月，國務(wù)院頒布《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》，規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)招用農(nóng)民工必須在國家下達的勞動工資計劃之內(nèi)。此后，就有了“農(nóng)民工”的概念。1994年11月，勞動部頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，要求農(nóng)村勞動者外出就業(yè)必須證卡合一(即身份證或戶口本和外出人員就業(yè)登記卡合一)，否則，不允許進入城鎮(zhèn)就業(yè)。可見，在此期間，國家對農(nóng)民進城就業(yè)基本上采取卡的態(tài)度，究其原因，主要是城市消費品、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)崗位等無法滿足大批進城農(nóng)民的需求。

1993年11月召開的中共十四屆三中全會在改革開放歷史上具有重要地位。會議提出：“逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移?！贝撕螅〕擎?zhèn)戶籍制度改革開始啟動。1997年6月， 國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》，允許符合條件且交回農(nóng)村承包地和自留地的農(nóng)民辦理小城鎮(zhèn)戶口，在小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商、發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。2001年，國家“十五”計劃綱要提出要取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動。隨后，公安部規(guī)定，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。2003年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求各地取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，取消專為農(nóng)民工設(shè)置的登記項目，逐步實行暫住證一證管理，切實解決拖欠農(nóng)民工工資問題。2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》，要求流入地政府負(fù)責(zé)進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主。上述文件及其他相關(guān)政策的執(zhí)行，加上時任國務(wù)院總理親自為農(nóng)民工討薪，使得針對農(nóng)民工的一系列歧視政策、子女教育、亂收費、欠薪等問題逐步得到解決。2004年中央1號文件提出要進一步清理和取消針對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件，依法保障進城就業(yè)農(nóng)民的各項權(quán)益。2004年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求各地清理和取消針對農(nóng)民工進城就業(yè)等方面的歧視性規(guī)定及不合理限制，取消專為農(nóng)民工設(shè)置的登記項目，實行暫住證一證管理。2005年，國務(wù)院廢止了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》及其配套文件，取消了限制勞動力流動的相關(guān)不合理規(guī)定。2006年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，要求各地切實解決農(nóng)民工面臨的工資偏低、被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，勞動時間長、安全條件差，缺乏社會保障、職業(yè)病和工傷事故多，以及在培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面存在的諸多問題。

2008年10月召開的中共十七屆三中全會在保障農(nóng)村勞動力外出就業(yè)權(quán)益方面具有里程碑意義。全會提出：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場；加強農(nóng)民工權(quán)益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工在勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民等。2013年11月，中共十八屆三中全會提出保障農(nóng)民工同工同酬權(quán)益。加上前述城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面的接續(xù)政策，使得農(nóng)民外出就業(yè)的權(quán)益得到了越來越充分的保障。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，全面實施居住證制度，到2020年基本建立新型戶籍管理制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)。此后，各省市自治區(qū)逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?？梢灶A(yù)測，農(nóng)民工這個詞匯將很快成為歷史名詞。不僅如此，附著在戶籍制度上面的種種福利也將隨著改革的深入逐漸被取消。2013年11月召開的中共十八屆三中全會提出“推進基本公共服務(wù)均等化”“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，隨后，農(nóng)民在越來越多領(lǐng)域獲得了與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。2014年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，要求在2020年之前實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險方面的接續(xù)與統(tǒng)一。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，推進城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合，逐步在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。隨著傳統(tǒng)制度改革和一系列新制度的建立，勞動力這一最活躍、最具決定性資源的活力被充分激發(fā)，正在實現(xiàn)中共十八屆三中全會所期望的“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”的目標(biāo)。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2017年底，全國農(nóng)民工總量28 652萬人，比上年增長1.7%。其中，外出農(nóng)民工17 185萬人，增長1.5%；本地農(nóng)民工11 467萬人，增長2.0%。*國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。從2012—2017年，城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.5%, 8 000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工已經(jīng)成為城市各個工種的重要力量，有些則成為主要力量。不僅如此，制度創(chuàng)新還激勵一大批城市離退休職工、城市科技人員和大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進和示范作用，說明整個社會都正在收獲制度變遷的凈收益，而且這類凈收益還會越來越多。

六、總結(jié)性評價與展望

前文分析了傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟體制形成的過程，從三個方面討論了改革帶來的制度凈收益。事實上，隨著改革的推進，中國于2001年12月正式加入世貿(mào)組織，標(biāo)志著中國改革開放進入了一個新的階段。面對新的發(fā)展環(huán)境，國家從新世紀(jì)起開始減免農(nóng)業(yè)稅。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決議，新中國實施了近50年的農(nóng)業(yè)稅條例被依法廢止。僅減免稅一項，國家每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1 335億元。不僅如此，隨著財力的增強，國家還自新世紀(jì)起開始實施農(nóng)業(yè)補貼和其他支持保護政策。從2002年到2006年，國家逐步實施了良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等“四大補貼”，僅2006年，補貼總額就達到309.5億元。2015年，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布文件，把除農(nóng)機具購置補貼之外的三項補貼整合為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，并把其中的一部分(主要是增量)用于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從2004年起，國家開始對稻谷、小麥實施最低收購價格制度；從2008年起，逐步對玉米、大豆、油菜籽、棉花、生豬等農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策，旨在保護生產(chǎn)者利益。此后，國家又對臨時收儲政策進行改革，但保護農(nóng)民利益的初衷不變。2005年以來，國家還逐步對測土配方、科技入戶、小型農(nóng)田水利、農(nóng)作物秸稈綜合利用、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)等進行補貼，并對生態(tài)補償、耕地輪作休耕、有機肥施用等進行補貼，大規(guī)模開展土地整治和綜合開發(fā)，大大提高了土地等級和生產(chǎn)力水平。2016年，各種農(nóng)業(yè)補貼總額達到1 605.55億元。2005年10月，中共十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)，國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷增加。總的來看，新世紀(jì)以來，國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入是全方位的。2016年全國財政農(nóng)林水支出達到18 587.36億元，其中農(nóng)業(yè)支出6 250.4億元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出610.8億元，農(nóng)村綜合改革支出1 471.3億元。消除價格因素，2008年以來年均增長率分別為10.88%、9.20%和12.87%。*根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒(2017)》第77頁數(shù)據(jù)計算。上述情況表明，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，加上國家“還債”性質(zhì)的投入，農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面得到的權(quán)益逐漸大于城鎮(zhèn)居民，當(dāng)然，與發(fā)達國家相比還有很大的差距。這是今后要努力的方向之一。

在上述各項政策的作用下，農(nóng)民收入增長速度自2010年以來一直超過了城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比一直呈下降趨勢，并且除了少數(shù)年份外一直超過GDP增速。2017年，農(nóng)村居民人均可支配收入13 432元，扣除物價因素實際增長7.3%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 396元，扣除物價因素實際增長6.5%；城鎮(zhèn)居民收入與農(nóng)村居民收入之比為2.71∶1；農(nóng)村居民收入的增長速度繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入和GDP增長速度(6.9%)?？傮w趨勢是令人滿意的。但應(yīng)該看到，長三角、珠三角一帶的發(fā)達縣市城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)村居民收入之比一般已經(jīng)達到了2∶1左右，發(fā)達國家和地區(qū)一般在1.2～1.5∶1。按照2017年中央1號文件規(guī)劃的目標(biāo)，2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)居民收入比應(yīng)該達到2∶1甚至更低的水平。這是今后要努力的方向之二。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第四號)》，截至2016年底，在全國2.3億農(nóng)戶中飲用水為經(jīng)過凈化的自來水的比例達到了47.7%，使用水沖式衛(wèi)生廁所的比例達到了36.2%，有99.3%的村通公路，61.9%的村內(nèi)主要道路有路燈，99.7%的村通電，73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理，17.4%的村生活污水集中處理或部分集中處理，53.5%的村完成或部分完成了改廁。*參見《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第三號)、《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第四號)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215.html。這些都比第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)(截至2006年底)有了相當(dāng)大的改觀*參見《第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第三號)、《第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第四號)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/200802/t20080226.html。，這顯然是2006年開始實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)政策以及其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的結(jié)果。但不足百分之百說明了仍然存在的差距，并且與城市之間的差距更大。這是今后要努力的方向之三。

2017年10月中共十九大召開，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并被寫入修改后的黨章。2018年中央一號文件部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的具體內(nèi)容及步驟，提出了2020年、2035年、2050年分別要達到的目標(biāo)。從本文分析的結(jié)果看，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵還在于保障農(nóng)民權(quán)益，具體包括以下三個方面：一是保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。包括保護在城鎮(zhèn)就業(yè)、定居的農(nóng)村居民對于集體成員權(quán)、土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)退出及有償轉(zhuǎn)讓的權(quán)益。寧夏平羅等地探索的農(nóng)民集體成員權(quán)退出機制具有推廣價值。2018年中央1號文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán) ‘三權(quán)分置’”的政策構(gòu)想，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，具有積極意義，尤其是對于在城鎮(zhèn)定居的原農(nóng)村居民意義重大。二是保障農(nóng)民自主經(jīng)營的權(quán)益。農(nóng)戶數(shù)量多、經(jīng)營規(guī)模小是中國不得不正視的現(xiàn)實。遺憾的是，多年來，各級政府大都把工作重點放在推動土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)上，并且成為各類補貼投放的重點。事實上，盡管截至2016年底中國土地流轉(zhuǎn)達到4.79億畝，占家庭承包經(jīng)營總面積的35.1%，但小規(guī)模經(jīng)營的狀況并沒有得到明顯改變。十九大報告提出實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接，是依據(jù)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)實而做出的重大判斷，具有重大的理論價值和政策含義，指引了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的方向。今后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展重點應(yīng)該放在對小規(guī)模農(nóng)戶的帶動上。對于中國2.3億農(nóng)戶，應(yīng)該保障其承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作的權(quán)利。中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“特色”之一正是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+小規(guī)模農(nóng)戶，而絕不可能是大規(guī)模經(jīng)營。三是保障農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。目前，在各項公共服務(wù)中，兩類居民差距太大。按照中共十九大的規(guī)劃，2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，兩類居民享受的公共服務(wù)應(yīng)該基本一致。這正是最艱巨的任務(wù)之一。

改革開放40年來的實踐證明，只要給予農(nóng)民充分的權(quán)益，蘊藏在農(nóng)民中的巨大能量就會迸發(fā)出來，而這正是改革和發(fā)展的原動力，也是我們繼續(xù)推進改革永不能忘的“初心”。