朱明芬

(杭州行政學(xué)院市情研究所，浙江杭州310024)

2018年中央“一號文件”提出繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地改革，要求積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活使用權(quán)［1］。這既是對全國33個農(nóng)村土地改革試點縣前3 a實踐的理論提煉，也是對我國未來宅基地改革方位的明確指向。對于這一全新的制度安排，學(xué)界非常肯定其創(chuàng)新價值，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革擺脫了農(nóng)村宅基地管理的路徑依賴，豐富了宅基地產(chǎn)權(quán)體系，統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，激活了農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。而且，在交易費用較低的情況下，通過產(chǎn)權(quán)界定和細分，將農(nóng)村土地利用的外部性內(nèi)部化［2］。宅基地“三權(quán)分置”是一項活化鄉(xiāng)村、強村富民、遏制鄉(xiāng)村衰敗的重大制度創(chuàng)新［3］。義烏市作為全國33個農(nóng)村土地改革試點縣之一，通過宅基地分配取得、有償退出、有償調(diào)劑、有償選位、有條件流轉(zhuǎn)，以及抵押貸款等眾多產(chǎn)權(quán)制度安排和權(quán)利配置架構(gòu)起“三權(quán)分置”的制度框架［4］。實證表明，義烏市作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，宅基地退出時機已比較成熟，農(nóng)戶退出宅基地集中居住后，其房屋資產(chǎn)性凸顯，農(nóng)戶福利水平提升，遠郊村莊農(nóng)戶福利水平提升比近郊更大［5］。義烏宅基地退出后，各相關(guān)主體(政府、村集體和農(nóng)戶)的土地增值收益分配實現(xiàn)了三方利益的同步增進［6］。但在全國試點中，也有部分經(jīng)濟欠發(fā)達縣(市)因宅基地退后補償資金不足、復(fù)墾指標(biāo)需求不多等，治理成效有限［7］。而且，在宅基地“三權(quán)分置”改革中，關(guān)鍵是要保護和增進農(nóng)民作為集體土地所有者的權(quán)益［8］，但《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)和《中華人民共和國擔(dān)保法》(以下簡稱《擔(dān)保法》)中諸如宅基地使用權(quán)不得用于抵押等規(guī)定與改革實踐中“房地合一”“地隨房走”的原則并不一致，一些宅基地“三權(quán)分置”改革實踐缺乏上位法支持［9］。

學(xué)界一直高度關(guān)注宅基地“三權(quán)分置”改革，通過大量實證分析評估該項制度的產(chǎn)權(quán)績效，并提出政策建議。但是，這些研究也存在以下不足:經(jīng)驗研究較多，實證研究較少;單項改革成效評估較多，綜合性成效評估較少;正面評價較多，問題導(dǎo)向較少;改革做法(經(jīng)驗)描述性研究較多，產(chǎn)權(quán)制度研究較少。為此，在前人研究基礎(chǔ)上，基于義烏市宅基地“三權(quán)分置”的改革實踐，運用產(chǎn)權(quán)理論，深入剖析宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展與規(guī)范運行問題，以期對宅基地“三權(quán)分置”改革深化提供借鑒與參考。

1 宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展的基本內(nèi)涵

義烏市宅基地“三權(quán)分置”制度的雛形可以追溯到2006年的舊村改造。當(dāng)時，義烏市通過配套土地整理、農(nóng)房改造、下山移民、新農(nóng)村建設(shè)等鄉(xiāng)村建設(shè)工程，對農(nóng)村實施舊村改造，探索性推出宅基地指標(biāo)在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的有條件轉(zhuǎn)讓，即在不改變宅基地農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變村集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的前提下，部分集體經(jīng)濟組織成員為了解決建房資金困難(每個宅基地以1∶5比例建設(shè)住房面積，一般農(nóng)民建房面積600 m2左右)，出讓一間房(36 m2)宅基地指標(biāo)(資格權(quán))給符合宅基地申請條件的本村集體經(jīng)濟組織成員。這種由市場自發(fā)調(diào)節(jié)的誘致性制度變遷，形塑了宅基地“三權(quán)分置”的雛形，但卻處于法律的灰色地帶。直到2015年義烏被列為全國宅基地改革試點縣后，并依據(jù)試點縣可以暫停使用的相關(guān)法規(guī)［參見國務(wù)院關(guān)于《在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》］，這項誘致性制度變遷探索才上升為強制性制度實踐，并在穩(wěn)定所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)的權(quán)屬約定條件下重點明晰“三權(quán)”權(quán)利邊界，積極拓展宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

1．1 在確保農(nóng)村集體所有權(quán)不變的前提下充分拓展所有權(quán)權(quán)利

所有權(quán)作為宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬中最核心的權(quán)利，對占有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)起決定性作用。確保所有權(quán)不變，實質(zhì)上是確保所有權(quán)對處置權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的絕對支配權(quán)，更重要的是落實所有權(quán)的多種實現(xiàn)方式。為此，義烏側(cè)重從賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以宅基地分配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)入手，最大限度地拓展所有權(quán)權(quán)能。一是依法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地分配權(quán)。在堅持“按人分配、按戶控制”的總體原則下，在既定宅基地規(guī)模范圍內(nèi)，通過村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予其商議決定村集體經(jīng)濟組織成員資格，宅基地人均、戶均分配標(biāo)準(zhǔn)，宅基地選位等重大決策權(quán)，把所有權(quán)落到實處。二是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織部分宅基地經(jīng)營權(quán)。在嚴(yán)格按照“一戶一宅”原則依法無償分配宅基地的前提下，如果部分農(nóng)民有意向轉(zhuǎn)讓部分宅基地，村集體經(jīng)濟組織可以優(yōu)先回購本村非本村集體成員自愿退出的宅基地，用作集體經(jīng)濟組織內(nèi)部宅基地再分配的指標(biāo)，政府按照退出宅基地建筑占地面積給予村級集體經(jīng)濟1 000元·m－2的補助，實現(xiàn)宅基地減量和集體經(jīng)濟增收的雙重目標(biāo)。如果村集體確因公共設(shè)施配套(如菜市場等)需要申請建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)審批可以回購部分宅基地指標(biāo)用于村莊公益事業(yè)或其他經(jīng)營性項目。為了規(guī)避同體(同為村股份合作社)交易，由村集體重新登記注冊新農(nóng)村投資有限責(zé)任公司，以獨立法人資格部分推進宅基地向公益性、經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換。三是賦予村集體經(jīng)濟組織宅基地改革收益處置權(quán)。改革中，規(guī)定由村集體制訂并執(zhí)行宅基地有償使用、有償退出和轉(zhuǎn)讓等實施細則，確定宅基地有償使用費收繳基數(shù)面積、收費標(biāo)準(zhǔn)及配套措施，負(fù)責(zé)有償使用收益和轉(zhuǎn)讓收益的收繳及使用的管理工作，充分體現(xiàn)了處置權(quán)的含金量。四是賦予農(nóng)村集體宅基地退出后的“集地券”(即將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地和參與農(nóng)村更新改革或城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)退出的宅基地等建設(shè)用地進行復(fù)墾，預(yù)收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo))收益權(quán)。農(nóng)村因拆遷安置或?qū)嵤┡f村改造、空心村改造、異地奔小康、更新改造等(以下統(tǒng)稱新農(nóng)村建設(shè))退出的宅基地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，若新農(nóng)村建設(shè)地塊新增建設(shè)用地小于復(fù)墾退出宅基地的，差額部分“集地券”歸村集體經(jīng)濟組織持有。村集體可以將“集地券”投放到義烏產(chǎn)權(quán)交易平臺進行公開交易，初次交易起始價格不得低于當(dāng)年政府指導(dǎo)價格(600萬元·hm－2)，再次流轉(zhuǎn)的不受指導(dǎo)價格限制，交易收益全部歸村集體所有。至2017年底，義烏市涉及宅基地改革村的集體累計獲得宅基地“集地券”收益7.88億元，累計收取宅基地超面積有償使用費9.34億元。

1．2 在保障集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的前提下有序拓展宅基地占有權(quán)權(quán)能

依據(jù)相關(guān)法規(guī)，義烏市通過設(shè)立一定時限，民主商定本村集體經(jīng)濟組織成員資格，在嚴(yán)守集體經(jīng)濟組織成員居住底線的前提下，創(chuàng)新成員資格權(quán)的實現(xiàn)方式，有序拓展占有權(quán)權(quán)能。一是依法依規(guī)界定集體經(jīng)濟組織成員資格，以資格權(quán)等份額獲得占有權(quán)。義烏市依據(jù)《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第十七條和第十條的相關(guān)規(guī)定，對戶籍在本村、符合相關(guān)條件，且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民認(rèn)定為村集體經(jīng)濟組織成員，對于戶籍在本村的外嫁女等特殊人群，根據(jù)各村社民主確定，一般由2/3以上村民代表表決給予一定份額的資格權(quán)。成員資格一旦確定，宅基地則可以實現(xiàn)以戶為單位、按人分配、有償調(diào)劑。一些成員資格份額不足或戶均達不到宅基地上限標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)有償調(diào)劑，包括跨村調(diào)劑。二是公平保障集體經(jīng)濟宅基地成員資格權(quán)，創(chuàng)新資格權(quán)實現(xiàn)方式。對于在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線內(nèi)的村莊，按照價值相當(dāng)原則，以戶為單位，選擇以合法的宅基地占地面積基數(shù)按1∶5的比例，或按每人175 m2建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)確定房屋置換權(quán)益面積，同時按比例置換全產(chǎn)權(quán)高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房。在置換權(quán)益面積中，按高層公寓占3/5、產(chǎn)業(yè)用房占2/5的標(biāo)準(zhǔn)分配，其中，產(chǎn)業(yè)用房集中到鎮(zhèn)街工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)出租、按成員資格析產(chǎn)，確保新社區(qū)集聚區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的可持續(xù)增加。對于實施舊村改造的農(nóng)村，通過拆除村內(nèi)危舊房、盤活閑置宅基地，以聯(lián)立式住宅(一梯兩戶的即認(rèn)定為聯(lián)立式住宅)安置，戶均宅基地分別為100、110、120 m2，實現(xiàn)“零增地”改造。同時，鼓勵非本村集體經(jīng)濟組織成員以貨幣化補償?shù)姆绞酵顺龊戏〒碛械恼?，對一時無法退出又確需繼續(xù)居住的，根據(jù)非本村集體經(jīng)濟組織成員合法擁有的農(nóng)村住宅情況，允許按照村集體經(jīng)濟組織確定的相應(yīng)比例安置，但建筑占地面積不得大于宅基地占地面積。三是預(yù)設(shè)宅基使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的前置條件，筑牢成員居住權(quán)底線。如果農(nóng)村居民需要轉(zhuǎn)讓宅基地(含房屋)使用權(quán)，除了符合其他宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件外，還必須滿足以下兩個附加條件:一，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須保障轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積不低于15 m2的合法住宅;二，須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織同意。以上制度設(shè)計使得宅基地在有序轉(zhuǎn)讓的同時，集體經(jīng)濟組織成員不至于“流離失所”。此外，對于底層農(nóng)戶，施行特殊保障。對于市域范圍內(nèi)農(nóng)村住房特困戶和D級危房戶(D級危房依《農(nóng)村危險房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則》認(rèn)定)，可以通過選擇本村、中心村或集聚小區(qū)的高層、多層公寓房，貨幣等方式解決住房困難問題。至2017年底，已解決住房困難戶3 010戶，治理改造D級危房戶1.47萬戶。

1．3 在堅持資源市場化配置的原則下創(chuàng)新拓展宅基地物權(quán)權(quán)能

基于宅基地的保障功能與經(jīng)濟功能的雙重屬性，義烏市結(jié)合當(dāng)?shù)亍按缤链缃稹钡默F(xiàn)實需求和習(xí)慣做法，創(chuàng)新性地推出競價選位和有限流轉(zhuǎn)，積極拓展宅基地物權(quán)權(quán)能。一是有條件轉(zhuǎn)讓交易宅基地，穩(wěn)妥拓展宅基地財產(chǎn)功能。對未完成新農(nóng)村更新改造的村莊，經(jīng)村民代表大會同意，允許宅基地使用權(quán)人將宅基地連同地上建筑物按規(guī)定程序和約定條件通過買賣、贈予、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市符合宅基地申請條件的受讓人，但轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)證和不動產(chǎn)證書，必須保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積15 m2以上的合法住宅(含城鎮(zhèn)商品房)。對于已完成農(nóng)村更新改造的村莊，經(jīng)村民代表大會同意，允許在本市區(qū)域跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓，使用年限最高為70 a，使用期滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。2017年，義烏市本集體經(jīng)濟組織宅基地調(diào)劑12宗，跨集體經(jīng)濟組織宅基地調(diào)劑2宗。其中，佛堂鎮(zhèn)坑口村采取公開拍賣方式對該村宅基地進行有償調(diào)劑，共成交面積573.56 m2，成交均價為1.37萬元·m－2，比該區(qū)塊基準(zhǔn)地價高出13.3%。二是積極開展宅基地和農(nóng)房不動產(chǎn)登記，深度拓展宅基地金融功能。義烏市在宅基地產(chǎn)權(quán)“簽證”基礎(chǔ)上，全面進行宅基地和農(nóng)房統(tǒng)一不動產(chǎn)登記，積極鼓勵持有宅基地和房屋不動產(chǎn)證并能提供基準(zhǔn)合法住所的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織同意，依法依規(guī)向金融機構(gòu)申請抵押貸款。這成為義烏宅基地改革的最大亮點。至2018年2月，義烏市24家金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)民住房貸款6 763筆，貸款金額32.23億元，貸款金額分別比2015年和2016年增長了10 742.8倍和34.8倍。據(jù)調(diào)研，義烏市北苑街道黃楊梅村離義烏市中心不足10 km，屬于典型的城中村，也是首批宅基地“三權(quán)分置”改革的試點村。村民H因商貿(mào)經(jīng)營需要資金周轉(zhuǎn)，以126 m2的宅基地和地上630 m2房屋(2008年建成)于2015年12月(頒發(fā)不動產(chǎn)證前)獲得30萬元抵押貸款，2016年12月頒發(fā)不動產(chǎn)證后，宅基地和房屋評估價為300萬元，該村民以6折標(biāo)準(zhǔn)獲得180萬元的貸款額度，再獲貸款150萬元。由此可見宅基地“三權(quán)分置”改革對農(nóng)民之績效。三是施行宅基地競價選位，市場化配置宅基地落地。義烏市政府于2015年12月出臺了《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見》，在多年農(nóng)村集體自發(fā)探索的基礎(chǔ)上，要求由各鎮(zhèn)(街)公開招選確定不少于3家專業(yè)機構(gòu)(拍賣公司)為投標(biāo)選位工作的年度中標(biāo)單位，村級組織通過召開村民代表大會選定其中一家機構(gòu)實施，宅基地投標(biāo)選位的起投價和保留價必須依據(jù)市場評估價設(shè)置，經(jīng)村民代表大會確定后報鎮(zhèn)(街)備案，規(guī)范有序地推進宅基地選位的市場化配置。自2015年以來，涉及宅基地改革村累計收取有償選位費32億元，村集體再對選位費進行二次分配，原則上用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民福利增進。

2 宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展中的矛盾困惑

義烏市宅基地“三權(quán)分置”改革在堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”［10］的前提下，積極拓展了農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的各項權(quán)利、權(quán)能。通過這3項權(quán)利權(quán)能的拓展，全面強化了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)這一權(quán)利束中最核心的權(quán)利——所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，有效地維護了宅基地所有者、占有者、使用者各方權(quán)益，破解了長期以來我國農(nóng)村宅基地由政府審批、無償分配、長久占用所造成的產(chǎn)權(quán)主體虛位、權(quán)屬不清、權(quán)能不齊的種種困局，不僅沒有使任何一方境況變壞，而且使各方利益變得更好，較好地實現(xiàn)了宅基地制度的“帕羅托”改進。但是，改革中也存在諸多矛盾困惑，如權(quán)能拓展的創(chuàng)新做法與法規(guī)支撐不足之間的矛盾困惑等，這些矛盾困惑已在一定程度上影響到宅基地改革的深化。

2．1 權(quán)能拓展的創(chuàng)新做法與法規(guī)支撐不足之間的矛盾困惑

拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能是農(nóng)村宅基地改革的原初動力和終極目標(biāo)，但是，改革試點縣的創(chuàng)新做法缺乏相關(guān)法規(guī)支撐。主要表現(xiàn)有:一是宅基地所有權(quán)權(quán)能拓展與集體主體虛置之間的矛盾困惑。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟主體“虛位”已是不爭的事實［11］，即使在農(nóng)村社區(qū)股份合作制改造大力度推進的背景下，其股份固化等制度缺陷也使這類經(jīng)濟組織很難履行村集體經(jīng)濟主體的職能。改革中，義烏市大多由村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組來行使宅基地所有權(quán)主體的權(quán)力，但其所有權(quán)主體地位或委托代理關(guān)系需要法律認(rèn)定。二是宅基地成員資格權(quán)實現(xiàn)方式與用益物權(quán)之間的矛盾困惑。改革中，義烏市在解決好宅基地歷史遺留問題后，由村集體民主確定集體經(jīng)濟組織成員的資格權(quán)，但現(xiàn)行《物權(quán)法》只賦予宅基地以占有權(quán)和使用權(quán)，尚無資格權(quán)的界定。實踐中，資格權(quán)界定又主要依據(jù)地方法規(guī)，難免存在特殊群體成員資格權(quán)保障和少數(shù)成員資格權(quán)巧取并存的現(xiàn)象。前者如外嫁女，在“一村一策”的成員資格權(quán)界定中，不同村的、戶籍在本村的外嫁女或享受一個人，或享受半個人，或享受1/3個人的資格權(quán)，那些享受標(biāo)準(zhǔn)低的外嫁女則存在相對“被剝奪感”。與此同時，部分“消息靈通”的原籍本村的城鎮(zhèn)居民趕在本村宅基地改革之先將本人甚至配偶及子女的戶口遷回本村莊，少數(shù)原籍本村的國外綠卡持有人甚至外國公民，因未注銷農(nóng)村戶口和中國國籍，也投機地獲得了宅基地成員資格權(quán)。如此種種，容易產(chǎn)生新的宅基地“遺留”問題。三是宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)與相關(guān)法律之間的矛盾困惑。如前所述，義烏市允許宅基地及其房屋有條件流轉(zhuǎn)，還可以持不動產(chǎn)證和基本居住證明進行抵押貸款，而現(xiàn)行《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得用于抵押;同時，《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第六十三條也明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”事實上，義烏市已發(fā)生幾宗宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后又反悔的案例，為了維護宅基地改革的正向效應(yīng)，義烏市法院對此類糾紛裁定時主要依據(jù)的是《中華人民共和國合同法》第四十四條、第四十九條、第五十二條、第六十條和《中國華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、第一百四十四條，判決原宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效。然而，如果被告以《土地管理法》和《物權(quán)法》相關(guān)條款為依據(jù)提起反訴，原告必將敗訴。

2．2 權(quán)能拓展強度不足與權(quán)能過大同時并存之間的矛盾困惑

在快速城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”背景下推進的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，無疑被烙有明顯的“強政府”烙印，因此必定存在宅基地權(quán)能拓展不足的問題。同時，由于宅基地“三權(quán)分置”改革還處于探索階段，也難免存在權(quán)能強度規(guī)范不當(dāng)而引起的權(quán)力運行失范情形。一是宅基地政府處置權(quán)過大與農(nóng)村集體處置權(quán)不足之間的矛盾困惑。其主要表現(xiàn)是，農(nóng)村集體對宅基地退出后的地類處置權(quán)不充分，退出后的宅基地有95%以上都被復(fù)墾為耕地，其指標(biāo)被用作城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”。相應(yīng)地，農(nóng)村直接留用的建設(shè)用地指標(biāo)卻十分有限。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2017年底，義烏市只有2宗宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地的案例。其中一宗發(fā)生在城西街道七一村，該村屬于城市規(guī)劃范圍外的舊村改革性質(zhì)，由4個自然村合并而成，需要建設(shè)一個商用菜市場，村里一塊面積為0.23 hm2的騰退宅基地，經(jīng)申請成功轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地。雖然宅基地復(fù)墾也以“集地券”方式增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟收入，但明顯削弱了村集體對宅基地的處置權(quán)，這既可能影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織新增成員宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)進度，又會在一定程度上擠占部分農(nóng)村發(fā)展權(quán)［12］。同時，處置權(quán)失范行為時有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分宅基地改革村莊將70%～80%的宅基地超面積使用費和有償選位費等涉及宅基地改革的收入都平均分配給本村農(nóng)民(或按股份分配)。這不僅不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，而且還部分消解了宅基地集體所有權(quán)權(quán)能，模糊了宅基地農(nóng)村集體所有權(quán)和成員資格權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，使違法農(nóng)戶從超面積使用費的再次分配中部分代償了其違法成本。二是農(nóng)村集體對宅基地收益權(quán)與國家稅收調(diào)節(jié)之間的矛盾困惑。義烏市宅基地改革制度設(shè)計中，原則上將宅基地改革收益權(quán)全部歸農(nóng)村集體所有，尚未設(shè)計國家稅收調(diào)節(jié)機制。在近3 a多的改革實踐中，義烏市涉及宅基地改革的128個村莊，村均“集地券”收益615.7萬元、村均宅基地有償使用費收益729.7萬元、村均宅基地有償選位費收益2 500萬元，部分城中村的這3項收益高達上億元，但都沒有交納任何稅收。這雖然體現(xiàn)了政府的大氣包容，但也有失社會公平公正之嫌。三是宅基地收益權(quán)“誰退歸誰”與宅基地集體所有制之間的矛盾困惑。義烏市在宅基地有償退出處置時可以以農(nóng)戶為單位實施退出、整理和收益，即“誰退歸誰”。該做法突破了《物權(quán)法》第五十九條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定，強化了農(nóng)民宅基地“私有”理念［13］，也與《中華人民共和國民法通則》第七十八條對“按份共有”是指“按照各自的份額，對共有財產(chǎn)分享權(quán)利，分擔(dān)義務(wù)”的解釋相矛盾，還觸碰了《物權(quán)法》關(guān)于集體所有權(quán)權(quán)能的行使必須反映集體成員通過民主程序體現(xiàn)的共同意志的相關(guān)規(guī)定。

2．3 改革中的行政推動與市場調(diào)節(jié)之間的矛盾困惑

雖然義烏農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革具有良好的市場基礎(chǔ)，但對于不同區(qū)位、家庭結(jié)構(gòu)、富裕程度的農(nóng)戶而言，其需求意愿和側(cè)重點不盡相同，難免造成改革的行政措施與市場機制之間的矛盾困惑，由此可能產(chǎn)生一些改革風(fēng)險。一是宅基地使用權(quán)依規(guī)轉(zhuǎn)讓與受讓主體不合法之間的矛盾困惑。如前所述，在新社區(qū)集聚區(qū)建設(shè)過程中，少數(shù)農(nóng)戶因資金不足必須賣掉部分宅基地指標(biāo)。但在宅基地指標(biāo)交易過程中，雖然有關(guān)文件要求受讓主體必須是符合本市宅基地申請條件的農(nóng)村居民，但由于各種原因，符合條件的受讓主體十分有限，如果嚴(yán)格把關(guān)受讓人資格則很難達成交易;因此，一些本村富裕農(nóng)戶趁機購買到大于本戶“一戶一宅”面積的宅基地。例如，某社區(qū)農(nóng)戶在新社區(qū)集聚區(qū)建設(shè)時先后購買宅基地224 m2和72 m2，加上自家的合法宅基地120 m2，一家4口人在同一集聚區(qū)擁有宅基地416 m2、房屋建筑面積2 080 m2。宅基地改革中，該農(nóng)戶在2016年對超面積宅基地一次性交納了25萬元的有償使用費。雖然其購買的宅基地及房屋未能獲得不動產(chǎn)證，但這一既成事實卻很容易形成新的“歷史遺留”問題，埋下產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。二是產(chǎn)權(quán)簽證制度與財產(chǎn)公證制度相矛盾。宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)公證要求嚴(yán)格按照宅基地權(quán)屬來源(集體經(jīng)濟組織成員建房用地審批表)、共有產(chǎn)權(quán)人公證協(xié)議書等基礎(chǔ)性文件進行司法公證，關(guān)鍵需要解決因產(chǎn)權(quán)人死亡、離婚、分家、買賣、繼承等情形下的產(chǎn)權(quán)變動與交割，并由公證部門出具公證書。但是，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為自家的房子登不登記都是自家的，對宅基地產(chǎn)權(quán)登記持無所謂態(tài)度，使宅基地和房屋登記發(fā)證工作一度滯緩。為了加快宅基地登記進程，義烏市決定改公證為“簽證”制度，即由村委會代替公證人員實施調(diào)查、協(xié)調(diào)，厘清農(nóng)戶宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)糾紛，采集錄音、錄像資料，形成紙質(zhì)《簽證意見書》，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)審核蓋章。目前，簽證已全面取代了公證。盡管簽證的程序、環(huán)節(jié)、文本等要件都一應(yīng)俱全，但實施主體的法律地位及《簽證意見書》的法律效力均受到質(zhì)疑，一旦遇到訴訟則缺乏法律依據(jù)。

3 完善和規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的幾點思考

義烏宅基地“三權(quán)分置”改革之所以出現(xiàn)上述矛盾困惑，有法規(guī)支撐不足、城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌力度不足等的制度供給原因，也有農(nóng)民對改革需求愿望不高、改革操作過程監(jiān)管不力等原因。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革還需要頂層制度支撐和規(guī)范運作，以促進改革的有序推進。

3．1 加快相關(guān)法規(guī)修訂與宅基地改革銜接，全面優(yōu)化產(chǎn)權(quán)權(quán)能運行環(huán)境

實踐表明，義烏市和其他試點縣宅基地改革普遍缺乏正式制度的支撐。2018年底，延期的改革試點很快結(jié)束，迫切需要把試點改革中的創(chuàng)新舉措通過法律法規(guī)固定下來。一要加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《集體經(jīng)濟組織成員資格法》銜接。建議出臺《集體經(jīng)濟組織成員資格法》，統(tǒng)一全國各地村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定方法，避免“一村一策”試點中村與村之間的攀比矛盾。二要加快宅基地“三權(quán)分置”與《住房保障條例》銜接。對農(nóng)村居民因升學(xué)、參軍、出國等情況沒有遷移戶口，但在城市享受了購房補貼、住房公積金等福利的原農(nóng)村居民，必須取消其村集體經(jīng)濟組織成員資格，避免“雙重福利”下的城鄉(xiāng)住房用地的“雙增長”。三是加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《土地管理法》銜接。建議將原來的宅基地占有權(quán)和使用權(quán)“二權(quán)合一”劃分為資格權(quán)和使用權(quán)“二權(quán)分置”，明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的法律界線。四是加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《物權(quán)法》的銜接。建議在《物權(quán)法》中創(chuàng)設(shè)“宅基地資格權(quán)”，并賦予其相應(yīng)的占有、處置、收益等用益物權(quán)。五是加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《擔(dān)保法》銜接。建議修改或刪除《抵押法》中關(guān)于宅基地及其房屋不能抵押貸款的法律條款，賦予宅基地及其房屋在辦理不動產(chǎn)證和保障基本居住用房的前提下依法抵押貸款的權(quán)利。

3．2 加大賦權(quán)強能力度，充分保障農(nóng)民宅基地權(quán)益

緊緊圍繞宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，豐富權(quán)屬種類，明確權(quán)利邊界，堅守改革底線，強化權(quán)利功能。一是強化處置權(quán)和收益權(quán)，進一步落實宅基地集體所有權(quán)。在處置權(quán)方面，賦予集體經(jīng)濟組織以宅基地統(tǒng)籌規(guī)劃權(quán)、分配建設(shè)權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)，即村集體經(jīng)濟組織有權(quán)按照本縣(市)城鄉(xiāng)“一張圖”要求和宅基地總量控制規(guī)模統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌分配存量宅基地，引導(dǎo)農(nóng)戶多戶聯(lián)建、適度集中，按功能區(qū)建設(shè)美麗家園。村集體經(jīng)濟組織依據(jù)《土地管理法》，對集體經(jīng)濟組織成員違法占用宅基地、超面積、不按規(guī)劃建設(shè)房屋、違法流轉(zhuǎn)宅基地等行為有責(zé)任進行及時監(jiān)督、糾正或上報國土部門。在收益權(quán)方面，除現(xiàn)行“集地券”、超面積宅基地收費、競價擇位等村集體收益外，還可以探索宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益在村集體和農(nóng)戶之間的按比例分成，以體現(xiàn)集體土地所有者權(quán)益，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)秩序。二是強化居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，進一步保障資格權(quán)。在居住權(quán)方面，除現(xiàn)行做法外，還可以探索更多居住權(quán)實現(xiàn)方式。比如:結(jié)合鄉(xiāng)村機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)，對自愿退出宅基地和放棄資格權(quán)進城落戶的農(nóng)戶實行一次性貨幣補償;對農(nóng)村五保戶、鰥寡孤獨老人實施集中安置等。在資格權(quán)方面，在目前試點基礎(chǔ)上，還需要探索農(nóng)村特殊群體的資格權(quán)問題，比如服兵役前本村集體經(jīng)濟組織成員的現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、入學(xué)前屬本村集體經(jīng)濟組織成員的全日制大中專院校在校學(xué)生、在服刑前屬本村集體經(jīng)濟組織成員的正在改造人員、出嫁時未遷移戶口的外嫁女(少數(shù)外嫁女離婚后又返回娘家居住)等特殊人員，尤其是原本村集體經(jīng)濟組織成員在審批宅基地后因招生等原因戶口已遷出，或因繼承擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟組織成員等特殊群體。三是強化用益物權(quán)，穩(wěn)妥放活土地使用權(quán)。在保障農(nóng)民居住權(quán)的前提下，有條件放活宅基地使用權(quán)在縣域范圍內(nèi)有序流轉(zhuǎn)，不斷探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如互換、轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、贈予、抵押、入股等，豐富宅基地物權(quán)實現(xiàn)方式，促進宅基地有償退出和集約利用。在當(dāng)前農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)快速融合發(fā)展的新階段，適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，更有利于吸引工商資本投向農(nóng)村，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。

3．3 正確處理政府與市場的關(guān)系，切實保障改革平穩(wěn)運行

政府作為改革的引導(dǎo)者和支持者，對宅基地“三權(quán)分置”改革起著重要的保障作用。同時，市場作為改革的試金石和調(diào)節(jié)器，對宅基地“三權(quán)分置”改革起著基礎(chǔ)性的決定作用。一是正確處理改革進度與政策底線之間的關(guān)系，規(guī)避新增宅基地違法風(fēng)險。嚴(yán)格審查宅基地使用權(quán)受讓人的集體經(jīng)濟組織成員資格，規(guī)避新的宅基地供求失衡。嚴(yán)禁村集體經(jīng)濟組織成員受讓大于“一戶一宅”的宅基地面積，避免產(chǎn)生新的“一戶多宅”，避免其他新增違法違規(guī)行為;嚴(yán)格控制宅基地用地規(guī)模、人均+戶均分配標(biāo)準(zhǔn)，限制新分配宅基地占用耕地的比例;嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購買宅基地建設(shè)別墅大院、私人會館;嚴(yán)禁房產(chǎn)地產(chǎn)企業(yè)受讓宅基地進行商品住宅開發(fā)，沖擊農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和城市房地產(chǎn)市場。二是正確處理政府服務(wù)與市場調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，讓市場起決定性作用。一方面，政府要嚴(yán)格宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后仍有長期穩(wěn)定的居住場所，流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)沒有權(quán)屬爭議，轉(zhuǎn)讓宅基地后不得再申請新的宅基地，確保流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在集體經(jīng)濟組織和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間合理分配?？蓞⒄占w經(jīng)營性建設(shè)用地上市的稅收調(diào)節(jié)做法，積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅收標(biāo)準(zhǔn)。同時要在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶成員資格權(quán)的前提下，平等保護承租人依流轉(zhuǎn)合同取得的宅基地使用權(quán)，保障其經(jīng)營預(yù)期。另一方面，政府還應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿和宅基地資源屬性，在宅基地退出、有償使用、資格權(quán)轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款等各環(huán)節(jié)構(gòu)建市場化操作方法，著力完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，創(chuàng)立宅基地基準(zhǔn)價格體系，培育產(chǎn)權(quán)公證、估值評估和交易代理中介組織，讓市場在宅基地資源配置和利益調(diào)節(jié)中起決定性作用。三是妥善解決宅基地和房屋簽證中的法律效力問題，盡力規(guī)避宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險。建議以“村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組+公證”模式來解決此前“村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組+鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)”模式的主體地位和法律效力問題，實現(xiàn)“民主程序+司法資格”的完美結(jié)合。四是探索部門聯(lián)合執(zhí)法，規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險。建立有效監(jiān)督機制和合理監(jiān)管流程，實行國土、住建、農(nóng)辦、金融、公安等多部門聯(lián)合執(zhí)法，對用地可能突破宅基地范圍和耕地紅線的，或建房可能超過規(guī)劃限制的，或租賃用房可能變異成福利用房的，或抵押融資可能進入房市股市等的系統(tǒng)風(fēng)險點，進行全面系統(tǒng)梳理，規(guī)避其負(fù)面影響。

3．4 因地制宜拓展退出宅基地利用領(lǐng)域，充分顯化宅基地財產(chǎn)功能

包括義烏在內(nèi)，目前我國農(nóng)村退出的宅基地主要用于城市公建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)地產(chǎn)等領(lǐng)域，難以滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革需求。一要引導(dǎo)宅基地退出與城市租賃用房用地增加的對接。鼓勵大中城市及郊區(qū)退出的農(nóng)村宅基地通過自行開發(fā)運營，以聯(lián)營、入股等方式直接參與建設(shè)運營集體租賃住房，把農(nóng)村宅基地退出與城市住房供地結(jié)構(gòu)調(diào)整對接起來，助推城市住房結(jié)構(gòu)改善。二要引導(dǎo)宅基地退出與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地增加的對接。在經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制和多輪土地整理后，我國目前農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地十分匱乏，極不適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需求。因此，要積極探索制定在權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，允許部分退出的農(nóng)村宅基地就地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地的土地利用政策，緩解農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的供求矛盾，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。三要引導(dǎo)宅基地退出與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地增加的對接。允許部分退出的農(nóng)村宅基地用于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房、小型加工項目，推動農(nóng)村田園綜合體建設(shè)，助力返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。