林群豐

〔摘要〕 黨內(nèi)規(guī)范性文件審查是黨在長期歷史實(shí)踐中建立起來的，對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨都具有重要價(jià)值。當(dāng)前的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查存在審查范圍過窄、審查機(jī)構(gòu)不健全、審查程序存在缺漏、審查責(zé)任定位模糊四大問題，要解決這些問題，需科學(xué)界定黨內(nèi)規(guī)范性文件的范疇，打破僅能由中紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委才能制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的誤導(dǎo)性觀念；強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，確立明晰的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體；建立主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的審查機(jī)制；構(gòu)建以政治性、合法性為主兼顧合理性的審查責(zé)任體系。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)規(guī)范性文件，合法性審查，被動(dòng)審查

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0032-06

十九大報(bào)告指出：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！睆?qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是十八大以來的重要戰(zhàn)略，十八屆四中全會(huì)確立了“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標(biāo)，習(xí)近平總書記又強(qiáng)調(diào)“力爭到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容，中共中央2017年6月25日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確提出要“完善備案審查制度”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度旨在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件是否符合憲法法律、是否符合黨章等方面進(jìn)行審查。① 黨內(nèi)規(guī)范性文件審查與黨內(nèi)法規(guī)審查具有很多相同之處，在很多場合與“備案”“清理”聯(lián)合使用，因此黨內(nèi)規(guī)范性文件審查往往也與“黨內(nèi)法規(guī)審查” 〔1 〕“黨內(nèi)法規(guī)備案審查”“黨內(nèi)法規(guī)清理審查”“黨規(guī)合法合規(guī)性審查” 〔2 〕490混用。然而，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查與這些常用概念存在較大差異。一方面，“備案”“清理”與審查存在不同，現(xiàn)實(shí)中的備案程序往往是審查的前提，清理是審查的后續(xù)處理機(jī)制；另一方面，廣義上的黨內(nèi)法規(guī)雖然能夠涵蓋現(xiàn)有的大量黨內(nèi)規(guī)范性文件，但是并不能完全覆蓋。目前的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度還存在較多問題，需要進(jìn)行完善。近年來，有部分學(xué)者開始關(guān)注這些問題，但是重點(diǎn)集中在黨內(nèi)法規(guī)制度體系與法律體系之間的審查模式銜接等問題上，且僅僅關(guān)注《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所確定的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，較少關(guān)注效力位階較低但數(shù)量巨大的低位階黨內(nèi)規(guī)范性文件，忽略了審查制度運(yùn)行中的一些重要問題。② 本文力圖在這些研究的基礎(chǔ)上拾遺補(bǔ)缺，首先論述了黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的重要性，然后分析了現(xiàn)階段黨內(nèi)規(guī)范性文件審查存在的四個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，最后探討解決這些問題的思路。

一、黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的重要性

黨內(nèi)規(guī)范性文件審查濫觴于建黨之初，經(jīng)歷了長期的發(fā)展演變才逐漸成熟。1922年黨章第二十一條規(guī)定黨的地方委員會(huì)制定的政策和決議應(yīng)當(dāng)符合中央精神，否則中央有權(quán)改組。1948年3月25日，黨中央出臺(tái)《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，建立了下級(jí)黨組織制定政策的請(qǐng)示報(bào)告和備案制度?！? 〕1321990年7月31日，黨中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，作為黨的制度建設(shè)重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)備案制度正式建立，為后來的審查制度奠定了基礎(chǔ)。2012年，中央制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》），正式確立了黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度。同年，《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查清理工作正式展開，經(jīng)過2012年6月至2014年11月期間的審查清理，新中國成立至2012年6月期間出臺(tái)的1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止，369件被宣布失效。〔4 〕全國各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市黨委也迅速制定了《備案規(guī)定》細(xì)則，在本區(qū)域內(nèi)開展黨內(nèi)規(guī)范性文件審查，收到了良好成效。在此背景下，很多地區(qū)逐漸建立起了較為周密的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度。2015年10月四川省委辦公廳印發(fā)了《省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件合法性審查辦法》，2017年1月晉中市出臺(tái)了《市委黨內(nèi)規(guī)范性文件合法性審查辦法（試行）》，2017年8月蘇州市出臺(tái)了《中共蘇州市委黨內(nèi)規(guī)范性文件合法性審核工作辦法》。

黨內(nèi)規(guī)范性文件審查不僅是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容和方法，也具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，客觀上起到了抑制權(quán)力濫用和保障公民權(quán)利的作用。

首先，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容和方法。黨的十八大之后，全面從嚴(yán)治黨取得了良好成效，為了構(gòu)建不能腐的長效機(jī)制，制度治黨、依規(guī)治黨成為了必然選擇。習(xí)近平總書記提出，“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本之策、長遠(yuǎn)之策”。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是依規(guī)治黨的基石，為了確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身的科學(xué)性、權(quán)威性，就需要有完善的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查。中共中央2017年6月25日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確提出要“完善備案審查制度”，含義就在于此。制定和頒行規(guī)范性文件是各級(jí)黨組織開展工作的重要方式，保障這些黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性、權(quán)威性與合理性，對(duì)于加強(qiáng)黨的自身建設(shè)和提升黨的治國理政水平都具有重要作用。黨內(nèi)規(guī)范性文件可能出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位等現(xiàn)象，可能違反憲法法律，可能與高位階黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件沖突，可能與同位階黨內(nèi)規(guī)范性文件矛盾，也可能存在較大的合理性瑕疵。諸多黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體、效力范圍、有效期間都存在較大差異，黨內(nèi)規(guī)范性文件之間出現(xiàn)交叉重疊和沖突抵牾的現(xiàn)象在所難免，“文山文?！薄凹t頭文件打架”等就是其形象化描述。黨內(nèi)規(guī)范性文件審查就是為了減少和消滅這些不良情形，強(qiáng)化黨內(nèi)規(guī)范性文件的系統(tǒng)性、科學(xué)性、有效性和權(quán)威性。

其次，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查是抑制權(quán)力濫用和保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織合法權(quán)利的重要方法。黨內(nèi)規(guī)范性文件大多都是為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)某些重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，事實(shí)上對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)利存在較大影響。良好的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查，能夠有效地減少侵害公民合法權(quán)利的黨內(nèi)規(guī)范性文件，有利于及時(shí)阻止有害的黨內(nèi)規(guī)范性文件的實(shí)施，保障公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利。endprint

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件審查存在的四個(gè)問題

2012年以來，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查工作已經(jīng)在中央和多省展開，中央和各地都在審查清理過程中廢除了大量黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，對(duì)于完善整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系起到了十分重要的作用。考察黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的運(yùn)行實(shí)況，可以發(fā)現(xiàn)其中主要存在四個(gè)問題，即審查范圍過窄、審查機(jī)構(gòu)不健全、審查程序存在缺漏、審查責(zé)任定位模糊。

（一）審查范圍過窄

根據(jù)2012年制定的《備案規(guī)定》規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。”③ 《備案規(guī)定》中的審查重點(diǎn)針對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，沒有涉及到司局級(jí)（市廳級(jí)）以下黨組織所頒行的規(guī)范性文件。然而，現(xiàn)實(shí)中市廳級(jí)以下黨組織制定了大量的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對(duì)黨組織和黨員行為起到了很大作用，對(duì)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形成了很大影響。

一般來說，市廳級(jí)以下黨組織制定的規(guī)范性文件大多都是為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)某些重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，這些規(guī)范性文件發(fā)揮作用的方式與高位階黨內(nèi)法規(guī)一樣，都是通過強(qiáng)制、禁止、指導(dǎo)示范等方式來指引下級(jí)黨組織及其內(nèi)部成員從事或者不從事某種行為。這些規(guī)范性文件不僅包括如《中共石家莊市委關(guān)于全市開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的實(shí)施方案》等旨在落實(shí)上級(jí)黨組織指示的文件，也包括一些游離在法律和黨內(nèi)法規(guī)制度邊緣的內(nèi)容。如2014年浙江臺(tái)州市委辦、市府辦聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于在市級(jí)單位開展“助力五水共治”捐款活動(dòng)的通知》《關(guān)于五水共治認(rèn)捐工作的補(bǔ)充通知》《助力“五水共治”捐款儀式的通知》等，文件規(guī)定：“捐款原則上參考以下標(biāo)準(zhǔn)：正廳級(jí)8000元、副廳級(jí)7000元……請(qǐng)各單位于2014年1月13日下午下班前完成認(rèn)捐工作?！?〔5 〕雖然該文件名義上只是捐款政策，下級(jí)黨組織和黨員干部看似具有選擇是否認(rèn)捐的自由，但是根據(jù)“下級(jí)服從上級(jí)”的組織原則和“個(gè)人利益服從黨和人民的利益”的黨員義務(wù)④ 規(guī)定，該文件所載規(guī)范事實(shí)上具有很強(qiáng)的指引和約束作用。而且，該文件也明確規(guī)定了認(rèn)捐完成時(shí)間，不能完成認(rèn)捐任務(wù)的下級(jí)黨組織和黨員干部必然要承擔(dān)相應(yīng)后果。也就是說，市廳級(jí)以下黨組織所制定的規(guī)范性文件，實(shí)際功效并不弱于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。

各地市廳級(jí)以下黨組織制定的類似規(guī)范性文件大量存在，有些已經(jīng)嚴(yán)重違反了憲法法律和黨章的規(guī)定，亟需通過備案審查等方式來查找問題并進(jìn)行整改。但中央層面的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查規(guī)則并未將其納入，僅僅有部分地方黨委制定了針對(duì)市廳級(jí)以下黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性審查規(guī)則，如四川等地。

（二）審查機(jī)構(gòu)不健全

一方面，實(shí)際承擔(dān)黨內(nèi)規(guī)范性文件審查職能的機(jī)構(gòu)資源配置不足，難以有效承擔(dān)審查職責(zé)。根據(jù)《備案規(guī)定》第四條、第五條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向中央備案，由中央辦公廳承辦備案審查任務(wù)，具體事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)辦理?，F(xiàn)行的中央辦公廳黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)是中央辦公廳法規(guī)局，具體承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作。擁有黨內(nèi)規(guī)范性文件制定權(quán)的組織包括中紀(jì)委、中央政法委、中組部、中宣部等數(shù)十個(gè)中央部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，這些黨組織每年制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量數(shù)以百計(jì)，由于中辦法規(guī)局本來就承擔(dān)有很多其他職能，很難有足夠的精力對(duì)這些數(shù)目龐大的黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。與同屬省部級(jí)機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的備案審查相比較，就可以清晰地了解到黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)的薄弱程度。省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)由全國人大常委會(huì)、國務(wù)院備案審查（《立法法》第九十八條、第九十九條），具體承擔(dān)備案審查職能的是全國人大常委會(huì)下設(shè)的各委員會(huì)和國務(wù)院法制辦，人大常委會(huì)各專門委員會(huì)和國務(wù)院法制辦的行政級(jí)別都是正部級(jí)，擁有較多的資源來開展備案審查工作。反觀黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查機(jī)構(gòu)，名義上由中央委員會(huì)承擔(dān)，但具體工作則是中央辦公廳下設(shè)的法規(guī)局來具體負(fù)責(zé)。

另一方面，社會(huì)各界對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體的選擇還存在較多爭議。有人認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)范性文件只是調(diào)整黨組織和黨員行為的規(guī)范，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由黨組織自身負(fù)責(zé)審查。但是也有人認(rèn)為，黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)社會(huì)具有重大影響，在很大程度上起到了法律的作用，應(yīng)當(dāng)由人大機(jī)關(guān)和黨組織共同承擔(dān)審查職責(zé)。還有人提出建立黨內(nèi)外聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制?！? 〕由于分歧較多，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)建設(shè)大大滯后于現(xiàn)實(shí)需求。在實(shí)踐操作中，各地也不盡一致。如山西省晉中市，由市委法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市人大法工委、市政府法制辦、市政協(xié)法制委和市紀(jì)委、市委組織部等有關(guān)部門向市委辦公廳出具初步審查意見，最后由市委辦匯總。在四川省，由省委辦公廳牽頭，省人大常委會(huì)法工委、省法制辦和省紀(jì)委機(jī)關(guān)、省委組織部、省委宣傳部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委政法委、省委編辦等共同承擔(dān)。在蘇州，由市委辦公室負(fù)責(zé)，具體工作由法規(guī)處承擔(dān)。

（三）審查程序存在缺漏

《備案規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件審查程序的規(guī)定較為模糊，可操作性較差?，F(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查，沒有規(guī)定發(fā)起審查動(dòng)議的主體、審查的流程等關(guān)鍵內(nèi)容。

一方面，現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查，是一種從屬于制定過程的機(jī)制，實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足需要。由于黨內(nèi)規(guī)范性文件眾多，而實(shí)際承擔(dān)審查任務(wù)的機(jī)構(gòu)資源配置較為薄弱，也很難對(duì)每一件黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查工作事必躬親，意圖在草案擬定后的短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)審查是不可能實(shí)現(xiàn)的。與地方性法規(guī)的審查程序相比，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的缺陷就會(huì)更加明顯。相對(duì)于黨委下設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)而言，全國人大常委會(huì)擁有較多資源，但是后者也很少主動(dòng)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行細(xì)致入微的審查。根據(jù)《立法法》第九十九條、第一百條的規(guī)定，對(duì)地方性法規(guī)等進(jìn)行審查的啟動(dòng)可以由多種主體開展，而不限于全國人大常委會(huì)下設(shè)的相關(guān)委員會(huì)，而且規(guī)定了較為明確的審查程序。⑤endprint

另一方面，現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度未能建立有效的分工配合流程。根據(jù)2012年至2016年間中央和各地開展的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查清理工作，一般由各級(jí)黨委辦公廳牽頭，協(xié)同紀(jì)檢部門、組織部門等開展。各個(gè)部門之間并未建立良好的分工配合關(guān)系，而只是就各自比較熟悉的板塊來開展審查工作，缺乏協(xié)同性。

（四）審查責(zé)任定位模糊

當(dāng)下的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的責(zé)任定位較為模糊，僅僅規(guī)定“對(duì)備案工作成績突出的單位和個(gè)人按照有關(guān)規(guī)定予以表彰”和“對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題可以在一定范圍內(nèi)通報(bào)”（《備案規(guī)定》第十二條）。這一規(guī)定主要存在兩個(gè)問題。

首先，實(shí)施黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的主體責(zé)任未能明確?，F(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度只規(guī)定了正向激勵(lì)措施，而缺乏相應(yīng)的義務(wù)規(guī)則和懲戒機(jī)制，存在較大漏洞?！皠?dòng)員千遍不如問責(zé)一次”，問責(zé)是督促審查主體履行好職責(zé)的基礎(chǔ)，也是提升黨內(nèi)規(guī)范性文件制定質(zhì)量的基礎(chǔ)性手段。

其次，處置黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體的責(zé)任規(guī)則較為乏力。對(duì)于備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題，除了對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件本身“建議制定機(jī)關(guān)自行糾正”和“提出予以糾正或者撤銷的建議”（《備案規(guī)定》第十條）之外，僅僅是規(guī)定“可以”在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，缺乏其他較為有力的制約手段。

三、解決黨內(nèi)規(guī)范性文件審查問題的思路

現(xiàn)存的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查存在審查范圍過窄、審查機(jī)構(gòu)不健全、審查程序存在缺漏、審查責(zé)任定位模糊等問題，需要分別針對(duì)這幾個(gè)問題進(jìn)行分析，找出問題的成因，并據(jù)此提出解決問題的思路。

（一）科學(xué)界定黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇

針對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件外延過小的難題，首先需要科學(xué)界定黨內(nèi)規(guī)范性文件的范圍，找出識(shí)別黨內(nèi)規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。

將市廳級(jí)黨組織制定的規(guī)范性文件納入黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇是完全可行的。一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件的字面含義完全能夠涵蓋省部級(jí)黨委以下機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件，沒必要重新創(chuàng)造一個(gè)新概念來指稱這些規(guī)范性文件。另一方面，行政法理論中也有可資借鑒的類似用法?！靶姓?guī)范性文件，是指行政主體為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政立法以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱?！?〔7 〕174黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件具有很多相似之處，為此，借鑒行政法理論對(duì)行政規(guī)范性文件的界定方法是完全可行的。

黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)都是調(diào)整黨員和黨組織行為的規(guī)范，理應(yīng)具有很多共同特征。根據(jù)學(xué)者們的概括，黨內(nèi)法規(guī)一般都具有抽象性、普遍性、反復(fù)適用性等特征。⑥ 黨內(nèi)規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)具有這些特征，與黨內(nèi)法規(guī)不同的是，后者具有更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋憩F(xiàn)形式（即《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中確定的7種類型）。據(jù)此，可以將黨內(nèi)規(guī)范性文件界定為：由黨組織制定的，除黨內(nèi)法規(guī)以外的能夠反復(fù)適用并具有普遍約束力的行為規(guī)范。根據(jù)這一界定方法，判斷某個(gè)文件是否屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件，可以從五個(gè)方面進(jìn)行。首先，制定機(jī)關(guān)是否屬于黨組織。第二，是否具有普遍適用性。第三，是否能夠反復(fù)適用。第四，是否符合制定程序。第五，不屬于黨內(nèi)法規(guī)。凡是滿足這五項(xiàng)要求的，都應(yīng)當(dāng)被納入到黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇。

（二）確立明晰的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體

黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)不健全的主要原因在于審查主體不明確。就現(xiàn)實(shí)中的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件主要由其制定機(jī)關(guān)自身進(jìn)行審查。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《備案規(guī)定》確立的審查機(jī)關(guān)和承辦業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，既沒有充足的資源配置，也面臨著邏輯錯(cuò)位的難題。

對(duì)于如何確立明晰的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體，目前主要有三種提議。一是充實(shí)和完善現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)的建制。此種方案以《備案規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)確立的備案審查體系為基礎(chǔ)，旨在強(qiáng)化既有審查制度的落實(shí)?！拌b于中央和地方的黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)與國家法制機(jī)構(gòu)相比規(guī)格普遍偏低，為適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，建議條件成熟時(shí)適當(dāng)提升黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)規(guī)格?！?〔8 〕121此外，還有增加黨委法規(guī)工作部門人員編制和健全工作機(jī)制等提議。二是在黨外建立相應(yīng)的審查機(jī)構(gòu)，如建立“人大審查制度”和“司法審查制度”等。建立黨內(nèi)法規(guī)人大審查制度的邏輯基礎(chǔ)在于，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上兼具硬法和軟法的特征，這對(duì)中國共產(chǎn)黨以外的公民權(quán)利具有強(qiáng)大影響，應(yīng)當(dāng)被納入到現(xiàn)有的合法性審查體系。如果憲法和法律規(guī)定的組織和其他主體認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)范性文件同憲法或法律存在抵觸情形，就可以向全國人大常委會(huì)提出審查建議，從而啟動(dòng)黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查程序。在黨內(nèi)規(guī)范性文件審查程序啟動(dòng)之后，全國人大專門委員會(huì)可以視情形向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、到會(huì)說明情況或者向委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案。〔9 〕與人大審查制度類似，黨內(nèi)規(guī)范性文件的司法審查制度也秉持著類似理由，但更為激進(jìn)，主旨是要在黨外建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)。三是建立黨內(nèi)黨外二元聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制。黨內(nèi)黨外二元聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制的實(shí)質(zhì)是黨內(nèi)規(guī)范性文件的原有審查機(jī)制依然存在，但同時(shí)還要引入人大審查等黨外審查機(jī)制。這種提議又包含了兩種不同觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)只就黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件實(shí)施聯(lián)動(dòng)審查 〔10 〕180，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)就所有黨內(nèi)法規(guī)建立二元聯(lián)動(dòng)審查制度。

上述三種方案各有優(yōu)劣，筆者認(rèn)為第一種提議與第三種提議的第一種觀點(diǎn)相互結(jié)合更為可行。其原因在于兩方面。首先，符合現(xiàn)行的政治組織架構(gòu)，變革成本較小。制度變革一般都會(huì)對(duì)政治穩(wěn)定造成一定的沖擊，建立黨內(nèi)規(guī)范性文件的外部審查機(jī)制，既需要重新論證黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，也需要重構(gòu)黨內(nèi)規(guī)范性文件制定者與立法者之間的關(guān)系，會(huì)在理論和制度上沖擊現(xiàn)有政治思想和政治組織架構(gòu)，成本較高。然而，如果僅僅是加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)建設(shè)，就能夠有效避免這一問題。其次，能夠盡快確立明晰的審查機(jī)構(gòu)，開展審查任務(wù)。在不沖擊現(xiàn)有思想與制度的前提下，完善黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)，理順其內(nèi)部工作機(jī)制，就能夠盡快優(yōu)化資源配置效率，更好地履行審查職能。endprint

（三）嚴(yán)格黨內(nèi)規(guī)范性文件審查程序

嚴(yán)格黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的程序，需要明確黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的啟動(dòng)條件，同時(shí)設(shè)定審查時(shí)限、時(shí)序、空間等方面的要求。

黨內(nèi)規(guī)范性文件的啟動(dòng)程序主要是解決兩個(gè)問題，即何種主體有資格啟動(dòng)審查機(jī)制，以及什么情況下能夠啟動(dòng)審查機(jī)制?！秱浒敢?guī)定》中設(shè)立的審查發(fā)起程序基本上形同虛設(shè)，需要重新完善。有人提出，要建立一種黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的聯(lián)動(dòng)銜接審查機(jī)制，“若有關(guān)黨組織發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范相抵觸，或者收到此類線索，亦無權(quán)徑自予以修改或撤銷，應(yīng)當(dāng)通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有處理權(quán)限的黨組織提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索” 〔11 〕。這種提議實(shí)際上與地方性法規(guī)、行政規(guī)章等法規(guī)的審查機(jī)制類似，都是強(qiáng)調(diào)在特定情形下由制定機(jī)關(guān)以外主體來推動(dòng)發(fā)起審查。如果采納此種方案，就可以參照《立法法》第九十九條、第一百條的規(guī)定，建立“主動(dòng)審查”和“被動(dòng)審查”相結(jié)合的二維審查機(jī)制。所謂“主動(dòng)審查”，也就是如《立法法》所規(guī)定的由人大內(nèi)設(shè)的專門委員會(huì)等機(jī)關(guān)主動(dòng)開展的審查，由黨內(nèi)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級(jí)黨組織來主動(dòng)進(jìn)行審查，現(xiàn)有的審查機(jī)制就是純粹的“主動(dòng)審查”。所謂被動(dòng)審查，就是仿照國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向人大常委會(huì)提出審查申請(qǐng)并由后者開展的審查模式，賦予一定范圍內(nèi)的黨組織、黨員等主體發(fā)起審查的權(quán)利，從而開啟黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查。

此外，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查時(shí)限、時(shí)序、空間等方面的程序規(guī)則，也都可以根據(jù)審查實(shí)際需要，結(jié)合人大機(jī)關(guān)開展法律審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置合理的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）強(qiáng)化黨內(nèi)規(guī)范性文件審查責(zé)任

為什么黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的責(zé)任定位較為模糊？要厘清這一問題，首先需要分析這種責(zé)任的構(gòu)成。黨內(nèi)規(guī)范性文件審查責(zé)任主要包括兩方面內(nèi)容：（1）審查主體的責(zé)任，即實(shí)施黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)范性審查的主體的責(zé)任，包括未能正常履行審查職責(zé)的責(zé)任等；（2）違法違規(guī)的黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體的責(zé)任，即黨內(nèi)規(guī)范性文件審查結(jié)論出臺(tái)之后，這些規(guī)范性文件存在的問題就會(huì)暴露出來，此時(shí)就需要對(duì)制定該規(guī)范性文件的主體進(jìn)行追責(zé)。如果有一個(gè)較為清晰的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，這兩種責(zé)任都很容易確定，而該標(biāo)準(zhǔn)仍然未能建立。

也就是說，審查責(zé)任定位模糊的首要原因在于責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)本身的不確定性?，F(xiàn)有的審查責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)主要是《備案規(guī)定》中規(guī)定的6個(gè)方面：“（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；（六）是否符合制定權(quán)限和程序?！雹?有人將這些標(biāo)準(zhǔn)概括為政治性、合法性、合理性，而且對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了層次劃分 〔12 〕。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否都能夠作為審查主體的職責(zé)？筆者認(rèn)為，政治性與合法性是黨內(nèi)規(guī)范性文件的基本要求，也應(yīng)當(dāng)作為審查主體的職責(zé)，合理性不宜作為審查主體的職責(zé)。作為黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體，必然要具有較高的政治能力和法律素養(yǎng)。因?yàn)楦鶕?jù)黨章規(guī)定，所有黨員都有學(xué)習(xí)和掌握黨的理論、路線、方針、政策和法律的義務(wù)，黨章第三條對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)具有遠(yuǎn)高于普通黨員的政治能力和法律素養(yǎng)，能夠鑒別黨內(nèi)規(guī)范性文件是否符合黨的政治理論、路線、方針、政策，是否與法律、高位階黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件沖突，是否與同等位階的黨內(nèi)規(guī)范性文件相矛盾，是否符合制定權(quán)限和制定程序。與之相反，合理性的要求相對(duì)較高，合理性程度的高低取決于立法技藝高低，對(duì)于審查主體而言，是一種類似于美國法學(xué)家富勒所言的“愿望的道德”而非“義務(wù)的道德”，只能作為努力的方向和理想圖景，而不能成為強(qiáng)制性要求?！?3 〕15

相應(yīng)的，違法違規(guī)的黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體的責(zé)任設(shè)置也應(yīng)當(dāng)以政治性、合法性為原則，兼顧合理性原則。

注 釋：

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第七條：“中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容：（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；（六）是否符合制定權(quán)限和程序?！?/p>

②相關(guān)研究參見：李大勇，宋潤潤：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》2017年第1期；胡肖華，聶辛東：《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機(jī)制的建構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期；秦前紅，蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期；馬立新：《論依法改革與完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

③《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第二條。

④《中國共產(chǎn)黨黨章》第三條規(guī)定：“黨員必須履行下列義務(wù)：……（三）堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，個(gè)人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)。”

⑤《中華人民共和國立法法》第九十九條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。”endprint