陸聶海

〔摘要〕 民主黨派的民主監(jiān)督總體上可以納入權(quán)利監(jiān)督而非權(quán)力監(jiān)督的范疇。民主黨派民主監(jiān)督具有政治性、民主性、制度性、合作性、監(jiān)督性五大特征。通過調(diào)研可知，當(dāng)前對(duì)民主監(jiān)督的政治性雖有充分認(rèn)識(shí)，但工作中偏重于事務(wù)性監(jiān)督；民主監(jiān)督的自主性和主動(dòng)性不足，監(jiān)督氛圍不夠濃厚；民主監(jiān)督形式雖有創(chuàng)新，但仍需不斷拓展；民主監(jiān)督的制度框架基本確立，但制度化水平還不高；監(jiān)督效果雖有改進(jìn)，但監(jiān)督職能沒充分發(fā)揮。為此，要建立健全民主監(jiān)督制度體系，加強(qiáng)監(jiān)督的主體性建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督能力建設(shè)，將從嚴(yán)治黨和民主監(jiān)督有效結(jié)合以強(qiáng)化監(jiān)督效果，探索通過監(jiān)察委員會(huì)平臺(tái)發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

〔關(guān)鍵詞〕 民主黨派，民主監(jiān)督，政治協(xié)商

〔中圖分類號(hào)〕D665 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0062-07

民主監(jiān)督是民主黨派的重要職能 ，是我國社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。民主監(jiān)督和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度緊密聯(lián)系在一起，在內(nèi)容上包括人民政協(xié)民主監(jiān)督和民主黨派民主監(jiān)督①。相對(duì)于一般的權(quán)利性社會(huì)監(jiān)督，民主監(jiān)督定位于政治監(jiān)督。不管是人民政協(xié)的民主監(jiān)督，還是民主黨派的民主監(jiān)督，作為有組織和有秩序的監(jiān)督活動(dòng)，民主監(jiān)督比一般社會(huì)監(jiān)督的影響力和作用力都要大。由于監(jiān)督主體智力密集、來源廣泛、代表性強(qiáng)、專業(yè)性高，同時(shí)具有相對(duì)獨(dú)特的政治地位，可以從黨和政府外的第三方提出監(jiān)督建議，決定了民主監(jiān)督較為理性和深刻，不僅具有較強(qiáng)的理論性、針對(duì)性和警示性，而且有較高的政治權(quán)威性。鄧小平指出：“我們這樣一個(gè)執(zhí)政黨確實(shí)需要監(jiān)督。既需黨內(nèi)的，更需黨外的。” 〔1 〕261在全面建成小康社會(huì)決勝階段，改革已進(jìn)入深水區(qū)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行更深層次的監(jiān)督和制約越來越成為時(shí)代發(fā)展的需要。現(xiàn)實(shí)情況是，雖然中國共產(chǎn)黨歷來重視民主黨派的民主監(jiān)督作用，積極推出各種政策和指導(dǎo)意見加以落實(shí)，然而在現(xiàn)實(shí)層面，民主黨派的民主監(jiān)督作用仍然相對(duì)薄弱，還有很大的空間和資源需要開發(fā)。因此，在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，對(duì)于鞏固中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，完善社會(huì)主義監(jiān)督體系，發(fā)展社會(huì)主義民主無疑具有重大意義。

一、研究背景和調(diào)研過程

本研究所指的民主黨派民主監(jiān)督是指以民主黨派和無黨派人士為主體進(jìn)行的監(jiān)督。從數(shù)量上來說，理論界對(duì)于民主黨派發(fā)揮民主監(jiān)督作用的研究已經(jīng)形成了大量成果。但這些研究成果大多集中于理論分析，鮮見實(shí)證探討。在新形勢(shì)下，為了更好地研究民主黨派民主監(jiān)督作用的發(fā)揮問題，就需要?jiǎng)?chuàng)新研究方式。

本研究首先從政治生態(tài)分析層面建構(gòu)了一個(gè)民主黨派民主監(jiān)督的理論模型。從政治生態(tài)的分析角度講，任何一種政治制度及其行為都是特定政治生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物，其目的也是設(shè)計(jì)和建設(shè)更能適應(yīng)和促進(jìn)當(dāng)前政治生態(tài)環(huán)境需要的政治制度和政治行為。按此思路，建構(gòu)了民主黨派民主監(jiān)督的政治生態(tài)分析模型（見圖1）。

根據(jù)民主黨派民主監(jiān)督的理論模型，并結(jié)合民主監(jiān)督的整個(gè)過程，本研究認(rèn)為民主黨派民主監(jiān)督具有以下五個(gè)特征：

政治性。民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，具有政治性，這主要體現(xiàn)在三方面。一是作為參政黨的民主黨派不同于社會(huì)組織和公民，它是一個(gè)政治性的政黨組織。由于政黨在國家政權(quán)中的重要地位和作用，作為高層次政黨監(jiān)督的民主監(jiān)督本身是一種政治性監(jiān)督。二是民主黨派民主監(jiān)督不同于一般人民群眾的權(quán)利性民主監(jiān)督，它是在政治體制內(nèi)進(jìn)行的監(jiān)督，其監(jiān)督屬性由“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商和多黨合作制度”這一基本政治制度所規(guī)定。三是民主黨派民主監(jiān)督的前提是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路，其監(jiān)督要始終堅(jiān)持正確的政治方向。

民主性。民主本身就有權(quán)利的意蘊(yùn)，民主監(jiān)督是一種權(quán)利性的監(jiān)督，也是社會(huì)主義獨(dú)有的民主形式之一。② 民主監(jiān)督的民主性要求監(jiān)督的氛圍是融洽的，監(jiān)督的方式是民主的，主要通過提意見、批評(píng)、建議的方式實(shí)施，所以是一種表達(dá)性的監(jiān)督。民主監(jiān)督的民主性還表現(xiàn)為民主監(jiān)督和協(xié)商民主密切相關(guān)，要通過協(xié)商以達(dá)到監(jiān)督目的實(shí)現(xiàn)。此外，民主監(jiān)督的民主性還體現(xiàn)為民主黨派在監(jiān)督中的主動(dòng)性和主體性有關(guān)。民主黨派作為參政黨，并非被動(dòng)地進(jìn)行政治活動(dòng)，而應(yīng)該有意識(shí)地關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及生態(tài)發(fā)展，并就某些問題進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督。

制度性。民主黨派民主監(jiān)督的制度性指的是民主監(jiān)督要有相應(yīng)的制度保障。作為“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”的一部分，民主監(jiān)督法制化是制度化的核心要素之一，即通過一定的法制形式將民主監(jiān)督確立下來，不能擅自改變。除了法制化，還包括監(jiān)督的規(guī)范化、程序化。民主監(jiān)督規(guī)范化是通過一系列明確、具體的規(guī)范，來規(guī)范相關(guān)的民主監(jiān)督行為。而程序化是任何形式的民主監(jiān)督制度的基本要求，缺乏一定程序的規(guī)范，民主監(jiān)督會(huì)陷入雜亂無章的境地。

合作性。競(jìng)爭(zhēng)性的西方政黨制度體現(xiàn)的是替代性監(jiān)督，而中國的政黨制度體現(xiàn)的是合作性監(jiān)督。民主監(jiān)督實(shí)際上是一種糾錯(cuò)機(jī)制，通過民主監(jiān)督作用的發(fā)揮，幫助執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)和改善領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線的主題就是大團(tuán)結(jié)和大聯(lián)合，黨派進(jìn)行民主監(jiān)督的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)決定了是以團(tuán)結(jié)合作為目的。團(tuán)結(jié)合作的主題體現(xiàn)在監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，它要求在民主監(jiān)督中參政黨和執(zhí)政黨既要堅(jiān)持共同點(diǎn)，又要看到差異處，形成和諧相處、互相合作的合作共事工作機(jī)制。

監(jiān)督性。民主監(jiān)督的監(jiān)督性是其區(qū)別于民主黨派的參政議政職能、政治協(xié)商職能的最基本的特性。民主監(jiān)督是一種柔性的異體監(jiān)督，不同于法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等剛性權(quán)力監(jiān)督，其效力并不具備法定約束力，但同樣具有監(jiān)督性，都屬于社會(huì)主義政治監(jiān)督體系不可或缺的一部分，其目的是為了對(duì)公共權(quán)力形成制約。從結(jié)果看，民主監(jiān)督的監(jiān)督性主要反映在監(jiān)督效果和監(jiān)督力度方面。監(jiān)督效果越好，說明監(jiān)督性越強(qiáng)，反之則說明監(jiān)督性越弱。

基于民主黨派民主監(jiān)督的特征，同時(shí)考慮到民主監(jiān)督是一個(gè)環(huán)式過程，涉及理念、主體、制度、行為、結(jié)果等各個(gè)方面，因此本研究構(gòu)建了民主黨派民主監(jiān)督特征指標(biāo)體系（見表1），并以此指標(biāo)體系為參照進(jìn)行調(diào)研分析。endprint

在進(jìn)行以上理論分析和建構(gòu)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，2017年2月至9月，我們以浙江省為主要調(diào)研區(qū)域，主要采用問卷調(diào)查并結(jié)合座談訪談的方法進(jìn)行。③ 選擇調(diào)查的樣本及對(duì)象具有代表性，不僅具備較高的統(tǒng)戰(zhàn)理論素養(yǎng)，同時(shí)也參與實(shí)際的民主監(jiān)督工作。問卷以上述民主黨派民主監(jiān)督指標(biāo)體系為參照，以五大特征構(gòu)建了十二個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

此次調(diào)研共發(fā)放問卷282份，回收有效問卷264份。由于研究主題是民主黨派的民主監(jiān)督，所以在黨派結(jié)構(gòu)中，民主黨派和無黨派人士要有一定比例。在被調(diào)查者的年齡結(jié)構(gòu)中，中青年干部占較大比例。被調(diào)查者的職業(yè)構(gòu)成較為多元化，除了公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)性人員，還有一定數(shù)量的新階層人士 ④ 和非公經(jīng)濟(jì)人士。具體問卷情況見表2。

二、調(diào)研結(jié)果分析

以浙江省為例，結(jié)合民主黨派民主監(jiān)督的五大特征，從調(diào)研的總體情況來看，當(dāng)前民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮明顯，但也存在一些較為突出的問題。

（一）對(duì)民主監(jiān)督的政治性雖有充分認(rèn)識(shí)，但工作中偏重于事務(wù)性監(jiān)督

從調(diào)研結(jié)果來看，當(dāng)前民主黨派對(duì)民主監(jiān)督的政治性有較為充分的認(rèn)識(shí)，大部分民主黨派和無黨派人士具有較強(qiáng)的政治把握能力，能夠堅(jiān)定地認(rèn)同和接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)中國特色社會(huì)主義道路充滿信心，在重大原則問題上旗幟鮮明。當(dāng)然，我們也發(fā)現(xiàn)一少部分民主黨派成員在思想上受到西方價(jià)值觀的侵蝕。另一方面，在對(duì)民主監(jiān)督性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上，廣大民主黨派和無黨派人士都能有著清醒的認(rèn)識(shí)，都認(rèn)為民主監(jiān)督是一種政治性監(jiān)督，其政治性體現(xiàn)在高層次的政黨監(jiān)督上，目的是為了執(zhí)政黨更好地執(zhí)政。

但較高的理論認(rèn)知不完全代表民主監(jiān)督的真實(shí)情況。盡管絕大部分調(diào)研對(duì)象認(rèn)識(shí)到民主監(jiān)督是政治監(jiān)督，不同于一般的社會(huì)監(jiān)督，但從實(shí)際監(jiān)督情況來看，大部分民主監(jiān)督內(nèi)容通常是對(duì)政府某項(xiàng)具體工作和某項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的監(jiān)督，對(duì)黨際監(jiān)督尤其是黨委執(zhí)政情況和黨員干部履行職能情況進(jìn)行監(jiān)督的比較少。從近幾年政協(xié)提案中涉及民主黨派民主監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容來看，“工作建議”占了所有黨派提案的大部分 ，而發(fā)揮黨際監(jiān)督作用的提案只有少部分。省級(jí)的情況更嚴(yán)重?？梢哉f越到基層，黨際監(jiān)督內(nèi)容越少，具體工作比例越高。而對(duì)民主黨派成員以及政協(xié)委員的相關(guān)問卷訪談也驗(yàn)證了這一情況（見圖2）。事實(shí)上，民主黨派民主監(jiān)督作為一種高層次的政治監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)將黨際“監(jiān)督”降低到一般社會(huì)事務(wù)管理層面，如此不僅易混同于一般社會(huì)監(jiān)督，而且會(huì)淡化監(jiān)督的政治性。

（二）民主監(jiān)督的自主性和主動(dòng)性不足，監(jiān)督氛圍不夠濃厚

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！?〔2 〕7由于組織建設(shè)薄弱，對(duì)執(zhí)政黨和政府依賴性過強(qiáng)，民主黨派事實(shí)上并不是完全獨(dú)立的監(jiān)督主體，其民主監(jiān)督作用的發(fā)揮有賴于多黨合作的良好機(jī)制及氛圍。因此，執(zhí)政黨有條件、有義務(wù)創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督氛圍。但當(dāng)前，民主監(jiān)督的環(huán)境有待進(jìn)一步改善。就執(zhí)政黨而言，一些領(lǐng)導(dǎo)干部表面上重視民主監(jiān)督，但在工作中又放在一邊；一些黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民主監(jiān)督存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為民主監(jiān)督是自找麻煩，會(huì)對(duì)其權(quán)力造成制約。

相比人數(shù)眾多的中共黨員，作為參政黨的民主黨派成員數(shù)量很少，這更需要民主黨派在民主監(jiān)督中增強(qiáng)主動(dòng)性和主體性，正如毛澤東1957年在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》指出：“民主黨派是否能長期存在下去，不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望決定的，還要看民主黨派自己的表現(xiàn)……”。〔3 〕367-368但當(dāng)前民主黨派缺乏參與和推動(dòng)民主監(jiān)督的意愿。一些黨派成員不能正確認(rèn)識(shí)憲法及相關(guān)制度賦予的政治權(quán)利，監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于政治安排，不敢出頭，不愿主動(dòng)監(jiān)督。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各民主黨派組織的大部分監(jiān)督活動(dòng)集中在少數(shù)骨干成員身上，而廣大一般成員尤其是基層成員對(duì)民主監(jiān)督較為冷淡，主動(dòng)性不高。除了監(jiān)督意愿不強(qiáng)外，監(jiān)督的自主性也較弱，突出表現(xiàn)為組織建設(shè)不力，解決自身問題能力較弱，對(duì)執(zhí)政黨和政府依賴過高。在對(duì)民主黨派民主監(jiān)督自主性不高進(jìn)行歸因時(shí)，在給定“個(gè)人能力有限、缺乏必要經(jīng)費(fèi)、黨派成員兼職過多、組織建設(shè)不重視、解決自身問題能力較弱”這五項(xiàng)選擇限選三項(xiàng)的情況下，“解決自身問題能力較弱”“組織建設(shè)不重視”“黨派成員兼職過多”分別為62%、53%、32%，這三項(xiàng)成為主要原因，而“個(gè)人能力有限”和“缺乏必要經(jīng)費(fèi)”則為21%和25%。

（三）民主監(jiān)督形式雖有創(chuàng)新，但仍需不斷拓展

2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督主要有六種形式，而在2015年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中，民主黨派民主監(jiān)督已經(jīng)拓展為十種主要形式。這證明了近年來民主監(jiān)督形式日益豐富，其變化主要在以下幾點(diǎn)：一是通過民主協(xié)商會(huì)、談心交心會(huì)、座談會(huì)直接向黨委、政府及有關(guān)部門提意見。二是由封閉逐漸走向?qū)λ泄耖_放。如民主黨派通過政協(xié)平臺(tái)進(jìn)行的民主監(jiān)督，吸納公民代表參加資政會(huì)，甚至旁聽相關(guān)會(huì)議，改變了原有在相對(duì)封閉狀態(tài)下由政協(xié)委員提意見的模式。三是減少了中間監(jiān)督環(huán)節(jié)。民主黨派運(yùn)用專項(xiàng)工作評(píng)議會(huì)、部門行風(fēng)評(píng)議會(huì)等途徑，對(duì)黨和政府相關(guān)工作直接提出批評(píng)或建議，減少了監(jiān)督的中間環(huán)節(jié)，提高了監(jiān)督效率。

民主監(jiān)督形式雖然有創(chuàng)新，但依然缺乏及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的有效方法，尤其是特約人員的特約監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。特約人員其實(shí)是民主黨派的一支“專職”監(jiān)督隊(duì)伍，應(yīng)該成為民主監(jiān)督的重要力量。但近年來特約人員監(jiān)督基本沒有新的拓展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前特約監(jiān)督存在的問題包括：一是特約監(jiān)督人員的組織管理存有問題。一些被調(diào)查者對(duì)特約監(jiān)督是由誰組織的都說不清楚，有的認(rèn)為是“政協(xié)”，有的認(rèn)為是“被監(jiān)督單位”。二是對(duì)監(jiān)督單位而言，有的聘任部門抓得不夠?qū)?，制度落?shí)不夠好，被聘用時(shí)發(fā)個(gè)證書、開個(gè)座談會(huì)，開展實(shí)質(zhì)性監(jiān)督工作不多。三是特約監(jiān)督人員缺乏監(jiān)督積極性。在問到“影響特約監(jiān)督工作的因素”時(shí)，很多被訪者竟然選擇“沒有積極性，形式主義嚴(yán)重”（占27%），其他的選擇有“沒有機(jī)會(huì)監(jiān)督”（占19%），“缺乏對(duì)監(jiān)督部門了解”（占23%），“本職工作忙，沒有精力監(jiān)督”（31%）等。endprint

（四）民主監(jiān)督的制度框架基本確立，但制度化水平還不高

從現(xiàn)狀看，民主黨派民主監(jiān)督的法制建設(shè)進(jìn)步巨大，其框架已基本確立。一是憲法明確了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的憲法地位，并在政治實(shí)踐中形成了民主監(jiān)督的憲法性慣例。二是中共中央相關(guān)重要黨內(nèi)法規(guī)，明確了民主監(jiān)督是民主黨派的基本職能并確定了基本規(guī)范⑤。三是2004年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第一次以黨內(nèi)法規(guī)形式，明確了黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系⑥。

盡管如此，民主黨派民主監(jiān)督的法制化水平還不夠高，缺乏法定程序和較強(qiáng)約束力。有學(xué)者提出民主監(jiān)督如何監(jiān)督政府和司法，都應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定，以防監(jiān)督成為空談?！? 〕128-129同時(shí)，對(duì)于政黨來說，政黨的根本規(guī)章制度就是政黨章程，根據(jù)黨章治黨也是民主監(jiān)督法制化的重要方面。盡管民主監(jiān)督在各民主黨派章程中有一些規(guī)定，但章程本身并不完善，同時(shí)以章程治黨的意識(shí)還不強(qiáng)，民主監(jiān)督權(quán)利的履行也不充分。

民主監(jiān)督能否發(fā)生實(shí)效，關(guān)鍵看有沒有一個(gè)規(guī)范監(jiān)督行為并落到實(shí)處的程序機(jī)制，這些程序機(jī)制主要有權(quán)利保護(hù)機(jī)制、知情溝通機(jī)制、采納反饋機(jī)制、考核激勵(lì)機(jī)制等。在訪談中，很多人認(rèn)為民主黨派知情溝通機(jī)制最為薄弱，原因是缺乏規(guī)范性的程序機(jī)制保障民主黨派的知情權(quán)，從而造成監(jiān)督信息失真?？偟目磥恚m然民主黨派民主監(jiān)督的制度化進(jìn)步明顯，但還缺乏嚴(yán)格程序。盡管在以往的政治實(shí)踐中，民主監(jiān)督的程序也在逐漸改善，但還需要增強(qiáng)科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和可操作性。通過限選三項(xiàng)的問卷調(diào)查顯示，多數(shù)人對(duì)民主監(jiān)督的程序化并不滿意，72%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為民主監(jiān)督程序的科學(xué)性不強(qiáng)，系統(tǒng)性不高；61%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為民主監(jiān)督程序的規(guī)范性不強(qiáng)，隨意性較大；47%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為民主監(jiān)督程序的可操作性不高；只有16%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為民主監(jiān)督程序化較高。

（五）監(jiān)督效果雖有改進(jìn)，但監(jiān)督職能沒充分發(fā)揮

當(dāng)前民主黨派民主監(jiān)督的效果雖然比以前有了很大改進(jìn)，但民主監(jiān)督職能并沒有充分發(fā)揮。一是從橫向上與參政議政、政治協(xié)商的要求相比，民主黨派的民主監(jiān)督效果相對(duì)較弱。目前很多民主黨派組織都設(shè)有調(diào)研處，雖然有不少成立了參政議政委員會(huì)，但都以開展各類參政議政課題調(diào)查為主，普遍沒有一個(gè)專門的民主監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是從縱向來看，其監(jiān)督效果從中央到地方呈現(xiàn)遞減狀態(tài)，往往越是高層，監(jiān)督效果越好，越是基層，監(jiān)督效果越差。三是在我國目前的整體監(jiān)督體系中，民主黨派民主監(jiān)督的效果一般。在對(duì)紀(jì)委監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、民主黨派民主監(jiān)督、公民監(jiān)督這八種監(jiān)督類型監(jiān)督效果的滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，由高到低分別為75%、61%、53%、49%、41%、32%、29%、17%，民主黨派民主監(jiān)督僅高于公民監(jiān)督。

此外，民主黨派民主監(jiān)督效果的不理想還表現(xiàn)在監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策的比例較低。究其原因，一是由于缺乏有效的成果落地機(jī)制。在訪談中，僅少部分人認(rèn)為相關(guān)部門能夠及時(shí)將監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策，成果轉(zhuǎn)化率不高。二是很多監(jiān)督成果理論性太強(qiáng)，因脫離實(shí)際而操作性不強(qiáng)。盡管大部分黨派成員是知識(shí)分子，但往往專注于本職工作，對(duì)具體行政部門的工作不熟悉，不能提出有效的監(jiān)督方案。三是因?yàn)槊裰鞅O(jiān)督的評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制沒有有效建立起來。評(píng)估和反饋是對(duì)監(jiān)督效果的考核，是整個(gè)民主監(jiān)督環(huán)式鏈條中必不可少的一環(huán)。但現(xiàn)實(shí)中，往往對(duì)民主監(jiān)督的效果沒有統(tǒng)一和嚴(yán)格的考核評(píng)估機(jī)制，也缺乏反饋渠道。

三、發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的路徑

從調(diào)研情況看，大家普遍認(rèn)為民主黨派民主監(jiān)督是中國特色社會(huì)主義的重要政治優(yōu)勢(shì)，必須加強(qiáng)和完善。結(jié)合實(shí)證調(diào)研與學(xué)理思考，發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用需從以下五方面努力。

（一）建立健全民主監(jiān)督制度體系

民主監(jiān)督制度化的基本內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)是通過一定的法制形式將民主監(jiān)督確立下來，同時(shí)要通過一系列明確、具體的程序機(jī)制來規(guī)范相關(guān)的民主監(jiān)督行為。建立健全民主監(jiān)督制度，首先要以法制形式和法制思維進(jìn)行民主監(jiān)督?，F(xiàn)代政黨政治的基本要求就是各政黨在法制框架內(nèi)活動(dòng)?！稇椃ā返?條明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！睉椃ǖ倪@一規(guī)定明確了各民主黨派在任何活動(dòng)中應(yīng)以法律為根本準(zhǔn)則，依法進(jìn)行民主監(jiān)督。

其次，在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上探索制定民主監(jiān)督條例或辦法。其中，應(yīng)該在相關(guān)條例及辦法中規(guī)定被監(jiān)督者和監(jiān)督者的責(zé)任、義務(wù)，以及監(jiān)督的程序、方式、原則。同時(shí)為了防止民主監(jiān)督的職能弱化，要規(guī)定監(jiān)督任務(wù)，明確任務(wù)內(nèi)容，從而有效區(qū)分民主監(jiān)督和參政議政等其他職能的邊界。

除此之外，還要著重做好以下幾方面的工作：一是在監(jiān)督過程中做好知情、溝通等程序性建設(shè)工作。知情和溝通是有效監(jiān)督的前提。要在溝通環(huán)節(jié)建立完善的多方聯(lián)系制度，明確溝通的渠道和方式。在知情環(huán)節(jié)要建立信息通報(bào)制度，不僅要明確知情的范圍，而且要對(duì)信息通報(bào)的途徑、時(shí)限等具體細(xì)節(jié)加以說明。二是完善監(jiān)督成果落實(shí)機(jī)制。對(duì)民主監(jiān)督的相關(guān)成果，要及時(shí)認(rèn)真研究，并盡快交付有關(guān)部門落實(shí)。應(yīng)建立成果落實(shí)陽光監(jiān)督機(jī)制，在相應(yīng)網(wǎng)站上公開提案辦理過程，主動(dòng)讓公民、社團(tuán)和輿論媒體監(jiān)督民主監(jiān)督成果的落實(shí)情況。三是建立健全監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制要依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督效果量化成具有可操作性的若干具體指標(biāo)。同時(shí)要求承辦部門及時(shí)反饋，明確其責(zé)任和義務(wù)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，納入具體的部門考核。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督的主體性建設(shè)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了更需要自覺地接受民主黨派的監(jiān)督。這樣的定位要求民主黨派必須加強(qiáng)監(jiān)督的主體性建設(shè)，否則無法承擔(dān)主動(dòng)監(jiān)督的職責(zé)。從歷史上看，民主黨派監(jiān)督的主體地位是民主黨派和無黨派人士在新中國建立、社會(huì)主義建設(shè)以及改革開放過程中逐漸形成的。從現(xiàn)實(shí)看，則是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度所規(guī)定的。民主黨派具有人民性、進(jìn)步性和廣泛性的特點(diǎn)，是中國特色社會(huì)主義參政黨，能夠有效地勝任監(jiān)督工作。從邏輯上看，民主黨派民主監(jiān)督的主體性主要表現(xiàn)為主觀層面和客觀層面。endprint

在主觀層面，民主黨派監(jiān)督的主體性是指民主黨派是否愿意監(jiān)督以及在監(jiān)督中是否具有責(zé)任意識(shí)。為此，首先要通過學(xué)習(xí)教育，加強(qiáng)民主監(jiān)督意識(shí)。要樹立高度的政治責(zé)任感和使命感，能夠自覺主動(dòng)地去尋找問題及癥結(jié)所在，要站在診斷的角度對(duì)執(zhí)政黨和政府的政策、工作提出批評(píng)和意見。其次，要在加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)的基礎(chǔ)上形成民主監(jiān)督文化。要通過加強(qiáng)民主監(jiān)督的理論教育， 培養(yǎng)黨派成員的法治意識(shí)和公民道德意識(shí)，各民主黨派要根據(jù)不同歷史傳統(tǒng)和自身界別特色，對(duì)黨派自身的價(jià)值觀念進(jìn)行概括提煉，要對(duì)黨派成員的思想與行為進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)要加強(qiáng)黨派內(nèi)部價(jià)值理念宣傳教育，形成積極向上的民主監(jiān)督文化。再次，要繼承和發(fā)揚(yáng)民主黨派優(yōu)良傳統(tǒng)，培養(yǎng)民主監(jiān)督的政治責(zé)任感。民主黨派和無黨派人士要學(xué)習(xí)和繼承老一輩民主人士追求民主、敢于諫言的光榮傳統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和國家富強(qiáng)為己任，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行民主監(jiān)督。

在客觀層面，要明確民主監(jiān)督是民主黨派的組織行為，而非成員個(gè)體行為，黨派組織是監(jiān)督的主體。為此，一方面應(yīng)強(qiáng)化中國特色社會(huì)主義參政黨的觀念。民主黨派并非普通社會(huì)組織，也不是西方政黨制度意義上的在野黨和反對(duì)黨，而是中國特色社會(huì)主義參政黨。只有增強(qiáng)作為中國特色社會(huì)主義參政黨的政治責(zé)任感和政治意識(shí)，才能強(qiáng)化參政黨民主監(jiān)督的主動(dòng)性和主體性。另一方面應(yīng)借鑒執(zhí)政黨組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)民主黨派組織建設(shè)。重點(diǎn)加強(qiáng)民主黨派組織的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和基層組織建設(shè)，應(yīng)突破組織建設(shè)的瓶頸，將資源下沉，創(chuàng)新組織形式，拓展組織功能，不斷夯實(shí)民主黨派民主監(jiān)督的組織基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督能力建設(shè)

從參政黨的角度看，民主監(jiān)督是參政黨能力建設(shè)的重要方面，其目的是為了執(zhí)政黨更好地執(zhí)政?？梢哉f，民主黨派的民主監(jiān)督能力作為一個(gè)合力機(jī)制，是由民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督時(shí)的各種能力綜合作用而形成的。其中，調(diào)查研究能力、反映社情民意能力、解決自身問題能力等是其重要方面。當(dāng)前，民主黨派解決自身問題的能力略顯薄弱，自我化解內(nèi)部各種矛盾的本領(lǐng)有待提高?？梢韵胂?，如果連自身問題都不能有效解決，那么在實(shí)際監(jiān)督過程中必定由于束縛較多而不能有效開展工作。為此，必須大力加強(qiáng)民主黨派解決自身問題的能力建設(shè)。通過加強(qiáng)自身建設(shè)，減少依賴性，增強(qiáng)自主性，從而使民主監(jiān)督更具有獨(dú)立性和時(shí)效性。

民主監(jiān)督是一種批評(píng)性和建設(shè)性并重的監(jiān)督，為此，必須精確找到執(zhí)政黨和政府的一些問題所在，才能使監(jiān)督具有針對(duì)性。為此必須大力加強(qiáng)民主黨派調(diào)查研究能力和反映社情民意能力的建設(shè)。提高調(diào)查研究能力的關(guān)鍵在于要盡可能全面地掌握所監(jiān)督問題的第一手資料，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤研究，全面掌握情況。加強(qiáng)反映社情民意能力建設(shè)則需要向執(zhí)政黨學(xué)習(xí)，即放下姿態(tài)，走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，密切聯(lián)系群眾，如此才能聽到群眾的真實(shí)聲音，如實(shí)反映社情民意。

（四）將從嚴(yán)治黨和民主監(jiān)督有效結(jié)合以強(qiáng)化監(jiān)督效果

當(dāng)前民主黨派民主監(jiān)督的效果和效率都取得了巨大進(jìn)步，但和預(yù)期相比，還存在一定差距，為此有必要夯實(shí)監(jiān)督內(nèi)容，規(guī)范監(jiān)督反饋機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督成果轉(zhuǎn)換，提高監(jiān)督實(shí)效性。一方面要加強(qiáng)黨際監(jiān)督。民主監(jiān)督的內(nèi)容有十條，可以說涵蓋了黨和政府的很多方面，但民主黨派的民主監(jiān)督本質(zhì)上是政黨監(jiān)督，這需要監(jiān)督主體把握大局，抓住方向，注意分析主要矛盾和矛盾的主要方面，選好民主監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)，既要繼續(xù)注重事務(wù)性監(jiān)督，更要強(qiáng)化黨際監(jiān)督。另一方面要注重民主監(jiān)督的深度和力度。民主監(jiān)督作為一種深層次的監(jiān)督，要深入調(diào)查研究，切中肯綮，避免淪為“形式監(jiān)督”。同時(shí)要加強(qiáng)民主監(jiān)督力度，積極探索在各民主黨派內(nèi)部建立專門進(jìn)行民主監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。民主監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能在于，一是開展各黨派的理論研究，加強(qiáng)宣傳力度，擴(kuò)大黨派影響力；二是組織和協(xié)調(diào)實(shí)際的黨派民主監(jiān)督活動(dòng)，充分展示民主監(jiān)督的組織性。

加強(qiáng)監(jiān)督效果，不僅要通過政治體制改革突出民主監(jiān)督的重要性，而且要在監(jiān)督形式上不斷創(chuàng)新。如可把民主監(jiān)督與司法監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、尤其是輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合。從實(shí)質(zhì)上看，輿論監(jiān)督和民主監(jiān)督都是權(quán)利性的柔性監(jiān)督，雖不具備強(qiáng)制力，但卻都有制約性。從形式上看，兩者都屬于表達(dá)性的監(jiān)督，都是通過話語或者書面的表達(dá)進(jìn)行的監(jiān)督。兩者的結(jié)合有助于監(jiān)督效果的顯著提升。強(qiáng)化監(jiān)督效果，還要推進(jìn)項(xiàng)目化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督向?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變。民主黨派應(yīng)聚焦于黨和政府的中心工作，特別是對(duì)一些重點(diǎn)工程項(xiàng)目、群眾關(guān)注度較高的事項(xiàng)進(jìn)行項(xiàng)目化監(jiān)督。事實(shí)上，當(dāng)前各地開展的“脫貧攻堅(jiān)”專項(xiàng)監(jiān)督、“五水共治”專項(xiàng)監(jiān)督、“最多跑一次”改革監(jiān)督等都屬于項(xiàng)目化監(jiān)督。通過項(xiàng)目化監(jiān)督，可以改變以往大而全、散而廣的現(xiàn)象，使監(jiān)督更加精準(zhǔn)，更有效果。

此外，從嚴(yán)治黨和民主監(jiān)督具有內(nèi)在的契合性，要將兩者有機(jī)結(jié)合起來。兩者結(jié)合不僅有利于提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，更有利于充分挖掘民主監(jiān)督效能。一方面，民主黨派的民主監(jiān)督在加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨方面能夠發(fā)揮巨大作用。由于各民主黨派所處位置超脫，視角獨(dú)特，理論水平也很高，因此能夠有效幫助執(zhí)政黨改進(jìn)作風(fēng)，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，成為推進(jìn)從嚴(yán)治黨的重要力量。另一方面，從嚴(yán)治黨有助于加強(qiáng)民主黨派自身監(jiān)督。民主黨派自身也需要監(jiān)督，但當(dāng)前參政黨黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)與執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)差距巨大，為此各民主黨派應(yīng)以“從嚴(yán)治黨”為契機(jī)，“以黨為師”。一是進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化各民主黨派《黨章》中關(guān)于黨的組織、黨的紀(jì)律等方面的條款；二是借鑒《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等相關(guān)制度條例，對(duì)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)方面的規(guī)定，對(duì)違紀(jì)違法者首先進(jìn)行內(nèi)部懲戒。

（五）探索通過監(jiān)察委員會(huì)平臺(tái)發(fā)揮民主監(jiān)督作用

監(jiān)察委員會(huì)的建立是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重大創(chuàng)新，監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革。充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，對(duì)于推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，有著現(xiàn)實(shí)意義。一方面，要形成對(duì)國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會(huì)工作的民主監(jiān)督制度安排。監(jiān)察委員會(huì)是對(duì)國家公職人員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)，但監(jiān)督者本身也應(yīng)該接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)不僅有監(jiān)察權(quán)，更有監(jiān)督權(quán)。在這兩項(xiàng)基本職能基礎(chǔ)上，監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力龐大，職能眾多（如反貪反腐敗、偵查、防瀆職和職務(wù)犯罪等）。因此，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則，監(jiān)察委員會(huì)本身更應(yīng)該受到監(jiān)督。當(dāng)然，不同于一般監(jiān)察對(duì)象，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的監(jiān)督有其自身的特點(diǎn)⑦。這些特點(diǎn)的存在使得對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督不僅需要黨內(nèi)監(jiān)督，也需要黨外的民主監(jiān)督。另一方面，還要為監(jiān)察體制改革獻(xiàn)策建言，協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)開展監(jiān)督工作。民主黨派人才薈萃、智力密集、位置超脫、地位獨(dú)特，通過加強(qiáng)與監(jiān)察委員會(huì)的合作，不僅能夠促進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)更好開展工作，而且還能提升民主監(jiān)督的實(shí)效?？梢試L試開展民主黨派和監(jiān)察委員會(huì)對(duì)口聯(lián)系制度，監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)部門可以向民主黨派定期通報(bào)工作情況，民主黨派則要認(rèn)真聽取相關(guān)工作通報(bào)，以更好地知情和參與。要積極探索民主監(jiān)督員、民主評(píng)議、特邀監(jiān)察員監(jiān)督等機(jī)制建設(shè)。應(yīng)當(dāng)看到，一段時(shí)間以來，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)特約監(jiān)察員制度的監(jiān)督作用發(fā)揮不夠明顯，建議由監(jiān)察委員會(huì)通盤考慮人選，統(tǒng)一選聘，以增加其權(quán)威性，使特約監(jiān)督工作更加有效。民主黨派也應(yīng)向監(jiān)察委員會(huì)委派監(jiān)督員，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力行使、工作人員履職、監(jiān)察效果等開展常規(guī)性監(jiān)督。同時(shí)要提交民主監(jiān)督建議書，履行民主監(jiān)督職責(zé)，促使監(jiān)察工作更好地開展。endprint

注 釋：

①兩者在內(nèi)容、形式、程序等方面有相似處，就其本質(zhì)而言都帶有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的體現(xiàn)。但民主黨派的民主監(jiān)督側(cè)重于政黨之間的黨際政治監(jiān)督，而人民政協(xié)的民主監(jiān)督更為關(guān)注公共政策的制定和執(zhí)行，以及公共權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行。

②如1989年頒布的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》指出民主監(jiān)督是我國基本政治制度框架內(nèi)的民主形式。

③浙江省是全國為數(shù)不多的八個(gè)民主黨派省級(jí)組織齊全的省份，黨派成員總數(shù)在全國居靠前位置，具有一定代表性。近年來，浙江省各民主黨派在中共各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極履行參政黨職能，加強(qiáng)民主監(jiān)督，取得了明顯成績，其中不少經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)全國有啟示和借鑒意義。

④新的社會(huì)階層人士主要為四類人員：私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、中介組織和社會(huì)組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員、新媒體從業(yè)人員。

⑤這些文件有 1998年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，2005年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》以及2015年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等。

⑥“總則”第五條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)自覺接受并正確對(duì)待黨和人民群眾的監(jiān)督?！?/p>

⑦這些特點(diǎn)包括：一是監(jiān)察委員會(huì)是由不同權(quán)力構(gòu)成的綜合性機(jī)關(guān)；二是監(jiān)察委員會(huì)行使部分偵查權(quán)，具有一定的司法權(quán)屬性；三是紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，使黨權(quán)與行政權(quán)、部分司法權(quán)結(jié)合在一起，使權(quán)力行使更“強(qiáng)勢(shì)”；四是監(jiān)察委員會(huì)主任由紀(jì)委書記擔(dān)任，副主任由副書記兼任；五是監(jiān)察的公權(quán)力范圍全覆蓋等。

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責(zé)任編輯 呂曉斌endprint