王廣軍

摘 要：信訪，作為獨(dú)具特色的民意表達(dá)和糾紛解決機(jī)制，在公民參與國家及社會(huì)事務(wù)的治理、反映相關(guān)意見建議、維護(hù)自身合法權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。但隨著社會(huì)的發(fā)展，信訪所涉內(nèi)容的泛化、信訪亂象的凸顯、信訪與司法功能的模糊，要求信訪必須進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型。涉法涉訴信訪作為信訪制度的重要組成部分，應(yīng)回歸司法的糾紛解決機(jī)制。2015年6月，中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，此后，各地都在積極探索律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度，本文以河南檢察機(jī)關(guān)司法實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析在信訪法治化背景下律師參與信訪接待、化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機(jī)制的作用、優(yōu)勢、制度構(gòu)建和實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，提出進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的對策建議。

關(guān)鍵詞：法治化 涉法涉訴 信訪律師 問題對策

法治化，是新的時(shí)期全面建成小康社會(huì)的必然要求，是黨中央提出的實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。信訪作為我國現(xiàn)行制度框架內(nèi)公民合法權(quán)益的訴求機(jī)制，是一項(xiàng)具有中國特色的權(quán)利救濟(jì)制度，隨著信訪在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中問題迭出，進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型是保證信訪制度健康發(fā)展的必然選擇，是信訪治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。涉法涉訴信訪作為信訪制度的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)弱化其權(quán)利救濟(jì)功能，回歸司法的糾紛解決機(jī)制，還原涉法涉訴信訪的民意表達(dá)功能，最終確立以法治為內(nèi)容的司法救濟(jì)作為人們權(quán)利救濟(jì)的主要方式，確立司法的權(quán)威，堅(jiān)持法治的道路。[1]

一、河南省檢察機(jī)關(guān)開展律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作的實(shí)踐與探索

（一）基本情況

中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》印發(fā)后，河南省檢察院按照中央政法委、最高人民檢察院、河南省委政法委的工作部署，按照試點(diǎn)先行、創(chuàng)新方法、注重結(jié)合、完善機(jī)制的工作思路，穩(wěn)步推進(jìn)全省檢察機(jī)關(guān)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作。2015年12月，河南省檢察院印發(fā)《河南省檢察機(jī)關(guān)開展律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，確定在河南省檢察院和鄭州、開封、洛陽、三門峽、南陽、濟(jì)源六個(gè)省轄市檢察院開展律師參與化解和代理涉檢信訪案件試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，2016年8月，河南省檢察院與省司法廳、省律師協(xié)會(huì)會(huì)簽了《關(guān)于開展律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作暫行辦法》，制定了《河南省人民檢察院律師參與化解和代理涉檢信訪案件實(shí)施辦法（試行）》，對全省此項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范，明確了律師參與化解和代理涉檢信訪案件的六種情形，為工作順利開展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.基本職責(zé)明確。工作職責(zé)主要有五項(xiàng)：一是對信訪事項(xiàng)答復(fù)意見適用法律以及合法性、合理性進(jìn)行評析；二是對信訪案件及時(shí)調(diào)查、分析、論證、審查、評判，形成律師意見；三是為信訪人提供法律咨詢并有針對性地做好法律、法規(guī)、政策及專業(yè)知識的宣傳教育工作；四是做好心理疏導(dǎo)和精神撫慰工作，引導(dǎo)信訪人依法信訪，促使信訪人合理訴求得到及時(shí)解決、停訪息訴；五是對檢察機(jī)關(guān)辦理涉檢信訪案件進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)提升司法規(guī)范化水平。

2.工作形式明確。采取由律師協(xié)會(huì)派駐律師參與檢察機(jī)關(guān)信訪接待工作模式。自2016年起，全省檢察機(jī)關(guān)在控申接待場所設(shè)立律師服務(wù)室，并在顯著位置公示律師姓名、所屬律師事務(wù)所、值班時(shí)間和所屬律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督電話。派駐接訪律師由律師協(xié)會(huì)確定并負(fù)責(zé)管理考評。截止2017年7月，河南省19個(gè)地市的檢察機(jī)關(guān)全部建立律師庫，選拔入庫律師1654人。其中，河南省檢察院與省司法廳協(xié)商，首批選定8個(gè)律師事務(wù)所，推薦32名律師到省檢察院來訪接待室值班接訪。

3.工作保障明確。一是強(qiáng)化律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障。切實(shí)尊重和保障律師的知情權(quán)、閱卷權(quán)、申請調(diào)取證據(jù)權(quán)、發(fā)表意見權(quán)和人身安全權(quán)。對辯護(hù)律師關(guān)于辦案機(jī)關(guān)及其工作人員阻礙其依法執(zhí)業(yè)的申訴、控告，認(rèn)真受理、及時(shí)分流、依法辦理，對發(fā)現(xiàn)確有阻礙依法行使訴訟權(quán)利的情況，及時(shí)通知有關(guān)機(jī)關(guān)糾正，并向律師反饋辦理情況。二是強(qiáng)化律師意見的效力保障。對執(zhí)業(yè)律師提出的案件處理意見，認(rèn)真研究，依法處理，及時(shí)反饋。對律師認(rèn)為案件可能存在錯(cuò)誤或者瑕疵的，認(rèn)真審查，對符合受理?xiàng)l件的轄內(nèi)案件，及時(shí)依法導(dǎo)入法律程序解決。對律師提出給予當(dāng)事人司法救助建議的，按照規(guī)定程序及時(shí)審查，符合條件的依法給予救助。三是強(qiáng)化律師參與化解工作的物質(zhì)保障。2016年，河南省檢察院向省財(cái)政廳申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)60余萬元，用以保障律師參與化解和代理工作。同時(shí)，要求各地加強(qiáng)與當(dāng)?shù)攸h委政府的溝通，對參與值班接訪工作的律師給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；加強(qiáng)律師接待窗口建設(shè)，在來訪接待場所設(shè)立專門的律師服務(wù)室，為律師接待、閱卷、會(huì)見、查詢案件提供便利。駐馬店市檢察院還積極與駐馬店市委政法委溝通協(xié)調(diào)，對律師外出調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)的出差費(fèi)用予以報(bào)銷，并提供出差補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)參照公務(wù)人員出差標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，提高了律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作的積極性。

4.內(nèi)外部分工明確。一是規(guī)范內(nèi)部協(xié)作配合。對群眾訴求，由控申部門圍繞“訴求性質(zhì)、職能管轄和級別管轄”認(rèn)真審查，準(zhǔn)確甄別控告、申訴的性質(zhì)和類別。對導(dǎo)入法定程序辦理的案件，由檢察機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門明確人員，認(rèn)真辦理，確保群眾合理合法訴求通過法定途徑得到妥善解決，堅(jiān)決防止出現(xiàn)推諉扯皮問題。二是強(qiáng)化外部溝通協(xié)調(diào)。加強(qiáng)向黨委政法委的請示報(bào)告，報(bào)請協(xié)調(diào)解決律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作中遇到的困難和問題。加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)的溝通配合，建立聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作有序開展。三是積極加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。在全省檢察機(jī)關(guān)探索推行來訪告知制度，用群眾容易理解的語言、容易接受的方式，宣傳律師參與化解和代理涉檢信訪案件的好處，鼓勵(lì)引導(dǎo)信訪人通過律師理性反映訴求、依法解決問題、維護(hù)合法權(quán)益。

（二）初步成效

2016年1月至2017年8月，河南省檢察機(jī)關(guān)通過律師協(xié)會(huì)派駐律師為群眾提供法律咨詢6891人次，參與接待信訪案件1358件，代理刑事申訴和國家賠償案件103件，化解疑難復(fù)雜案件528件，依法維護(hù)了群眾合法權(quán)益，2017年1至8月份，河南省檢察機(jī)關(guān)受理的群眾重復(fù)信訪首次出現(xiàn)下降，同比下降14.1%。endprint

1.引導(dǎo)群眾接受正確法律裁判。在涉檢信訪工作中，一些群眾法律意識淡薄，對檢察機(jī)關(guān)作出的決定不理解、不信任，長期在檢察機(jī)關(guān)纏訪鬧訪，這部分人在涉檢信訪案件中大約占到50%左右。律師作為法律職業(yè)共同體的成員，利用其自身的法律知識，為群眾詳細(xì)解答法律問題，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求，幫助群眾正確理解法律法規(guī)，接受正確的法律裁判，能夠大大節(jié)約司法資源。如洛陽李某某申請國家賠償案，在這起案件中，公安機(jī)關(guān)的撤案決定是1990年作出的，當(dāng)時(shí)《國家賠償法》尚未出臺，李某某的賠償申請不符合受理?xiàng)l件。在檢察機(jī)關(guān)多次做工作無效的情況下，洛陽市檢察院邀請?zhí)煸ヂ蓭熓聞?wù)所王亞文律師參與答復(fù)和釋法說理，對李某某賠償申請是否屬于國家賠償范圍、法律溯及力等爭議焦點(diǎn)作了詳盡說明，最終李某某認(rèn)可了檢察機(jī)關(guān)的處理結(jié)論。

2.為弱勢群體提供法律援助。法律援助是根據(jù)法律規(guī)定，由律師依法為經(jīng)濟(jì)困難的群眾提供法定范圍內(nèi)的無償法律幫助和服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，一些上訪群眾由于經(jīng)濟(jì)困難，無力承擔(dān)訴訟費(fèi)用，自身的合法權(quán)益得不到根本保障，通過法律援助的幫助，使他們的問題通過法律途徑得到有效解決。如朱某某申訴案，其子患結(jié)腸癌，但被洛陽市東方醫(yī)院誤診為闌尾炎并進(jìn)行了手術(shù)，術(shù)后在天津腫瘤醫(yī)院檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)癌細(xì)胞已經(jīng)大面積轉(zhuǎn)移，不久其子去世。朱某某以東方醫(yī)院醫(yī)療事故為由進(jìn)行訴訟，經(jīng)洛陽市中級法院二審判決東方醫(yī)院賠償1萬元，朱某不服到檢察機(jī)關(guān)申訴。經(jīng)過洛神律師事務(wù)所宋秋律師接訪后，認(rèn)為判決確有不公之處。遂對案件證據(jù)進(jìn)行認(rèn)真分析，并多次外調(diào)取證，委托鑒定機(jī)構(gòu)鑒定后認(rèn)為東方醫(yī)院存在醫(yī)療過錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)朱某兒子死亡30%的責(zé)任。后經(jīng)洛陽市檢察院提請抗訴，河南省高級法院將此案發(fā)回重審，經(jīng)調(diào)解，東方醫(yī)院賠償朱某10萬元。朱某對該案的處理結(jié)果表示非常滿意。

3.有效發(fā)揮律師“第三方”作用。實(shí)踐中，河南省檢察機(jī)關(guān)將律師參與化解和代理涉檢信訪案件工作與涉檢信訪工作深度融合，充分發(fā)揮律師“第三方”作用。一是與依法逐級走訪制度相結(jié)合。2017年7月，河南省檢察院印發(fā)了《關(guān)于在全省檢察機(jī)關(guān)推行“一單式”工作法的意見》，將律師作為信訪代理員的主要來源，全程代理群眾訴求，并負(fù)責(zé)督促辦理、反饋結(jié)果，引導(dǎo)群眾依法及時(shí)就地反映問題，幫助生活困難的信訪人申請司法救助。二是與案件評查制度相結(jié)合。對重大疑難信訪案件或者長期纏訪鬧訪案件，組織律師對案件進(jìn)行評判分析；對案件辦理存在問題的，向辦案單位提出法律意見或工作建議；沒有問題的，向信訪人進(jìn)行釋法析理。三是與公開審查制度相結(jié)合。邀請律師作為“第三方”參加公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復(fù)，對原案處理決定、申訴人的申訴理由及案件處理情況提出評議意見，增強(qiáng)公開審查的客觀性。四是與信訪案件終結(jié)制度相結(jié)合。對擬終結(jié)的案件，經(jīng)信訪人申請或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的，可邀請律師參與涉檢信訪案件終結(jié)審查工作，確保終結(jié)結(jié)論依法公正。

二、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

（一）工作機(jī)制的推進(jìn)存在重外延、輕內(nèi)涵的傾向

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機(jī)制的內(nèi)涵是信訪法治化，外延則是在法治化理念下所實(shí)施的各類手段和方式。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作啟動(dòng)以來，各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際，積極探索完善本地區(qū)工作機(jī)制，拓展律師參與途徑，形成了一批有借鑒意義的工作經(jīng)驗(yàn)。但是，從目前運(yùn)行情況看，存在重外延、輕內(nèi)涵的問題，即在開展律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作中，將工作重心放在了運(yùn)用各類手段和方式大力推廣這一工作機(jī)制上面，但是對該機(jī)制應(yīng)有的法治化內(nèi)涵屬性有所忽視。

（二）缺乏系統(tǒng)的制度保障信訪人和律師的相關(guān)訴訟權(quán)利

從案件當(dāng)事人角度看，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，大多是司法機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)共同建立律師人才庫，由信訪人在人才庫范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，一些信訪人把“尋找律師”這一過程看作政府行為，從心理上產(chǎn)生抵觸情緒，實(shí)踐中，已經(jīng)有部分案件當(dāng)事人明確拒絕律師參與其中，影響了制度的運(yùn)行。從律師角度看，由于涉法涉訴信訪案件的特殊性，多數(shù)案件既沒有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響，而且還會(huì)占用律師大量的時(shí)間和精力，一些律師熱情不高，不愿意做息訴化解工作。從制度層面看，對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件過程中是否有調(diào)查權(quán)、取證權(quán)等訴訟權(quán)利、調(diào)查取證過程中的相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)如何保障，以及信訪人和律師的選擇權(quán)，都沒有明確規(guī)定。

（三）缺乏明確具體的操作細(xì)則

主要體現(xiàn)在：一是選任標(biāo)準(zhǔn)、程序不明確。目前尚未建成一套成熟的律師選任機(jī)制，難以體現(xiàn)公開、公平、公正的選拔原則，不利于吸收專業(yè)能力高、綜合素質(zhì)高、工作熱情高的律師來協(xié)助處理疑難復(fù)雜的涉法涉訴信訪案件。二是評價(jià)機(jī)制不健全。對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的效果，由誰評價(jià)、怎么評價(jià)以及評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用沒有明確具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

（四）缺乏必要的資金支持，難以調(diào)動(dòng)律師參與化解和代理的積極性

根據(jù)中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的規(guī)定，“律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件是一項(xiàng)公益性法律服務(wù)工作。”“不以贏利為目的，向信訪人提供無償法律服務(wù)?！庇新蓭煼从?，按照《意見》規(guī)定，律師變成了政府的免費(fèi)法律顧問，并且信訪案件反映的大部分都是疑難、復(fù)雜問題，律師的積極性很難得到調(diào)動(dòng)。在前期開展工作時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也給予了一定的費(fèi)用，但只是象征性地支付200至500元不等的誤餐交通補(bǔ)助，沒有按照律師服務(wù)費(fèi)的市場價(jià)格綜合考慮，與律師服務(wù)的價(jià)值不相適應(yīng)。長此以往，會(huì)影響律師參與的積極性，也會(huì)影響政府所接受服務(wù)的質(zhì)量。

三、完善律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機(jī)制的對策

（一）準(zhǔn)確把握法治化內(nèi)涵

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，是推進(jìn)信訪法治化的有效手段，最終目的是依法依規(guī)解決涉法涉訴信訪問題，在全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。因此，在積極探索推進(jìn)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機(jī)制的過程中，必須更加重視律師參與的內(nèi)涵屬性，牢牢把握以法治化為中心，反思工作進(jìn)程中存在的急躁情緒和一刀切、行政化傾向。endprint

（二）加強(qiáng)立法保障

目前，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作機(jī)制的依據(jù)主要是中央政法委下發(fā)的《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，雖然對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，但也僅限于在政法各部門之間提出要求，還沒有上升到全局的宏觀層面進(jìn)行設(shè)計(jì)。從保障工作長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，有必要對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件進(jìn)行立法保障。一方面，通過修改《律師法》將律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的地位和權(quán)利義務(wù)等問題進(jìn)行明確。另一方面，建議全國人大出臺具體立法，將律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件這一制度進(jìn)一步固化。[2]

（三）完善工作機(jī)制

1.建立律師全程介入機(jī)制。一是建立健全群眾訴求表達(dá)辦理工作機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)訴訪分離原則，對群眾訴求認(rèn)真審查、快速分流，對符合律師接談條件的，主動(dòng)引導(dǎo)信訪人選擇律師接談處理，擴(kuò)大律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的范圍。二是通過邀請律師介入涉法涉訴信訪案件集中評查、公開審查、信訪終結(jié)全過程，實(shí)現(xiàn)“第三方”對涉法涉訴信訪案件辦理的全程監(jiān)督，幫助辦案單位發(fā)現(xiàn)執(zhí)法錯(cuò)誤、瑕疵，提高審查處理的精準(zhǔn)度和公正性，解決糾錯(cuò)難問題。

2.理順合作機(jī)制。一是建立疑難復(fù)雜案件會(huì)商機(jī)制。司法機(jī)關(guān)、司法行政部門和律師協(xié)會(huì)要建立疑難復(fù)雜信訪案件定期會(huì)商機(jī)制，研究信訪案件處理方案和化解措施。二是建立信息共享機(jī)制。加強(qiáng)辦案單位和律師、律師事務(wù)所、法律援助中心之間的聯(lián)系，完善工作流程，通過溝通協(xié)調(diào)、共享信息，形成工作合力。建立信息聯(lián)絡(luò)員制度，及時(shí)就律師參與涉法涉訴信訪案件工作或者個(gè)案進(jìn)行溝通。

3.健全保障機(jī)制。一是經(jīng)費(fèi)保障。在信訪案件的處理過程中，律師付出了大量的時(shí)間和精力，為穩(wěn)步深入推進(jìn)這項(xiàng)工作，建議將相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算、建立專項(xiàng)資金或列入政府購買服務(wù)目錄。對參與接訪的律師要給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，對經(jīng)過努力使復(fù)雜案件息訴化解的律師給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是加強(qiáng)日常管理。通過考核、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)等政策引導(dǎo)，讓優(yōu)秀的律師進(jìn)得來、留得住、干得好；采取崗前培訓(xùn)、集中研討等方式不斷提高律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的業(yè)務(wù)能力。三是建立科學(xué)評價(jià)體系。對化解工作做得好的律師，除了對律師個(gè)人進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，還應(yīng)對其所在的律師事務(wù)所進(jìn)行積極評價(jià)，以吸引更多有社會(huì)責(zé)任感的律師投入到信訪矛盾化解工作中。

注釋：

[1]賴立明：《論司法之另類糾紛解決機(jī)制》，西南政法大學(xué)2011年碩士論文，第18頁。

[2]禹治洪：《律師參與涉法涉訴信訪案件的理論架構(gòu)和實(shí)踐探索》，載《中國司法》2016年第1期。endprint