楊中立

摘 要：向公安派出所派駐檢察室是刑事案件數(shù)量不斷增加形勢(shì)下對(duì)檢察監(jiān)督的需求，也是適應(yīng)以審判為中心訴訟制度改革下提升辦案質(zhì)量的需求。派駐檢察室機(jī)構(gòu)設(shè)立難、實(shí)際操作難、取得實(shí)效難是當(dāng)前派駐檢察室工作存在的主要難題。為此，要在思想上凝聚共識(shí)、在操作上細(xì)化事項(xiàng)、在機(jī)制上注重長(zhǎng)效，如此才能形成合力，監(jiān)督才能有力，也才能強(qiáng)化推力。

關(guān)鍵詞：公安派出所 派駐檢察室 檢察監(jiān)督

自2015年最高人民檢察院開展對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督改革試點(diǎn)以來，全國(guó)10省市檢察院進(jìn)行了有益探索。從各地實(shí)踐來看，向公安派出所派駐檢察室是一個(gè)較為普遍的做法，派駐檢察室通常由檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門派駐檢察官組成，通過常駐或定期到派出所查看案件臺(tái)賬、登陸公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)等方式開展日常監(jiān)督工作，其工作內(nèi)容主要包括提前介入公安派出所辦理的刑事案件、引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)做好捕前案件分流工作以及對(duì)公安派出所立案活動(dòng)、偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等。下面筆者結(jié)合K市檢察實(shí)踐，著重就推進(jìn)派駐檢察室工作中遇到的一些問題及其解決路徑簡(jiǎn)要分析。

一、派駐檢察室在實(shí)踐中遇到的主要問題

（一）派駐檢察室機(jī)構(gòu)設(shè)立難

向公安派出所派駐檢察室是一個(gè)新生事物，部分檢察干警在思想觀念上還存在著不同認(rèn)識(shí)：一種認(rèn)為公安派出所又?jǐn)?shù)量眾多，在檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾非常突出的情況下，很難有精力全面開展派駐檢察室工作；一種認(rèn)為在公安派出所設(shè)立派駐檢察室是上門“找茬兒”，擔(dān)心會(huì)影響公檢兩家的正常工作配合關(guān)系。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)方面也存在不同程度的抵觸情緒：部分派出所認(rèn)為派駐檢察室可能會(huì)降低其辦案效率，以及可能會(huì)引發(fā)案件信息失泄密等問題；部分派出所對(duì)提前介入、引導(dǎo)偵查比較歡迎，對(duì)于立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督則反應(yīng)冷淡，甚至認(rèn)為監(jiān)督成效越好說明公安辦案效果越差。

（二）派駐檢察室實(shí)際操作難

派駐檢察室成立后如何開展工作，這是一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)問題?；仡櫩偨Y(jié)K市檢察機(jī)關(guān)在探索推進(jìn)過程中遇到的操作難題主要有五個(gè)：一是人員問題，在檢察機(jī)關(guān)人員十分緊張的情況下，派駐人員如何解決；如何化解派駐人員自身承擔(dān)辦案任務(wù)和在檢察室開展工作之間的矛盾。二是監(jiān)督范圍問題，公安派出所業(yè)務(wù)龐雜，局限于人員不足，開展全方位的監(jiān)督困難較大，監(jiān)督范圍和重點(diǎn)如何確定。三是如何從制度上防范和化解公安派出所人員消極配合的問題；如何應(yīng)對(duì)公安派出所辦案系統(tǒng)和登記臺(tái)賬不一致、“不破不立”等情況。四是派駐人員提前介入案件范圍多大，如何避免出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不論大小案件都依賴檢察機(jī)關(guān)把關(guān)導(dǎo)致監(jiān)督“預(yù)審化”傾向的情況。五是派駐人員在開展日常案件信息查詢、提前介入過程中，如何做到既能正常履職了解案件信息，又能在出現(xiàn)案件信息失泄密（非派駐人員的問題）情況下厘清責(zé)任。

（三）派駐檢察室取得實(shí)效難

派駐檢察室工作的落腳點(diǎn)是助推公安派出所進(jìn)一步規(guī)范刑事執(zhí)法辦案，如何使派駐檢察室充分發(fā)揮監(jiān)督作用、取得監(jiān)督實(shí)效，事關(guān)此項(xiàng)工作成敗。目前影響監(jiān)督實(shí)效的突出問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：從內(nèi)生動(dòng)力上講，基層檢察院積極性不高。囿于自身辦案任務(wù)日益增加的基礎(chǔ)上，再自行拓展業(yè)務(wù)范圍，案多人少矛盾更加嚴(yán)重。同時(shí)，開展對(duì)公安派出所專項(xiàng)監(jiān)督，在以往的業(yè)務(wù)考核中所占分值較低，而若使派駐檢察室取得顯著成效，則需要花費(fèi)大量的精力，某種意義上說“付出”和“收獲”不成正比。從外部約束上講，配套法律手段措施不足。派駐檢察室在工作中發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)出監(jiān)督文書后，公安派出所消極處理，或?qū)ふ腋鞣N理由推諉，不及時(shí)糾正，監(jiān)督效果就將大打折扣。譬如對(duì)公安派出所輕微違法行為口頭提出糾正違法意見，而其不予重視或消極整改，甚至出現(xiàn)監(jiān)督立案后公安機(jī)關(guān)懈怠偵查等情形的，就目前法律授權(quán)來看，派駐檢察機(jī)構(gòu)由于僅以檢察建議、糾正違法通知書等“程序權(quán)”“建議權(quán)”進(jìn)行監(jiān)督，缺乏實(shí)體處分權(quán)力作保障，監(jiān)督權(quán)威性難以顯現(xiàn)。

二、解決對(duì)策思考

（一）在思想上凝聚共識(shí)，才能形成合力

派駐檢察室涉及公安、檢察兩家機(jī)關(guān)之間，以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員調(diào)配問題，由于是“上門”開展監(jiān)督，工作事項(xiàng)比較敏感。因此，離開檢察機(jī)關(guān)內(nèi)、外部強(qiáng)有力的支持，就寸步難行。一是主動(dòng)匯報(bào)爭(zhēng)取支持。K市檢察院專門向市委、人大匯報(bào)了對(duì)公安派出所專題監(jiān)督活動(dòng)和向公安機(jī)關(guān)派駐檢察室工作，得到了市委、人大的充分理解和大力支持，K市市委書記、市人大常委會(huì)主任、市委政法委書記等主要領(lǐng)導(dǎo)分別作出重要批示，為K市派駐檢察室順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是強(qiáng)化引導(dǎo)內(nèi)生動(dòng)力。K市兩級(jí)檢察院黨組高度重視，專題研究專題部署，均將派駐檢察室作為“一把手”工程，成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，檢察長(zhǎng)親自協(xié)調(diào)，主管檢察長(zhǎng)靠前指揮。兩級(jí)院先后多次召開黨組會(huì)、部署會(huì)、推進(jìn)會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，層層傳導(dǎo)，步步深入，使全市檢察干警深刻認(rèn)識(shí)到，對(duì)公安派出所加強(qiáng)監(jiān)督，不僅是檢察機(jī)關(guān)回歸監(jiān)督主業(yè)的需要，更是適應(yīng)以審判為中心訴訟制度改革的題中之義，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性責(zé)任感。三是多次溝通達(dá)成共識(shí)。為消除公安機(jī)關(guān)的誤解和分歧，K市檢察院梳理總結(jié)了近年來全市檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的成功案例和公安機(jī)關(guān)執(zhí)法不規(guī)范的典型案例，并結(jié)合具體案例和司法實(shí)踐，與市公安局多次溝通、反復(fù)協(xié)商，最終就派駐檢察室找到工作契合點(diǎn)，達(dá)成共識(shí)并會(huì)簽文件，從而為全市派駐檢察室全面鋪開和有效運(yùn)行提供了依據(jù)。

（二）在操作上細(xì)化事項(xiàng)，才能監(jiān)督有力

為確保派駐檢察室成立后迅速找準(zhǔn)定位，盡快適應(yīng)角色，K市檢察院以“如何開展監(jiān)督”為切入點(diǎn)，堅(jiān)持求同存異，與公安機(jī)關(guān)會(huì)商確定監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式等內(nèi)容，逐一細(xì)化操作事項(xiàng)，確保派駐監(jiān)督工作實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。一是細(xì)化活動(dòng)方案。研究出臺(tái)了《K市檢察機(jī)關(guān)開展對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)專題監(jiān)督實(shí)施方案》，明確三項(xiàng)監(jiān)督原則、三項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)和五項(xiàng)監(jiān)督途徑，同時(shí)把專題監(jiān)督細(xì)化為動(dòng)員部署、探索試點(diǎn)、全面鋪開、總結(jié)驗(yàn)收等四個(gè)階段，不同階段設(shè)置不同內(nèi)容，確保專題監(jiān)督工作目標(biāo)明確、措施具體、方式適當(dāng)。二是細(xì)化監(jiān)督程序。會(huì)同K市公安局制定了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)派駐檢察室的工作辦法（試行）》，對(duì)派駐檢察室開展引導(dǎo)偵查、刑事案件捕前分流、立案活動(dòng)監(jiān)督、偵查違法行為調(diào)查核實(shí)及失泄密責(zé)任追究等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，確保派駐檢察室運(yùn)行順暢、監(jiān)督合規(guī)。三是細(xì)化考評(píng)規(guī)則?？荚u(píng)就是導(dǎo)向。為充分發(fā)揮考評(píng)工作的指揮棒作用，K市檢察院緊扣業(yè)務(wù)考評(píng)內(nèi)容，結(jié)合K市實(shí)際和基層偵監(jiān)工作特點(diǎn)，修訂完善全市偵監(jiān)業(yè)務(wù)考評(píng)方案，增加該專項(xiàng)監(jiān)督工作總分值，將通過派駐檢察室監(jiān)督的典型案例單獨(dú)加分，引導(dǎo)基層院將工作著力點(diǎn)放在發(fā)揮派駐檢察室作用和提升監(jiān)督案件質(zhì)量效果上。endprint

（三）在機(jī)制上注重長(zhǎng)效，才能強(qiáng)化推力

徒法不足以自行。派駐檢察室能否真正取得實(shí)效，而非淪為“花架子”，關(guān)鍵在于如何從機(jī)制上加壓推進(jìn)，確保監(jiān)督工作常態(tài)開展。一是建立分包聯(lián)系制度。K市檢察院偵監(jiān)處3名負(fù)責(zé)人作為組長(zhǎng)分片指導(dǎo)10個(gè)基層院，每半個(gè)月聽取一次聯(lián)系點(diǎn)工作情況，每個(gè)月深入聯(lián)系點(diǎn)實(shí)地指導(dǎo)一次，及時(shí)掌握聯(lián)系單位派駐檢察室工作進(jìn)展情況，共同分析和解決工作中存在的困難問題。二是建立定期通報(bào)制度。單月召開一次講評(píng)會(huì)，雙月召開一次推進(jìn)會(huì)，每季度致基層院檢察長(zhǎng)一封信，定期通報(bào)全市派駐檢察室工作開展情況，對(duì)工作消極、進(jìn)展遲緩的基層院采取約談、通報(bào)等問責(zé)措施，促進(jìn)派駐檢察室常態(tài)運(yùn)行。三是建立巡回檢查制度。抽調(diào)基層院政治過硬、業(yè)務(wù)精通、具有自偵工作經(jīng)歷的偵監(jiān)干警成立調(diào)查小組，重點(diǎn)選取刑事案件高發(fā)、問題突出的公安派出所進(jìn)行不定期巡回檢查，以巡查促落實(shí)提質(zhì)效。

三、推進(jìn)對(duì)公安派出所派駐檢察室的幾點(diǎn)建議

（一）外部主導(dǎo)方面，應(yīng)由中央政法委來協(xié)調(diào)推動(dòng)

客觀講，目前對(duì)公安派出所派駐檢察室工作推進(jìn)遲緩，甚至在某些地方因存在巨大阻力而暫時(shí)擱置。其中既有來自公安機(jī)關(guān)的因素，也有檢察系統(tǒng)內(nèi)部的原因，既有理念上的偏差與誤解，又有操作上的現(xiàn)實(shí)困難。破解這些問題的關(guān)鍵在于，目前的推進(jìn)模式中缺乏強(qiáng)有力的外部力量來主導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的外部監(jiān)督需求沒有被積極關(guān)切和有效響應(yīng)。同時(shí)，就法律層面而言，刑事訴訟法雖然賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督的權(quán)力，但是采取何種方式進(jìn)行監(jiān)督以及監(jiān)督剛性手段還有待進(jìn)一步完善。在法律授權(quán)不明晰的情況下，涉及公安、檢察兩機(jī)關(guān)的重要事項(xiàng)，由中央政法委來主導(dǎo)推進(jìn)更為合適，有利于消除部門偏見帶來的不確定性。

（二）內(nèi)部協(xié)同方面，應(yīng)以自上而下推進(jìn)為原則

對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督改革工作，自2015年開始試點(diǎn)以來，全國(guó)1064個(gè)基層檢察院、8370個(gè)公安派出所參與了試點(diǎn)工作。今年初最高人民檢察院要求，各級(jí)檢察院因地制宜，全面開展對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督工作，年底前實(shí)現(xiàn)全面鋪開。從不少非試點(diǎn)地區(qū)情況看，在缺乏更高層面、較為詳細(xì)的規(guī)定規(guī)范前提下，僅僅靠基層或地市一級(jí)檢察機(jī)關(guān)來推進(jìn)這項(xiàng)改革，存在不少現(xiàn)實(shí)問題。特別在國(guó)家監(jiān)察體制改革、以審判為中心訴訟制度改革等多項(xiàng)改革疊加推進(jìn)的新形勢(shì)下，只有結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法、癥結(jié)問題，由最高人民檢察院與公安部協(xié)調(diào)統(tǒng)一部署，自上而下統(tǒng)一推進(jìn)，才能取得更加迅速順暢的效果，避免“各自為戰(zhàn)”而削弱監(jiān)督實(shí)效。

（三）橫向協(xié)作方面，應(yīng)在大數(shù)據(jù)信息共享建設(shè)上發(fā)力

目前對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督，主要依賴于事后監(jiān)督，盡管不少地方也采取建立聯(lián)席會(huì)議、月度通報(bào)、案件抽查等一系列工作機(jī)制的方式，來增強(qiáng)獲取執(zhí)法信息的能力，監(jiān)督針對(duì)性實(shí)效性得以提升。但要實(shí)現(xiàn)派駐檢察室的監(jiān)督效果質(zhì)的提升，必須著力推進(jìn)信息共享、互聯(lián)互通建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全過程全天候。從技術(shù)層面來講，實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法信息與檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的無縫對(duì)接，構(gòu)建信息技術(shù)輔助下的智能化監(jiān)督平臺(tái)，關(guān)鍵在于破除信息壁壘和制度壁壘。要處理好兩個(gè)涉密網(wǎng)之間的銜接問題，統(tǒng)一信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提升信息數(shù)據(jù)兼容性，探索建立刑事案件信息共享平臺(tái)。該平臺(tái)要著眼刑事訴訟全過程的同步監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，采用信息化模塊結(jié)構(gòu)，整合數(shù)據(jù)資源，把派出所刑事偵查活動(dòng)精細(xì)分解為具體的監(jiān)督點(diǎn)，并融入系統(tǒng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)異常節(jié)點(diǎn)強(qiáng)制提醒功能，便于承辦人隨時(shí)對(duì)照進(jìn)行格式化審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)公安派出所智能化信息化監(jiān)督，從而起到事半功倍的效果。endprint