黃忠順

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100009)

根據(jù)《民事訴訟法》第55條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，有權(quán)提起公益訴訟的主體均與訴訟結(jié)果之間不存在固有的直接利害關(guān)系。鑒于提起公益訴訟的主體與訴訟結(jié)果之間缺乏固有的直接利害關(guān)系，即使訴訟請求已經(jīng)完全獲得實現(xiàn)，形式當(dāng)事人仍然可能有啟動或繼續(xù)公益訴訟程序的其他利益訴求。本文結(jié)合最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱為《檢察公益訴訟解釋》)的相關(guān)規(guī)定，對訴的利益理論在公益訴訟制度中的運(yùn)用問題展開專項研究。

一、 公益訴訟案件在訴的利益方面存在的特殊性

訴的利益存在狹義和廣義之分，狹義的訴的利益，從訴訟客體的角度考察作為當(dāng)事人提出的訴訟請求本身是否具有必要性和實效性(權(quán)利保護(hù)利益)，而廣義的訴的利益則還包括原告提起的訴訟案件是否屬于人民法院的受案范圍(權(quán)利保護(hù)資格)[1]。鑒于權(quán)利保護(hù)資格問題通常被納入受案范圍的研究范圍，訴的利益理論主要探討的是“在法院對該特定的糾紛擁有主管權(quán)限的前提下，就其訴訟的必要性和實效性”問題，包括“法院有無必要通過判決來解決當(dāng)事人之間的糾紛”以及“法院能否通過判決實際解決該糾紛”兩個命題[2]。訴的利益具有積極功能與消極功能，前者主要強(qiáng)調(diào)對原告訴權(quán)的保障，內(nèi)在要求法院對訴的利益采取較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)；后者主要是基于防止被告被不正當(dāng)?shù)鼐砣朐V訟程序以及提高司法資源利用效益的需要。鑒于此，“訴的利益”是指能夠確保或擔(dān)?？梢詮?qiáng)制被告應(yīng)訴而要求法院作出本案判決的必要性及實效性[3]。與當(dāng)事人適格主要考察對特定當(dāng)事人作出本案判決的必要性及實效性不同，訴的利益主要斟酌的是對本案訴訟請求作出本案判決的必要性與實效性。因而，在判斷訴的利益時，不應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人適格以及訴訟請求是否成立問題，而是假定當(dāng)事人適格且全部支持原告訴訟請求，在此基礎(chǔ)上，再分析有無必要通過判決解決民事糾紛以及能否通過判決實際解決民事糾紛問題。但是，即使具備訴的利益，只要當(dāng)事人不適格，法院也不應(yīng)當(dāng)作出本案判決。因而，特定主體對特定訴訟請求是否具有要求法院作出本案判決的訴訟實施權(quán)，不僅在主體方面要求當(dāng)事人適格，而且在客體方面要求具備訴訟的利益[4]，亦有學(xué)者將其表述為“訴之利益是訴權(quán)的要件”[5]。盡管訴的利益與當(dāng)事人適格是一事的兩面[6]，但筆者對公益訴訟案件的當(dāng)事人適格問題已有較多探討，這里僅對公益訴訟案件在訴的利益方面的特殊性進(jìn)行梳理。

(一) 基于形式當(dāng)事人充當(dāng)原告需要的特殊性

與私益性訴訟實施權(quán)原則上配置給實質(zhì)當(dāng)事人不同，*訴訟實施權(quán)配置理論以訴訟請求具有訴的利益為預(yù)設(shè)，主要探討的是，針對相同的訴訟請求，由哪些主體充當(dāng)適格當(dāng)事人更為合適。在通常情況下，實質(zhì)當(dāng)事人、實體當(dāng)事人、程序當(dāng)事人是統(tǒng)一的，即直接利害關(guān)系人既是實體權(quán)利義務(wù)歸屬主體，又是訴訟實施權(quán)歸屬主體。但在例外情形下，實質(zhì)當(dāng)事人、實體當(dāng)事人、程序當(dāng)事人之間會發(fā)生分離，形式當(dāng)事人代替實質(zhì)當(dāng)事人成為實體當(dāng)事人和(或者)程序當(dāng)事人，形成種類繁多的訴訟實施權(quán)非常態(tài)配置現(xiàn)象。享有公益性訴訟實施權(quán)的主體都是與訴訟結(jié)果之間缺乏固有直接利害關(guān)系的形式當(dāng)事人。在實質(zhì)當(dāng)事人充當(dāng)適格原告的情形下，受訴訟成本以及敗訴風(fēng)險的制衡，通?？梢酝贫ㄔ嫣岢龅脑V訟請求具有作出本案判決的必要性和實效性。但是，在形式當(dāng)事人充當(dāng)適格原告的情形下，訴訟成本未必由其本人承擔(dān)，敗訴風(fēng)險由潛在的實質(zhì)當(dāng)事人承受，勝訴收益也不歸其本人支配，缺乏推定形式當(dāng)事人的訴訟請求通常具備訴的利益的正當(dāng)性基礎(chǔ)。基于此，私益訴訟案件通常無須法院主動審查訴的利益問題，但對于公益訴訟案件而言，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)對形式當(dāng)事人提出的訴訟請求是否具備訴的利益進(jìn)行審查。

(二) 基于協(xié)調(diào)復(fù)數(shù)訴訟實施權(quán)需要的特殊性

與實質(zhì)當(dāng)事人充當(dāng)適格原告具有唯一性不同，根據(jù)《民事訴訟法》第55條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《行政訴訟法》第25條第4款之規(guī)定，有權(quán)提起公益訴訟的主體通常不具有唯一性。但是，不同適格主體提起公益訴訟的動機(jī)及其能力不完全相同，在假設(shè)復(fù)數(shù)適格當(dāng)事人提起的訴訟請求完全相同的基礎(chǔ)上，立法者對不同形式當(dāng)事人提起公益訴訟的順位作出安排。只有在順位在前的適格當(dāng)事人不行使公益性訴訟實施權(quán)的情形下，順位在后的適格當(dāng)事人才具備提起公益訴訟的利益。比如，根據(jù)《民事訴訟法》第55條第2款的規(guī)定，只有其他適格當(dāng)事人不行使公益性訴訟實施權(quán)，檢察機(jī)關(guān)才具備提起民事公益訴訟的利益。

(三) 基于協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)需要的特殊性

社會公共利益主要通過公共執(zhí)法手段予以保護(hù)，公益訴訟僅對公共執(zhí)法發(fā)揮補(bǔ)充和監(jiān)督的功能。*有的學(xué)者甚至據(jù)此反對賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”以公益性訴訟實施權(quán)。參見陳承堂：《公益訴訟起訴資格研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第2期。為防止司法權(quán)過早或不當(dāng)干預(yù)行政權(quán)，提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)啟動《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定的訴前程序，督促其依法履行職責(zé)，只有行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)才具有提起公益訴訟的利益。與此同時，發(fā)生于公益訴訟過程中的公共執(zhí)法，可能導(dǎo)致訴訟請求得以全部實現(xiàn)或者不足以保護(hù)社會公共利益，需要根據(jù)訴的利益理論分別討論法院是否還有必要作出本案判決或者由原告適時變更訴訟請求，以實現(xiàn)節(jié)約司法資源與保護(hù)社會公益的均衡。

(四) 基于防范私益凌駕于公益之上的特殊性

盡管形式當(dāng)事人與訴訟結(jié)果之間缺乏固有直接利害關(guān)系，但不能完全排除其與公益訴訟案件存在其他方面的利益關(guān)系。一方面，為了減少訴訟激勵成本，某些公益性訴訟實施權(quán)被配置給基于相同生活事實享有私益性訴訟實施權(quán)的主體。《英雄烈士保護(hù)法》第25條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件是英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟。侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為，英雄烈士近親屬提起的訴訟不僅旨在維護(hù)自身的精神利益，而且也在維護(hù)社會公共利益，具有公益性訴訟實施權(quán)向私益性訴訟實施權(quán)融合的特點(diǎn)。相對于英雄烈士近親屬的公益性訴訟實施權(quán)而言，檢察機(jī)關(guān)的公益性訴訟實施權(quán)處于補(bǔ)充地位，只有英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)才具備向法院提起公益訴訟的必要性。另一方面，不存在間接利害關(guān)系人或者基于相同生活事實遭受損害的主體的，被賦予公益性訴訟實施權(quán)的形式當(dāng)事人可能與訴訟結(jié)果不存在任何實質(zhì)意義上的利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)防止其為了追求自身利益而懈怠公益性訴訟實施權(quán)[7]。因而，法院發(fā)現(xiàn)公益性訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益的，可以向原告釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求。在原告堅持不予變更或者增加訴訟請求導(dǎo)致社會公共利益無法通過本案判決得以維護(hù)的，對本案訴訟請求作出本案判決缺乏實效性，即不再具有訴的利益。因而，盡管存在法院應(yīng)當(dāng)作出駁回原告訴訟請求的觀點(diǎn)[8]，但通說認(rèn)定法院應(yīng)當(dāng)拒絕對訴訟請求作出本案判決[9]。

綜上所述，訴的利益理論在公益訴訟案件中的適用具有特殊性，根本原因是提起公益訴訟的形式當(dāng)事人與訴訟結(jié)果之間缺乏固有直接利害關(guān)系，以及作為私人執(zhí)行手段的公益訴訟僅構(gòu)成公共執(zhí)法的補(bǔ)充。為了解決形式當(dāng)事人缺乏訴訟動力以及容易為了追求私益而懈怠公益問題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化訴的利益理論在公益訴訟案件中的運(yùn)用。除了強(qiáng)化法院對公益性訴訟請求是否具有訴的利益依職權(quán)進(jìn)行審查以及對不同主體的公益性訴訟實施權(quán)的順位事先作出安排以外，訴的利益理論主要表現(xiàn)為某些適格原告提起公益訴訟前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的訴前程序以及公益訴訟案件審理過程中喪失訴的利益兩方面問題。

二、 訴的利益理論在民事公益訴訟制度中的適用

對于民事公益訴訟案件，《民事訴訟法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《民訴法解釋》《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》都沒有對訴中喪失訴的利益問題作出規(guī)定?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》第26條以及《檢察公益訴訟解釋》第19條試圖填補(bǔ)該方面的規(guī)則空白，均規(guī)定原告訴訟請求全部實現(xiàn)且申請撤訴的，法院應(yīng)予以準(zhǔn)許。但是，前述規(guī)則過于簡單且容易發(fā)生疑問。以《檢察公益訴訟解釋》第19條為例，前述規(guī)則顯然存在著以下五方面的弊端：第一，僅列舉了一種訴訟請求全部實現(xiàn)的情形，沒有根據(jù)訴訟請求全部實現(xiàn)的時間作出不同的規(guī)定。第二，僅列舉了一種任意性應(yīng)對措施，訴訟請求全部實現(xiàn)能否作為終結(jié)訴訟程序的理由，取決于檢察院是否撤回起訴。第三，僅對檢察機(jī)關(guān)在一審程序中因訴訟請求全部實現(xiàn)而撤回起訴的情形作出規(guī)定，而沒有對二審程序中發(fā)現(xiàn)或發(fā)生訴訟請求全部實現(xiàn)的處理方式作出規(guī)定。第四，檢察院訴訟請求全部實現(xiàn)但不撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)作何種處理？對此，司法解釋也沒有作出明確的規(guī)定。第五，沒有明確地將已經(jīng)全部實現(xiàn)的訴訟請求足以保護(hù)社會公共利益作為法院準(zhǔn)許檢察院撤訴的條件。

(一) 訴訟請求于起訴前已經(jīng)全部實現(xiàn)的情形

在提起公益訴訟之前，損害或危及社會公共利益的行為已經(jīng)停止，已經(jīng)遭受損害的社會公共利益也已經(jīng)獲得救濟(jì)的，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不享有公益性訴訟實施權(quán)，或者說其公益性訴訟實施權(quán)伴隨著可能提出的訴訟請求喪失訴的利益而歸于消滅。既然法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不具備或者已喪失公益性訴訟實施權(quán)，法院沒有必要對本案進(jìn)行審理并作出實體判決。鑒于公益訴訟案件不采取立案登記制，原告的起訴缺乏訴的利益的，法院裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。誠然，為了避免打擊法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟的積極性，法院可以先行嘗試說服其撤回起訴，拒不撤回起訴的，再作出前述裁定。

(二) 訴訟請求于開庭前已經(jīng)全部實現(xiàn)的情形

法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟后，基于被告或者第三人原因，足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)的，法院缺乏作出本案判決的必要性。鑒于此時法院尚未對案件進(jìn)行實體審理，被告也沒有對原告的訴訟請求予以認(rèn)諾，原告經(jīng)法院釋明仍拒不撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，而不能作出認(rèn)諾判決或判決駁回原告的訴訟請求。被告在訴訟過程中履行全部義務(wù)，不能據(jù)此推定或擬制為其以行為作出認(rèn)諾的意思表示。一方面，被提起公益訴訟的被告，積極乃至超額履行法定義務(wù)的真實動機(jī)，通常在于避免公益訴訟案件及法院可能對其作出敗訴判決對其名譽(yù)或商譽(yù)造成的重大負(fù)面影響，如果據(jù)此認(rèn)定被告認(rèn)諾了對方的訴訟請求，無異于消除了被告及時救濟(jì)社會公共利益的積極性。另一方面，被告全面履行了義務(wù)的，原告的給付請求權(quán)即使足以成立，也因被告已經(jīng)履行而歸于消滅，故有觀點(diǎn)認(rèn)為此時應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。但是，原告提起公益訴訟不以其對被告享有實體權(quán)利(如給付請求權(quán))為必要條件，即使原告主張其對被告享有新型實體請求權(quán)，案件未經(jīng)實體審理，也難以認(rèn)定原告主張的新型實體請求權(quán)是否成立。鑒于社會公共利益已經(jīng)獲得足夠充分的保護(hù)，法院沒有必要對原告的新型實體請求權(quán)是否成立進(jìn)行實體審判，故法院宜以欠缺訴的利益為由裁定駁回起訴。

(三) 訴訟請求于辯論終結(jié)后全部實現(xiàn)的情形

《民訴法解釋》第290條規(guī)定，公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結(jié)后申請撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許。據(jù)此，即使足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求在法庭辯論終結(jié)后、法院對判決進(jìn)行宣判之前全部實現(xiàn)，法院也不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許原告在法庭辯論終結(jié)后提出的撤訴申請。但是，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第26、27條作出了不同規(guī)定，即原告以其訴訟請求全部實現(xiàn)為由申請撤訴的，法院可以予以準(zhǔn)許。法庭辯論終結(jié)通常意味著案件已經(jīng)完成實體審理，對于原告的訴訟請求是否成立，法院已經(jīng)形成心證。但是，法院依職權(quán)或因原告的撤訴申請而知悉訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)的，無論法院是否支持原告的訴訟請求，均缺乏作出給付判決的必要性與正當(dāng)性。如果法院支持原告的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)判決原告的訴訟請求成立，但同時確認(rèn)被告已于判決作出前履行全部義務(wù)；如果法院認(rèn)定被告的訴訟請求不成立，但被告已經(jīng)履行了有助于社會公共利益的“義務(wù)”，法院不應(yīng)當(dāng)對后者的行為性質(zhì)及其效力在判決書中作出認(rèn)定。在法院不支持原告的訴訟請求但被告卻又全部履行完畢的情形下，允許原告申請撤訴的做法不僅有利于挽回原告的“面子”，而且可以避免被告受勝訴判決刺激而追回其已經(jīng)支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等后果?？偠灾?，在理論上，無論是否支持原告的訴訟請求，鑒于訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)，法院不應(yīng)當(dāng)作出給付判決，而只能作出確認(rèn)判決。但是，在司法策略上，法院認(rèn)為原告的訴訟請求成立的，除非原告主動申請撤訴，應(yīng)當(dāng)作出認(rèn)定被告違法的確認(rèn)判決，一則威懾存在類似違法行為的主體，二則反向促使被告盡可能早地采取保護(hù)社會公共利益的措施。對于法院認(rèn)為原告的訴訟請求不成立的，宜向原告進(jìn)行釋明，由其申請撤訴，并裁定準(zhǔn)許。

(四) 訴訟請求于辯論終結(jié)前全部實現(xiàn)的情形

法庭辯論終結(jié)意味著本案的實體審理階段結(jié)束，發(fā)生在辯論終結(jié)前的事實，法院應(yīng)當(dāng)在判決中予以斟酌。在理論上，法庭辯論終結(jié)之時是生效法律文書發(fā)生既判力的基準(zhǔn)時點(diǎn)，確定判決對發(fā)生在法庭辯論終結(jié)之前的事實發(fā)生遮斷效果。因而，足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求在開庭審理后、法庭辯論終結(jié)前全部實現(xiàn)的，知悉該事實的法院應(yīng)當(dāng)對該因素加以考慮。無論是否已經(jīng)對原告的訴訟請求形成予以支持或駁回的心證，法院都不再具備繼續(xù)推進(jìn)公益訴訟案件實體審理程序的必要性與正當(dāng)性。這是因為，“在發(fā)現(xiàn)缺少訴訟要件時，即不再進(jìn)行或停止進(jìn)行對案件的實體審理”[10]。但是，考慮到被告已經(jīng)進(jìn)行實體抗辯，原告申請撤訴的，法院應(yīng)當(dāng)征詢被告的意見，被告同意撤訴且撤訴不損害國家利益、社會公共利益、他人合法權(quán)益的，法院應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。原告不申請撤訴或者被告不同意原告撤訴的，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)其是否已經(jīng)形成應(yīng)當(dāng)支持或駁回原告訴訟請求的心證，分別參照第(二)、(三)種情形處理。

(五) 訴訟請求于二審程序中全部實現(xiàn)的情形

在一審判決作出之后乃至二審程序進(jìn)行中，足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求全部實現(xiàn)的，不能據(jù)此對一審判決進(jìn)行改判，但可以對是否繼續(xù)推進(jìn)二審程序產(chǎn)生影響。一審判決支持了原告的訴訟請求，提起上訴的原審被告履行了一審判決確定的義務(wù)，缺乏對上訴請求作出本案判決的必要性和正當(dāng)性，法院可以釋明其撤回上訴，作為被上訴人的原審原告也可以向法院申請撤回起訴。一審判決駁回了原告的訴訟請求，作為被上訴人的原審被告主動促使訴訟請求全部實現(xiàn)，作為上訴人的原審原告申請撤回起訴的，法院經(jīng)審查認(rèn)為撤回起訴不損害國家利益、社會公共利益、第三人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許撤訴，同時裁定撤銷一審判決。*參見《民訴法解釋》第338條。但是，原審原告經(jīng)法院釋明不撤回上訴或撤回起訴的，二審法院不得撤銷一審判決，而應(yīng)當(dāng)以上訴人喪失上訴利益為由，裁定駁回上訴。

(六) 二審法院發(fā)現(xiàn)訴訟請求全部實現(xiàn)的情形

二審法院發(fā)現(xiàn)原審原告的訴訟請求在其提起公益訴訟之前已經(jīng)全部實現(xiàn)的，屬于法院不應(yīng)當(dāng)受理的情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民訴法解釋》第330條的規(guī)定，直接裁定撤銷原判決，駁回起訴。二審法院發(fā)現(xiàn)原審原告的訴訟請求在一審辯論終結(jié)前已經(jīng)全部實現(xiàn)的，屬于原判決認(rèn)定基本事實不清，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民事訴訟法》第170條的規(guī)定，裁定撤銷原判決，駁回起訴。二審法院發(fā)現(xiàn)原審原告的訴訟請求在一審辯論終結(jié)后全部實現(xiàn)的，不能據(jù)此認(rèn)定一審判決認(rèn)定事實不清，但也應(yīng)當(dāng)以上訴人缺乏或喪失上訴利益為由，裁定駁回上訴。誠然，前述分析建立在原審原告不撤回起訴或者其他當(dāng)事人不同意撤回起訴的基礎(chǔ)之上，如果原審原告申請撤回起訴、其他當(dāng)事人也不反對，并且原審原告撤回起訴不損害國家利益、社會公共利益、他人合法權(quán)益的，法院可以裁定準(zhǔn)許撤訴和撤銷一審裁判。

綜上所述，足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求全部實現(xiàn)的，法院沒有繼續(xù)對案件進(jìn)行實體審理的必要性，除非法院已經(jīng)對案件完成實體審理并對原告的訴訟請求是否應(yīng)當(dāng)予以支持形成心證，法院不應(yīng)當(dāng)針對案件的實體問題作出認(rèn)定，而應(yīng)當(dāng)通過準(zhǔn)許撤回起訴(上訴)或裁定駁回起訴(上訴)的方式結(jié)案。然而，訴訟請求是否足以保護(hù)社會公共利益，以及訴訟請求是否在真正意義上全部實現(xiàn)，屬于法院適用訴的利益理論拒絕作出本案判決之前應(yīng)當(dāng)予以慎重對待的兩大疑難問題。如果已經(jīng)全部實現(xiàn)的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益，法院可以向原告釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求，*參見《檢察公益訴訟解釋》第18條，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第9條以及《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第5條。原告拒絕變更或者增加訴訟請求以全面保護(hù)社會公共利益的，缺乏作出本案判決的實效性，法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。對于足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求是否已經(jīng)全部實現(xiàn)，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實體判斷。鑒于原告屬于與訴訟結(jié)果之間不存在固有直接利害關(guān)系的形式當(dāng)事人，即使雙方當(dāng)事人對訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)沒有爭議，法院也應(yīng)當(dāng)對訴訟請求是否已經(jīng)實現(xiàn)進(jìn)行實體判斷。*盡管對訴訟請求是否足以保護(hù)社會公共利益以及足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求是否永久性實現(xiàn)的判斷屬于實體判斷，但前述判斷不涉及訴訟請求是否成立問題，不屬于勝訴要件的審理范圍。在對訴訟請求是否已經(jīng)全部實現(xiàn)進(jìn)行判斷的過程中，法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分永久性實現(xiàn)與暫定性實現(xiàn)兩種情形，只有前者才可以作為拒絕對訴訟請求作出本案判決的理由。比如，污染企業(yè)暫停違法排污行為的，只能促使不作為請求的暫時實現(xiàn)，但不能永久性實現(xiàn)訴訟請求，法院仍應(yīng)當(dāng)作出本案判決。特別是，根據(jù)《民訴法解釋》第338條第2款的規(guī)定，在第二審程序中撤回起訴的原審原告不能重復(fù)起訴，在二審程序中更應(yīng)當(dāng)慎重審查訴訟請求是否足以保護(hù)社會公共利益以及足以保護(hù)社會公共利益的訴訟請求是否獲得永久性實現(xiàn)兩方面問題。為防止前案原告提出的訴訟請求未能全面救濟(jì)遭受損害或威脅的社會公共利益，也為防止前案原告與前案被告之間相互勾結(jié)不全面救濟(jì)遭受損害或威脅的社會公共利益，建議允許其他有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和社會組織另行提起補(bǔ)充性公益訴訟。誠然，也可以通過強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的抗訴職能來謀求救濟(jì)，但抗訴專屬于檢察機(jī)關(guān)，且基于抗訴引起的再審程序仍以提起民事公益訴訟的當(dāng)事人作為公益代表人，難以合理期待其妥當(dāng)行使公益性訴訟實施權(quán)。因而，建議規(guī)定有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和社會組織可以另行提起補(bǔ)充性公益訴訟。

三、 訴的利益理論在行政公益訴訟制度中的適用

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條以及《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的公益訴訟沒有被明確界定為民事公益訴訟，但《行政訴訟法》第25條第4款僅規(guī)定檢察院可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域內(nèi)提起行政公益訴訟。因而，在當(dāng)前法制語境下，只有檢察機(jī)關(guān)在前述特定領(lǐng)域內(nèi)可以提起行政公益訴訟，其他主體即使被賦予提起民事公益訴訟的資格，也不能提起行政公益訴訟。與民事公益訴訟相似地，被提起行政公益訴訟的被告可能隨時糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，行政公益訴訟案件通常存在因訴訟請求全部實現(xiàn)而喪失訴的利益問題。*根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第50條的規(guī)定，被告在一審期間改變被訴具體行政行為，原告或者第三人對改變后的行為不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)就改變后的具體行政行為進(jìn)行審理。原告不撤回針對原行政行為的起訴的，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法的判決，認(rèn)為原具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。換言之，行政機(jī)關(guān)在一審期間改變被訴具體行政行為不必然屬于真正意義上的“糾正違法行為，依法履行職責(zé)”，但也可能使得檢察院的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益，法院應(yīng)當(dāng)釋明檢察院變更訴訟請求。鑒于檢察機(jī)關(guān)是有權(quán)提起行政公益訴訟的適格原告，即使檢察院堅持不變更訴訟請求的，法院也不能直接裁定駁回起訴，而應(yīng)當(dāng)依職權(quán)宣告原行政行為違法，并可以通過司法建議的方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)。此外，在提起行政公益訴訟之前，檢察院還應(yīng)當(dāng)先行督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)，故存在著特殊的訴的利益阻卻事由。

(一) 檢察院在訴前程序中依法履行職責(zé)的情形

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款以及《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款的規(guī)定，檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循訴前程序：檢察院向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院；出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。因而，行政公益訴訟案件存在著訴的利益法定阻卻事由，未經(jīng)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)的，檢察院不具有提起行政公益訴訟的利益。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第22條的規(guī)定，檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交“檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料”。換言之，檢察院履行訴前程序是其提起行政公益訴訟的特別條件，訴前程序成為訴的利益的法定阻卻事由。這是因為，在理論上，“已有其他權(quán)利救濟(jì)制度存在，可據(jù)以利用之情形，無權(quán)利保護(hù)利益”[11]，“缺乏權(quán)利保護(hù)利益的確認(rèn)之訴不合法，如果原告為達(dá)到他的目的有更簡便和更便宜的途徑可供選擇”[12]。

檢察院對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的方式有多種，但主要是檢察建議與行政公益訴訟。盡管檢察建議缺乏監(jiān)督的剛性，但其監(jiān)督的成本較低，在行政機(jī)關(guān)采納檢察建議的情形下，對社會公共利益的救濟(jì)也更為及時，并且有助于緩和檢察院與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。因而，基于比例原則，在提起行政公益訴訟之前，檢察院先行通過檢察建議對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，不僅有效地控制了行政公益訴訟的規(guī)模，而且也有助于及時救濟(jì)社會公共利益。誠如學(xué)者所指出的，“若原告的訴訟標(biāo)的，系并不適合利用訴訟解決之客體或有其他更適當(dāng)之權(quán)利救濟(jì)方法，即無權(quán)利保護(hù)必要?！盵13]既然檢察院可以通過檢察建議這種更適當(dāng)?shù)臋?quán)利救濟(jì)方法，也就不具備直接提起行政公益訴訟的必要性。但是，一旦“其他更適當(dāng)之救濟(jì)方法”宣告救濟(jì)失敗，基于司法救濟(jì)最終原則，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)檢察院具有向法院提起行政公益訴訟的利益。

《檢察公益訴訟解釋》第21條第1、3款完全重復(fù)《行政訴訟法》第25條第4款的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍“不依法履行職責(zé)的”，檢察院依法向法院提起行政公益訴訟。但是，何為行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”？在司法解釋起草與討論過程中，人們存在著廣泛的爭議，沒有達(dá)成基本共識，故司法解釋采取暫不作細(xì)化的策略。鑒于檢察院是以形式當(dāng)事人的身份提起行政公益訴訟，前述規(guī)定若不予細(xì)化，會給某些檢察院提供“選擇性執(zhí)法”的便利。因而，筆者擬從解釋論上對“不依法履行職責(zé)”進(jìn)行探索，以便為決策者提供參考。第一，根據(jù)體系解釋原則，鑒于行政公益訴訟針對的是在特定領(lǐng)域“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，所謂的“不依法履行職責(zé)”應(yīng)當(dāng)包括“不依法履行作為義務(wù)”以及“不依法糾正違法行為”兩種情形。第二，行政機(jī)關(guān)按照檢察建議“依法履行職責(zé)”但仍不足以保護(hù)社會公共利益的，檢察院是否可以提起行政公益訴訟？這實際上涉及的是檢察建議本身不足以保護(hù)社會公共利益問題。如果行政機(jī)關(guān)按照檢察建議糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，仍不足以保護(hù)社會公共利益的，檢察院不能直接提起行政公益訴訟，但可以根據(jù)保護(hù)社會公共利益的需要再次發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)沒有按照新的檢察建議糾正違法行為或依法履行職責(zé)的，才具有對行政公益訴訟請求作出本案判決的必要性。誠然，在實踐中，檢察建議通常采取高度概括化的描述，一則，彰顯檢察院對行政機(jī)關(guān)所享有自由裁量權(quán)的尊重，二則，客觀上有助于避免“掛一漏萬”的情形發(fā)生。第三，在檢察建議具有高度概括性的情形下，行政機(jī)關(guān)窮盡其公共執(zhí)法手段仍不足以保護(hù)社會公共利益的，檢察院是否應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟？在司法解釋起草過程中，行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作出禁止性規(guī)定。實際上，對于行政機(jī)關(guān)窮盡公共執(zhí)法手段仍無法予以救濟(jì)的社會公共利益，無法期待通過檢察行政公益訴訟達(dá)到保護(hù)社會公共利益的目的，故缺乏作出本案判決的實效性，即缺乏訴的利益。在這種情形下，可以根據(jù)遭受損害的社會公共利益是否獲得足夠救濟(jì)而決定是否提起民事公益訴訟。比如，污染企業(yè)排污達(dá)標(biāo)但仍然對生態(tài)服務(wù)功能造成損害或威脅的，因公共執(zhí)法手段已經(jīng)無能為力，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮私人執(zhí)法的補(bǔ)充功能。這是因為，行政公益訴訟旨在啟動公共執(zhí)法保護(hù)社會公共利益，民事公益訴訟旨在直接救濟(jì)社會公共利益。由此可見，檢察院不具備提起行政公益訴訟的利益，不意味著同時不具有提起民事公益訴訟的利益。誠然，如前所述，檢察院擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)通過公告的方式督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有在公告期限內(nèi)提起民事公益訴訟的，才具有對檢察院旨在保護(hù)社會公共利益的訴訟請求作出本案判決的利益。*參見《檢察公益訴訟解釋》第13條。第四，檢察院超越檢察建議范圍提起行政公益訴訟的，法院是否應(yīng)當(dāng)予以受理？特別是，行政機(jī)關(guān)沒有完全根據(jù)檢察建議糾正違法行為或依法履行職責(zé)，檢察院是否應(yīng)當(dāng)重新啟動訴前程序？對此，有觀點(diǎn)主張，為了貫徹訴前程序，檢察院提起行政公益訴訟的訴訟請求原則上應(yīng)當(dāng)與其檢察建議的內(nèi)容一致。但也有反對觀點(diǎn)指出，為了貫徹行政公益訴訟扶持政策以及實施立案登記制，不應(yīng)當(dāng)確立前述規(guī)則。*在最高人民法院于2017年8月3日在貴州高院召開的“最高人民法院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟司法解釋西南五省區(qū)調(diào)研座談會”上，與會代表提出了前述兩種截然不同的觀點(diǎn)，并且沒能達(dá)成共識。實際上，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循的是謙抑原則[14]，并且行政公益訴訟案件不能適用立案登記制，前述反對觀點(diǎn)難以成立。但是，行政機(jī)關(guān)在檢察院發(fā)出檢察建議之后采取行政行為(包括不作為)，但又沒有完全達(dá)到檢察建議所要求達(dá)到的社會公共利益保護(hù)目的，甚至加重了對社會公共利益的損害的，如果檢察院直接按照檢察建議的內(nèi)容提起行政公益訴訟，其訴訟請求顯然不具有作出本案判決的實效性(缺乏訴的利益)；如果要求檢察院重新履行訴前程序，又可能導(dǎo)致社會公共利益難以獲得及時的保護(hù)，有些行政機(jī)關(guān)可能會通過不斷調(diào)整行政行為阻卻檢察院提起行政公益訴訟；如果授權(quán)檢察院直接超越檢察建議范圍提起行政公益訴訟，確有違反訴前程序本質(zhì)要求的合理嫌疑。對此，筆者建議，參照受移送法院不得再行移送管轄規(guī)則的基本理念，檢察院先后發(fā)出兩次檢察建議后，行政機(jī)關(guān)又改變行政行為導(dǎo)致前述檢察建議內(nèi)容難以實現(xiàn)保護(hù)社會公共利益之目的的，檢察院可以直接提起與檢察建議內(nèi)容不同的訴訟請求。第五，行政機(jī)關(guān)在未能在《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款規(guī)定的兩個月期限內(nèi)履行職責(zé)，或者雖履行職責(zé)但社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察院是否應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟？此外，出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)書面回復(fù)，是否同時意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)依法履行職責(zé)且達(dá)到保護(hù)社會公共利益的目的？在司法解釋起草過程中，人們存在著不同意見，但多數(shù)意見認(rèn)為，只要行政機(jī)關(guān)在兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，即使社會公共利益未能獲得周延且及時的保護(hù)，檢察院也不能提起行政公益訴訟。這是因為，行政公益訴訟在本質(zhì)上屬于行政訴訟，而行政訴訟以行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯合法權(quán)益的行政行為為對象，如果行政機(jī)關(guān)在訴前程序中已經(jīng)依法履行職責(zé)，即使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的效果未必直接導(dǎo)致社會公共利益獲得救濟(jì)，也缺乏對其提起給付之訴的利益。與此同時，盡管《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款僅明確要求行政機(jī)關(guān)在15日內(nèi)書面回復(fù)檢察院，但由于社會公共利益處于受侵害狀態(tài)而亟需予以救濟(jì)，宜理解為要求行政機(jī)關(guān)在15日內(nèi)依法履行職責(zé)。

綜上所述，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，檢察院提起的行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)是旨在要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)的給付之訴，并且應(yīng)當(dāng)先通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)依法履行職責(zé)。需要補(bǔ)充論證的是，行政機(jī)關(guān)在訴前程序中糾正違法行為或依法履行職責(zé)的，檢察院是否可以提起確認(rèn)行政行為違法的行政公益訴訟？在理論上，從確認(rèn)之訴作為糾紛解決手段考察，應(yīng)當(dāng)禁止將給付之訴拆分為“確認(rèn)之訴+給付之訴”兩個訴訟程序[15]，但給付性訴訟請求喪失訴的利益不意味著確認(rèn)性訴訟請求也喪失訴的利益。但是，訴前程序的價值在于促使行政機(jī)關(guān)及時糾正違法行為或依法履行職責(zé)，為了鼓勵行政機(jī)關(guān)積極根據(jù)檢察建議救濟(jì)社會公共利益，《行政訴訟法》第25條第4款否認(rèn)了檢察院單獨(dú)提起確認(rèn)之訴的利益。

(二) 檢察院在訴訟程序中依法履行職責(zé)的情形

《檢察公益訴訟解釋》第24條規(guī)定，在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。關(guān)于給付性請求喪失訴的利益的情形，與檢察院在民事訴訟中喪失訴的利益相似，不再贅述。這里重點(diǎn)討論的是，因被告糾正違法行為或依法履行職責(zé)而使訴訟請求全部實現(xiàn)的，檢察院是否可以要求法院對訴訟標(biāo)的以及案件性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，即將給付之訴調(diào)整為確認(rèn)之訴，并要求法院對確認(rèn)性請求作出本案判決。如前所述，不具有對檢察院提出給付性訴訟請求作出本案判決的必要性與實效性，與不具有對檢察院提出確認(rèn)性訴訟請求作出本案判決的必要性與實效性之間不存在著必然聯(lián)系。檢察院在喪失提起給付之訴的訴訟實施權(quán)的情形下，不當(dāng)然喪失提起確認(rèn)之訴的訴訟實施權(quán)，只是此時需要討論其確認(rèn)利益問題。

根據(jù)《行政訴訟法》第74條第2款的規(guī)定，被告改變原違法行政行為，不需要撤銷或者判決履行的，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院判決確認(rèn)違法。換言之，在被告改變原違法行政行為而不需要撤銷或判決履行的情形下，行政訴訟法普遍承認(rèn)提起給付之訴的原告享有確認(rèn)原行政行為違法的確認(rèn)利益。對于檢察院請求法院判決原行政行為違法而言，作為請求確認(rèn)判決及其手段適當(dāng)性的首要條件——“必須就法律允許的確認(rèn)之訴的客體提起確認(rèn)之訴”[6]——是成就的。在行政公益訴訟中，法院判決確認(rèn)原行政行為違法的，現(xiàn)行法律和司法解釋沒有直接規(guī)定檢察院可以同時要求行政機(jī)關(guān)對社會公共利益遭受的損失承擔(dān)賠償責(zé)任，而且對過去事實提起消極確認(rèn)之訴通常被認(rèn)為缺乏確認(rèn)利益。之所以作出前述的特殊規(guī)定，主要原因在于：一方面，被訴行政行為具有《行政訴訟法》第74條、第75條規(guī)定情形之一的，判決確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效，并可以同時判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。*參見《檢察公益訴訟解釋》第25條第1款。實際上，即使在普通行政訴訟中，法院判決確認(rèn)行政行為違法的，可以同時判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施，給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。參見《行政訴訟法》第76條。另一方面，法院判決原行政行為違法，既可以為私益受害人提起相關(guān)行政訴訟或民事訴訟奠定基礎(chǔ)，也可以成為對行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行政行為啟動追責(zé)程序的依據(jù)，還可以對被提起訴訟的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員形成威懾，迫使其盡可能在訴前程序中糾正違法行為或依法履行職責(zé)，從而促使遭受侵害的社會公共利益及時獲得救濟(jì)。實際上，基于方便私益受害人搭便車以及督促啟動行政問責(zé)程序而例外承認(rèn)確認(rèn)利益，恰恰彰顯了訴的利益的開放性[16]，即隨著社會情勢的不斷變化，訴的利益的判斷也時刻處于變動之中[17]。但是，《檢察公益訴訟解釋》第24條沒有對行政機(jī)關(guān)在不同訴訟階段糾正違法行為或依法履行職責(zé)而使檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)作出不同的規(guī)定，缺乏促使行政機(jī)關(guān)及時糾正違法或依法履行職責(zé)的機(jī)制。同時，檢察院既不申請撤回起訴，又不同意變更訴訟請求的，《檢察公益訴訟解釋》第24條沒有對法院應(yīng)當(dāng)作出何種裁判作出規(guī)定。此外，《檢察公益訴訟解釋》第24條關(guān)于“人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法”的表述，顯然以人民法院已經(jīng)形成原行政行為違法的心證為預(yù)設(shè)條件。被告按照檢察建議“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”，不能視為行政機(jī)關(guān)承認(rèn)原行政行為違法，人民法院應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行實體審理，并根據(jù)審理結(jié)果作出是否確認(rèn)原行政行為違法的判決。

在行政公益訴訟啟動之前及其續(xù)行過程中的不同環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察院的檢察建議或法院的司法建議或依職權(quán)糾正違法行為或依法履行職責(zé)，使檢察院(擬)提出的訴訟請求全部實現(xiàn)的，法院缺乏對檢察院給付性訴訟請求作出本案判決的必要性。然而，是否個別性承認(rèn)檢察院具有提出確認(rèn)性訴訟請求的利益，乃至法院是否可以依職權(quán)在判決確認(rèn)原行政行為違法的基礎(chǔ)上裁定駁回原告的起訴？對此，筆者認(rèn)為，為了及時救濟(jì)遭受侵害的社會公共利益，應(yīng)當(dāng)建立引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)盡早糾正違法行為或依法履行職責(zé)的機(jī)制。因而，除了檢察院不得起訴已在訴前程序中糾正違法行為或依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以外，根據(jù)行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)的時間，筆者建議最高人民法院通過司法解釋或指導(dǎo)性案件確立以下規(guī)則：*需要說明的是，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第50條第1款的規(guī)定，被告在一審期間改變被訴具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)書面告知人民法院?；诖?，在應(yīng)然層面，不存在一審法院不知悉行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)的情形。在實然層面，行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)旨在避免被法院宣告原行政行為違法，也具有及時向法院書面報告的動力。

被告在開庭審理前“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理，對原行政行為是否違法作出判決；人民檢察院既不撤回起訴，又不變更訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)以缺乏訴的利益為由，直接裁定駁回起訴。

被告在法庭辯論終結(jié)前“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理，對原行政行為是否違法作出判決；人民檢察院既不撤回起訴，又不變更訴訟請求的，人民法院已經(jīng)查明原行政行為違法的，可以在駁回人民檢察院起訴的裁定書中予以認(rèn)定。

被告在法庭辯論終結(jié)后“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院可以不予準(zhǔn)許，并在確認(rèn)行政行為違法的基礎(chǔ)上，以缺乏訴的利益為由，裁定駁回起訴；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理，對原行政行為是否違法作出判決；人民檢察院既不撤回起訴，又不變更訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)查明原行政行為是否違法，如果認(rèn)定原行政行為違法，人民法院應(yīng)當(dāng)在駁回檢察院起訴的裁定書中予以宣告。

在前述規(guī)則的共同作用下，行政機(jī)關(guān)在訴前程序“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”的，可以避免被檢察院提起行政公益訴訟；行政機(jī)關(guān)在開庭審理前“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”的，除非檢察院堅持要求法院確認(rèn)原行政行為違法，也可以避免被法院宣告原行政行為違法；行政機(jī)關(guān)在法庭辯論終結(jié)前“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”的，除非檢察院堅持要求法院確認(rèn)原行政行為違法，也可以在法院尚未形成原行政行為違法心證的情形下避免被宣告原行政行為違法；行政機(jī)關(guān)在法庭辯論終結(jié)后“糾正違法行為或者依法履行職責(zé)”的，除非檢察院堅持要求法院不對原行政行為是否違法作出認(rèn)定，法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)查明原行政行為是否違法，如果原行政行為違法的，法院應(yīng)當(dāng)在駁回檢察院起訴的裁定書中予以宣告。無須避諱，筆者沒有機(jī)械地適用訴的利益理論，而是加入了促使行政機(jī)關(guān)盡可能早地采取保護(hù)社會公共利益措施的公共政策。實際上，早有學(xué)者指出，公共政策可以成為影響法院權(quán)衡訴的利益的重要因素[18]。為了貫徹該公共政策，筆者不僅對行政機(jī)關(guān)在訴前程序、開庭審理之前、法庭辯論終結(jié)之前糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)設(shè)計了不完全相同的訴的利益判斷標(biāo)準(zhǔn)，而且限制了檢察院在法庭辯論終結(jié)之后的撤訴權(quán)，同時參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第50條的規(guī)定，授權(quán)法院依職權(quán)宣告原行政行為違法。通過前述規(guī)則的引導(dǎo)，我們可以合理期待行政機(jī)關(guān)會盡可能早地按照檢察建議糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，及時保護(hù)社會公共利益。

四、 結(jié) 論

訴的利益理論在我國民事訴訟與行政訴訟中的適用尚處于探索階段，深化對訴的利益理論及其制度化的研究，不僅有利于完善我國民事訴訟法的基礎(chǔ)理論，而且有利于推動我國民事訴訟法具體制度的改革與完善[19]?！稒z察公益訴訟解釋》第19、21、24條的規(guī)定就是“兩高”攜手細(xì)化訴的利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的努力，盡管目前的規(guī)定仍然存在諸多需要予以進(jìn)一步明確或解決的問題。但是，為了平衡原告、被告、法院三者之間的利益[20]，即確保兩造存在抗?fàn)幚?、原告?quán)利保護(hù)充分、被告避免不必要的應(yīng)訴[21]，同時也為了引導(dǎo)責(zé)任主體盡可能早地救濟(jì)社會公共利益，訴的利益理論在公益訴訟特則的構(gòu)建中具有重要價值。無論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，基于被告或者其他原因?qū)е略娴脑V訟請求全部實現(xiàn)的，法院缺乏對給付性請求作出本案判決的必要性，基于被告或者其他原因?qū)е略娴脑V訟請求不足以解決相關(guān)爭議和保護(hù)相關(guān)權(quán)益的，法院缺乏對給付性請求作出本案判決的實效性。對于給付性訴訟請求在起訴前已經(jīng)喪失訴的利益的，在理論上，法院應(yīng)當(dāng)以缺乏訴的利益為由判決駁回訴，但在我國現(xiàn)行法律框架下，法院只能裁定駁回起訴。同時，為了提高使用訴訟制度的效率和及時保護(hù)相關(guān)權(quán)益，法院可以釋明原告撤回起訴，或者變更訴訟請求，以確保法院能夠通過本案判決解決相關(guān)爭議和保護(hù)相關(guān)權(quán)益。原告既不撤回起訴，又不變更訴訟請求的，如果案件不涉及國家利益、社會公共利益以及第三人合法權(quán)益，法院應(yīng)當(dāng)以訴訟請求缺乏訴的利益為由，判決駁回訴(或裁定駁回起訴)。只有案件涉及國家利益、社會公共利益、第三人合法權(quán)益，法院才可以對當(dāng)事人的處分權(quán)予以限制。在民事公益訴訟或行政公益訴訟的語境下，應(yīng)當(dāng)確立引導(dǎo)被告盡可能早地實現(xiàn)全部實現(xiàn)訴訟請求以及時保護(hù)社會公共利益的訴的利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。