季冬曉 司春燕

黨的十九大報告指出：“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，把黨建設(shè)成為始終走在時代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨?！卑阎贫冉ㄔO(shè)貫穿在黨的建設(shè)總過程之中，必須堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)黨的制度建設(shè)，把思想建黨和制度治黨有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)常態(tài)化制度化，以制度建設(shè)鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢。

一、以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)黨的制度建設(shè)

黨的十九大報告指出：“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果。”政治建設(shè)是決定黨的建設(shè)方向與靈魂的重要建設(shè)，決定著執(zhí)政黨的執(zhí)政方向、執(zhí)政目標(biāo)、執(zhí)政道路、執(zhí)政原則。黨的建設(shè)和黨內(nèi)政治生活實(shí)踐證明，抓住了黨的政治建設(shè)，就抓住了黨的建設(shè)的“魂”和“根”。正是因?yàn)檎谓ㄔO(shè)歷史中的重要性與現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行政治建設(shè)的政治先導(dǎo)性、引領(lǐng)性決定著在黨的制度建設(shè)之中必須以其為統(tǒng)領(lǐng)。以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)黨的制度建設(shè)，需要從以下幾個方面著手。

第一，將政治建設(shè)作為制度設(shè)計的根本前提與價值導(dǎo)向。在新時代黨建目標(biāo)的召喚之下，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，政治取向是所有價值取向中首要的取向。政治取向的存在及彰顯與否決定著制度設(shè)計的性質(zhì)與發(fā)展趨勢。我們在推動制度設(shè)計之時，在價值取向方面必須旗幟鮮明地講政治，堅(jiān)決執(zhí)行黨的政治路線，嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致作為制度設(shè)計的基本原則，將貫徹中央精神、貫徹中央決策部署作為重要組成部分與必須堅(jiān)持的基本原則加以明確。

第二，確保黨內(nèi)政治生活制度化規(guī)范化。首先，以黨章為根本指導(dǎo)，規(guī)范黨內(nèi)政治生活。黨章是黨的總章程，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。確保黨內(nèi)政治生活制度化規(guī)范化，就要以黨章作為根本遵循，增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性，營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。其次，推動黨內(nèi)民主生活常態(tài)化、制度化。2017年1月，中共中央印發(fā)《縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會若干規(guī)定》，對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的召開原則、議題設(shè)置、參加方式等作了制度化規(guī)定，有利于進(jìn)一步提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活的質(zhì)量。針對縣處級以上黨員干部，在進(jìn)行平常性的年度民主生活會、組織生活要求之外，應(yīng)針對特定政治主題、政治問題開展民主生活或組織生活會。

第三，將政治建設(shè)作為評價制度建設(shè)績效的重要指標(biāo)。推動政治建設(shè)作為制度建設(shè)績效評價的重要指標(biāo)，應(yīng)該在制度運(yùn)行過程之中加以考核，在發(fā)現(xiàn)問題之后加以修改。推動政治巡視與制度績效考評相結(jié)合，在深入貫徹新修改的巡視條例、推動巡視工作向縱深發(fā)展過程中，將對于黨組織、黨員的政治巡視與黨的規(guī)章制度巡視相結(jié)合，在深入推動政治巡視、突出嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活過程中不僅要對黨員、黨組織進(jìn)行有關(guān)問題的查擺，更要對于制度建設(shè)的出臺、執(zhí)行、落實(shí)進(jìn)行查擺，保證制度建設(shè)過程中不偏差、不走樣。

二、把思想建黨和制度治黨有機(jī)結(jié)合

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：要堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，必須思想建黨和制度治黨同向發(fā)力。

注重思想建設(shè)是我們黨的一大創(chuàng)造和獨(dú)特優(yōu)勢。毛澤東在古田會議上創(chuàng)造性地提出著重從思想上建黨。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以巨大的政治勇氣和強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)推動黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革，創(chuàng)立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。新時代加強(qiáng)思想建黨的根本任務(wù)，就是用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想來武裝全黨、統(tǒng)一全黨。

制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的根本保證，是法治思維和法治方式在黨的建設(shè)領(lǐng)域的體現(xiàn)和運(yùn)用，解決的是管黨治黨制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的問題。改革開放初期，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在深刻總結(jié)黨的建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提出“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”的重要論斷，積極探索依靠制度建設(shè)進(jìn)行管黨治黨的新路子。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從轉(zhuǎn)變作風(fēng)入手，持續(xù)進(jìn)行反腐敗斗爭，以制度作保障，標(biāo)本兼治、固本培元，取得了豐碩的制度成果。

思想建黨指向內(nèi)在觀念，旨在使全黨樹立起革命的理想信念；制度治黨指向外在行動，旨在以嚴(yán)明的紀(jì)律規(guī)范黨員行為。思想建黨和制度治黨猶如鳥之雙翼、車之兩輪，是相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系。在新時代，必須堅(jiān)持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，堅(jiān)持思想自律和制度他律有機(jī)統(tǒng)一。通過思想建黨使黨員干部在思想理論上保持生機(jī)活力，解決黨員干部的理想信念和價值追求問題；通過制度治黨對黨員干部的行為進(jìn)行約束，解決行為規(guī)范、監(jiān)督制約問題。要進(jìn)一步樹立法規(guī)制度觀念，不斷增強(qiáng)黨員干部的黨章意識、紀(jì)律意識、規(guī)矩意識，形成尊崇制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍；健全完善制度，強(qiáng)化頂層設(shè)計，鼓勵基層創(chuàng)造，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，依靠制度管權(quán)管事管人，維護(hù)制度的權(quán)威，使制度的硬性約束成為管黨治黨的有力保障。狠抓制度執(zhí)行，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，使制度成為硬約束。要確保黨的各項(xiàng)思想主張和思想要求都通過嚴(yán)密的組織體系和嚴(yán)格的組織紀(jì)律來規(guī)范、通過嚴(yán)格的規(guī)矩和程序來制約、通過嚴(yán)格科學(xué)的制度來體現(xiàn)和落實(shí)。另外，我們要用制度來規(guī)范和引導(dǎo)黨員干部的思想和行為，再通過黨員干部不斷提高思想認(rèn)識水平和工作自覺性來保證制度得以更好地執(zhí)行。

三、推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)的常態(tài)化制度化

我們黨是靠革命理想和鐵的紀(jì)律組織起來的馬克思主義政黨，作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢。搞好作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)的常態(tài)化制度化，具體應(yīng)從以下幾個方面著手。

第一，加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)規(guī)范化程度。一是將作風(fēng)建設(shè)中的優(yōu)秀傳統(tǒng)、成功經(jīng)驗(yàn)加以規(guī)范，上升為黨的規(guī)范性文件。八項(xiàng)規(guī)定的出臺是將黨的優(yōu)良傳統(tǒng)上升為制度化規(guī)范性文件的開端。新時代推動黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)常態(tài)化制度化更要堅(jiān)持將黨的優(yōu)秀傳統(tǒng)、成功經(jīng)驗(yàn)上升為黨的規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，從嚴(yán)治吏。二是增強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)規(guī)范化程度。紀(jì)律建設(shè)要以黨章的基本原則和精神為指導(dǎo)，符合國家法律法規(guī)，在這個基礎(chǔ)上再作具體細(xì)化和外延拓展。要突出政治紀(jì)律和組織紀(jì)律這個重點(diǎn)，在已有成文紀(jì)律的基礎(chǔ)上，將我們黨在長期實(shí)踐中形成的、經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、約定俗成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，作為黨員干部必須遵守的紀(jì)律和規(guī)矩逐步規(guī)范化，確保有規(guī)可依、守規(guī)有據(jù)。

第二，健全教育約束機(jī)制，發(fā)揮先進(jìn)典型引領(lǐng)示范和反面典型警示作用。要注重對比宣傳，通過典型示范作用與反面警示作用，讓廣大黨員干部明榮辱、知畏戒。首先要樹立正面典型，以先進(jìn)模范人物為榜樣，學(xué)習(xí)他們忠于黨、忠于人民的政治本色，學(xué)習(xí)他們顧全大局、甘于奉獻(xiàn)的優(yōu)良品格，學(xué)習(xí)他們清正廉潔、一心為民的高貴品質(zhì)。其次要剖析反面典型，加強(qiáng)警示教育制度，使廣大黨員干部深刻反思，引以為戒，時刻保持清醒頭腦，自覺筑牢拒腐防變的思想防線，實(shí)現(xiàn)警示性、震懾性、教育性的有機(jī)結(jié)合。

第三，堅(jiān)持監(jiān)督檢查和執(zhí)紀(jì)問責(zé)常態(tài)化制度化。堅(jiān)持監(jiān)督檢查常態(tài)化，深入推動作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化、堅(jiān)決防止“四風(fēng)”問題反彈。堅(jiān)持抓常、抓細(xì)、抓長，緊緊扭住違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。建立群眾舉報制度與日常監(jiān)督制度，堅(jiān)持紀(jì)檢檢查工作關(guān)口前移，著重從日常、苗頭之中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，著重推動解決作風(fēng)問題。堅(jiān)持執(zhí)紀(jì)問責(zé)常態(tài)化制度化，完善發(fā)展約談函詢制度，讓“紅臉出汗”成為常態(tài)。黨的十八大以來，中央紀(jì)委立足于工作職能的轉(zhuǎn)變，立足于全面從嚴(yán)治黨的根本目標(biāo)，立足于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的專責(zé)機(jī)關(guān)的工作定位，立足于嚴(yán)格管理黨的紀(jì)律這一定位，將違紀(jì)問題扼殺在苗頭之中。加強(qiáng)對有問題的黨員進(jìn)行約談，對于黨員存在的問題開誠布公地交流，加強(qiáng)其“不能腐、不敢腐、不想腐”的思想，持續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢。

四、以制度建設(shè)鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢

人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央踏石留印、抓鐵有痕，交出了一份全新的反腐答卷。鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，治理腐敗，關(guān)鍵在于抓源頭，而制度建設(shè)是源頭治理的重要措施。制度建設(shè)能有效規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督和制約，使腐敗行為的難度和風(fēng)險大大增加，同時也降低了腐敗行為的高收益預(yù)期，從而遏制腐敗行為頻發(fā)的態(tài)勢。以制度建設(shè)鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，主要應(yīng)從以下幾方面著手。

第一，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨中央把全面深化改革和制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，以黨章為根本遵循，以實(shí)踐探索為基礎(chǔ)，以總結(jié)提煉為方法，共修訂頒布了90余部黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)銜接，依法治國和以規(guī)治黨互相促進(jìn)，相得益彰，取得了良好成效。在新時代反腐敗斗爭中，必須進(jìn)一步加大黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)力度，加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一是堅(jiān)持以黨章為根本遵循。始終尊崇黨章，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合。深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，從中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史進(jìn)程、黨章的發(fā)展、黨的地方委員會工作制度、黨組工作制度、黨內(nèi)政治生活制度、廉潔自治制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、巡視工作制度、問責(zé)制度、紀(jì)律處分制度、黨務(wù)公開制度、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施常態(tài)化機(jī)制等方面，對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行創(chuàng)新，為反腐敗斗爭提供根本的制度保障。三是建立健全黨內(nèi)法規(guī)的工作配套機(jī)制，包括黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制、審議審核機(jī)制、動態(tài)清理機(jī)制和備案審查機(jī)制，確保黨內(nèi)法規(guī)工作的科學(xué)性和權(quán)威性。

第二，健全巡視和巡察相結(jié)合的制度。開展巡察工作是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、加強(qiáng)基層反腐敗斗爭的重要實(shí)踐，也是巡視工作向區(qū)縣、部門和基層延伸、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的有效方式。加快健全巡視和巡察工作相結(jié)合的制度，是反腐敗斗爭制度建設(shè)的重要舉措。一是統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，建立以巡視組為主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)。實(shí)行巡視組組長總負(fù)責(zé)機(jī)制，是巡視巡察制度相結(jié)合的突出特點(diǎn)。在巡視巡察工作有機(jī)結(jié)合中，巡視組組長要擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人的責(zé)任，主動謀劃巡視巡察工作相結(jié)合的全過程、主動協(xié)調(diào)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、主動過問具體細(xì)節(jié)，對于在巡視巡察工作中發(fā)現(xiàn)的重要問題環(huán)節(jié)、巡視巡察報告、反饋意見和相關(guān)材料都要親自把關(guān)、親自審核，堅(jiān)定政治站位和統(tǒng)籌工作大局，確保巡視巡察工作順利推進(jìn)。巡察組組長要全力支持和配合巡視組的工作，自覺地對巡視組組長負(fù)責(zé)，對于重大情況不拖延不含糊不隱瞞，及時向巡視組組長請示報告。二是統(tǒng)一學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升巡視巡察隊(duì)伍的綜合能力。全體巡視巡察隊(duì)伍要集中統(tǒng)一學(xué)好習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，學(xué)好黨章黨規(guī)和巡視巡察有關(guān)條例規(guī)定，還要學(xué)好有關(guān)業(yè)務(wù)知識，提升自身的業(yè)務(wù)能力。三是統(tǒng)一操作規(guī)程，規(guī)范巡視巡察運(yùn)作機(jī)制。巡視巡察工作同時使用同一個操作規(guī)程，任務(wù)要求一致、方式方法一致、工作步調(diào)一致、完成任務(wù)時限一致，實(shí)現(xiàn)了巡視巡察工作的同頻共振，有利于把巡視工作的經(jīng)驗(yàn)直接傳授給巡察干部，從而促使巡察干部的政治站位和業(yè)務(wù)水平較快地提升到巡視工作的要求上來。

第三，深入推進(jìn)反腐敗國家立法。十九大報告指出：“推進(jìn)反腐敗國家立法，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺。強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤?！眹覒?yīng)緊緊圍繞加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督這個核心，抓住當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分論證，成熟一個出臺一個，逐步形成長期有效管用的法規(guī)制度體系，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

第四，深化國家監(jiān)察體制改革。這是確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉。監(jiān)察委員會依法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，這不僅包括黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，還包括國有企事業(yè)單位管理人員、群眾自治組織管理人員等。要做好監(jiān)察體系頂層設(shè)計，整合行政工作監(jiān)察、預(yù)防腐敗行為和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防公職人員職務(wù)犯罪等工作力量，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)察職能的獨(dú)立性，有效破解“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的監(jiān)察難題，形成全面有效的覆蓋公職人員的監(jiān)察體系。要賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力以及必要的刑事偵查權(quán)，著力推進(jìn)依法反腐工作；以留置取代“兩規(guī)”，將留置明確為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的重要手段，進(jìn)一步提升以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。