孫軍

摘 要：我國政府信息公開制度設(shè)置了行政復(fù)議和行政訴訟兩種審查救濟方式。公開數(shù)據(jù)顯示首選行政復(fù)議的公眾只有三成左右，而選擇行政訴訟的勝訴率也不到30%，行政復(fù)議和行政訴訟的公信力和可信度遭受質(zhì)疑。本文以中國裁判文書網(wǎng)公開的政府信息訴訟案件為數(shù)據(jù)來源，分析了我國政府信息公開行政復(fù)議、司法審查機制的現(xiàn)實困境，但重在剖析行政復(fù)議的權(quán)重，提出在制度設(shè)計和實踐依賴角度上我國更應(yīng)該重視行政復(fù)議的力度。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；行政復(fù)議；司法審查；權(quán)重

Abstract： There are two methods supplying in the Regulations of the People's Republic of China on the disclosure of government information for protecting Public's Right to Know： Administrative Procedures and Legal Remedies. But according to the open data， there are about thirty percent people would choose Administrative Review method， and only 30% people succeed in China's Administrative Procedural. The credibility and reliability of both methods is poor. This article analyses the current situation and give more attention to the Administrative Review method， and concludes that we should attach much weight to the Administrative Review system in the perfecting regulation design and practice chosen.

Key Word： Government Information Disclosure ；Administrative Review； Administrative Procedural； Weight Selecting

1我國政府信息公開審查機制的效率問題

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒行近10年時間以來，中國裁判文書網(wǎng)公開的全國各地各級法院一審受理的政府信息公開訴訟案件達到2萬多起，截至2016年，僅江蘇省受理的訴訟案件就達到3412起。我國采取的是行政復(fù)議和行政訴訟相結(jié)合的審查機制。筆者選取了南京、揚州、杭州三地進行了數(shù)據(jù)分析，以此來考察政府信息公開審查機制的實效以及完善問題?？疾旖Y(jié)果分析如下：

1.1行政內(nèi)部復(fù)核公信力差。2008年至2010年南京市區(qū)、市兩級法院受理的信息公開行政案件中，通過信息公開訴訟尋找救濟的案件約占62.5%，只有37.5%的民眾選擇了行政復(fù)議。揚州市區(qū)、市兩級法院2014年至2015年受理的一審信息公開共30起案件中，啟動了行政復(fù)議程序的僅5起，占16.7%；該5起復(fù)議案件中，維持原行政決定的3起，占60%，撤銷原行政決定的僅1起，占20%，另有1起系原告提出了復(fù)議申請，但復(fù)議機關(guān)未予答復(fù)。2016年杭州市14家基層法院共審結(jié)信息公開行政案件90件，啟動了行政復(fù)議程序的33起，占36.7%；該33起復(fù)議案件中，有30起維持了原行政決定，占比高達90.9%，另3起案件中，復(fù)議機關(guān)未予答復(fù)2起，撤銷原行政決定的僅有1起。實踐中多數(shù)當事人選擇行政訴訟而不考慮申請行政復(fù)議，即便是復(fù)議前置的事項，當事人接受復(fù)議結(jié)果的比例也很低。行政復(fù)議程序的無力和缺乏信任程度可見一斑。

1.2司法審查可信度低。在上述揚州市法院2014年至2015年的30起信息公開案件中，駁回原告起訴或訴訟請求的16起，占53.3%；完全支持原告請求的8起，占26.7%；部分支持原告請求的1起，占3.3%；原告的勝訴率僅為28.5%。偏低的勝訴率讓社會對司法審查的可信度產(chǎn)生較大質(zhì)疑。

杭州市的這90起信息公開行政案件中，發(fā)現(xiàn)除17起撤訴案件外（占18.9%），支持原告請求的22起，占24.4%，有51起被判決或裁定駁回，占比高達56.7%。

上述數(shù)據(jù)顯示在政府信息公開案件中，我國只有三成左右的涉案公民會選擇行政復(fù)議，行政復(fù)議不是大多數(shù)公民的首選。而選擇行政訴訟的勝訴率也不到30%，行政訴訟對行政復(fù)議結(jié)果的認同度如此之高，此間反映出的問題引人深思。

2行政復(fù)議和司法審查的權(quán)重分析

普遍而言，從國家資源配置角度來看，政府信息公開審查機制的設(shè)置，應(yīng)重視引導(dǎo)大部分公開訴求通過行政復(fù)議渠道得到滿足，只有少量訴求通過司法救濟完成，這是大多數(shù)國家設(shè)置信息權(quán)利救濟制度時的選擇，只是在具體行政復(fù)議制度的內(nèi)容方面有所差別。這是因為：

行政體制通常比較完備，行政資源比較豐富，國家的行政傳統(tǒng)通常也比較悠久，無論是政府還是公眾，對通過行政體系解決問題都比較熟稔，加上行政復(fù)議程序較為簡便，時限較短，整體效率較高；相對于行政體制，司法體制的形成大部分較晚，司法資源相對是比較稀缺的，尤其是我國，對司法的理解和定位趨于穩(wěn)定才僅僅三四十年時間，司法資源一直嚴重匱乏（近些年來法官流失現(xiàn)象日趨嚴重），由于司法對公平性的天然追求，導(dǎo)致司法程序相對冗長，整體效率偏低。

行政機關(guān)熟悉具體糾紛的產(chǎn)生原因，容易在復(fù)核同時提供解決之道，對于復(fù)核事項高發(fā)區(qū)域，也容易有針對性地及時反饋、指導(dǎo)或干預(yù)，可以起到及時穩(wěn)定社會局面的作用，而司法機關(guān)既不容易熟悉糾紛，其被動裁判的天然屬性也不允許其過于積極地主動了解糾紛，基本依靠訴辯雙方的程序行為來推動并完成訴訟過程，對結(jié)果的反饋只能是滯后的（我國法院有《司法建議》制度），雖然有助于行政機關(guān)改善行政，但對個案以及由此可能引發(fā)的群體性糾紛較難起到及時化解和穩(wěn)定的作用。我國自改革開放以來，在法治建設(shè)和公民權(quán)利保障方面取得了長足的進步，但依法維權(quán)、理性維權(quán)、權(quán)利邊界等意識和習(xí)慣還遠未形成，權(quán)利的沖撞往往比較激烈，矛盾的形成和演化往往非常迅速，容易釀成區(qū)域性事件，因此更應(yīng)采用行政復(fù)議途徑，發(fā)揮其優(yōu)勢作用，及時應(yīng)對訴求，高效化解糾紛。endprint

3 當前我國政府信息公開行政復(fù)議不利的原因

政府信息公開制度的完善是學(xué)術(shù)界和司法實踐部門的共同訴求，構(gòu)建合理有效的審查救濟機制是這種訴求的主要表達方式，也是其實現(xiàn)的路徑選擇。我國當前的行政復(fù)議公信力和可信度都不容輕視，究其原因：

3.1推動力不同。不同于國外出自于公民知情權(quán)運動的推動，我國《條例》的頒行是一次來自于行政改革的結(jié)果，因此在公開原則、公開范圍、申請公開條件、權(quán)利救濟等方面的設(shè)計理念和實踐運作都不盡如人意，政府部門自身對公開效果的重視程度不夠，評價尺度不完備，監(jiān)控動力不足。

3.2政府部門自我否定力缺失。政府信息公開行政審查的核心是政府部門自身對主動公開和申請公開行為的監(jiān)督和控制，其實質(zhì)以自律和責任為主，以社會監(jiān)督為輔。而由于政府部門自身“自我否定的天然性缺失”，這種以自律責任為主的審查在現(xiàn)實中往往讓步于行政利益、行政傳統(tǒng)和保密文化。

3.3政府公信力不高。政府公信力是指政府通過公共管理中形成的自身信用獲得公民信任的能力，通常涉及政治能力、政府基礎(chǔ)管理體系、法制建設(shè)、政府政策實施、政府的廉潔程度和公眾認同感。根據(jù)一些社會組織的調(diào)查，我國政府公信力雖有緩慢提升，但評分常處于60～70之間，被媒體評價為“剛過及格線”。我國政府——尤其是地方政府的公信力不足是一個不爭的事實，這也正是行政復(fù)議制度作用不彰的基礎(chǔ)性因素。

3.4行政復(fù)議程序不合理。我國當前設(shè)置的復(fù)核程序，無論是流程還是人員，都還完全是行政化的，是“體內(nèi)循環(huán)”，一方面是復(fù)核的程序上沒有給予申請人充足的當面的申辯機會，另一方面也沒有充分吸納社會力量參與審核。在政府封閉循環(huán)和公信力不高的因素作用下，程序缺陷的結(jié)果更被放大了。

4 政府信息公開審查機制的完善設(shè)想

總體而言，政府信息公開的審查救濟制度，與該國的政治制度、司法制度、歷史文化、民眾習(xí)俗甚至歷史重大事件密切相關(guān)。該制度的設(shè)置和安排，不單單是遵從行政、司法慣例，更重要的是對公民的訴求作政治和法律的雙重考量，使公民能夠快速、經(jīng)濟而又信服地獲取并接受救濟的結(jié)果，從而維護社會和政治的穩(wěn)定和平衡。因此，政府信息公開審查機制最終是要建立一個行政機關(guān)、社會和司法審查三者相互作用、相互制約的體系，其中公眾的知情權(quán)與政府保密權(quán)將達到互動性平衡。

世界各國普遍建立的政府信息公開審查制度不盡相同。以西歐國家為例：40個國家和地區(qū)中，設(shè)置了內(nèi)部復(fù)審機制的21個（復(fù)審方式又不相同），有19個沒有設(shè)置；設(shè)置了外部復(fù)審機制的29個（復(fù)審機構(gòu)大有區(qū)別），有11個沒有設(shè)置；設(shè)置了司法審查機制的32個（大部分是法院，但也有不少是其他機構(gòu)），有8個沒有這個程序?？梢妼彶橹贫却嬖谙喈?shù)奶厥庑裕枰獜谋緡鴮嶋H情況著手研究設(shè)置。

因此，應(yīng)結(jié)合我國行政歷史、司法傳統(tǒng)對當前機制進行完善，構(gòu)建適合我國國情的審查機制。

4.1信息公開案件的行政復(fù)議機制。較低的政府公信力是阻礙現(xiàn)行行政復(fù)議機制發(fā)揮作用的主要原因，盡管近些年政府方面已經(jīng)開始有意識有步驟地落實提升政府公信力的措施，但這勢必是一個長期且緩慢的過程，反復(fù)的風險也較高，這與急需顯著實現(xiàn)行政復(fù)議機制目的的現(xiàn)實需求相矛盾。況且目前政府提升公信力的措施，仍以從內(nèi)部制度改良為主，也有必要跳出行政系統(tǒng)，考慮外部行政復(fù)議的方式。

從我國歷史傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)和政府權(quán)力在我國社會中的影響等角度，可以考慮設(shè)置外部行政復(fù)議機制，采用委員會形式，機構(gòu)獨立于政府，人員主要由上一級行政機關(guān)主管和政務(wù)負責人構(gòu)成，同時邀請社會各界有影響、聲望的人士參加，根據(jù)公示公開的合理機制選聘。申請人對委員會成員有一定的選擇權(quán)和申請回避權(quán)，從而顯著提升申請人對復(fù)核機構(gòu)的信任度，發(fā)揮復(fù)核程序定紛止爭的作用。

同時要理性地認識到公正的程序往往比結(jié)果更容易使人產(chǎn)生信服的心態(tài)，因此必須設(shè)置科學(xué)合理的復(fù)核程序，使申請人有當面申辯的充分機會和時間，也給予其聘請律師提供法律協(xié)助的權(quán)利，規(guī)定復(fù)核機構(gòu)有釋明之責，在復(fù)核程序中實現(xiàn)充分的意見交換，使申請人接受所參加的程序，從而信服從該程序獲得的結(jié)果。

4.2信息公開案件的司法審查機制。相較于政府公信力，我國的司法公信力只是略高一些，根據(jù)《小康》2016年公布的調(diào)查結(jié)果，法官信用僅僅位列第8名。黨的十八大把“司法公信力不斷提高”作為全面建成小康社會政治建設(shè)的一項重要目標。2016年10月27日上海市高級人民法院發(fā)布《上海市高級人民法院司法公信力指數(shù)（試行）》，在全國法院系統(tǒng)第一次嘗試建立了一套司法公信力指數(shù)，目的是在提高法院的公正司法水平的基礎(chǔ)上，促進司法公信力全面提升?？梢哉f，公信力不高也同樣是司法審查機制信用缺失的主要原因，從效果和效率兩個角度看，信息公開案件的司法審查機制都面臨雙重的壓力。

從效果的角度考量，提升司法審查結(jié)果的接受程度是該機制的終極目標，這取決于司法機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，融入在法治國家、民主社會的緩慢建設(shè)過程中。從當前的實際情況看，切實可行的一個方案是設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院體系，從而有效地擺脫所在行政區(qū)政府的影響。當前最高檢察院、最高法院指定異地檢察機關(guān)和法院起訴、審理重大貪腐案件的做法，以及最高法院在深圳、沈陽等地陸續(xù)設(shè)立巡回法庭的措施，都是朝著突破行政區(qū)政府影響的方向努力，是提升司法公信力的有效措施。

從效率的角度考量，司法審查機制同樣要面對改革時期權(quán)利沖突激烈的現(xiàn)實，欠成熟的市民社會通常容易滋生謠言和恐慌，低下的效率會給謠言和恐慌提供蔓延的機會，作為國家權(quán)力的重要組成，司法審查機制應(yīng)針對改革時期信息公開案件的特殊性制訂專門的程序，將其從設(shè)置普通行政審判庭的思路中相對獨立出來，參照北京設(shè)立專門的知識產(chǎn)權(quán)中級法院的做法，將以政府信息公開案件為主要內(nèi)容的行政訴訟作為一類特殊而專業(yè)的訴訟類型，適用專門的程序規(guī)則，如縮短被告的答辯期、將開庭時間提前、增加法官主動調(diào)查的職權(quán)，甚至授權(quán)法官可以針對特殊情況發(fā)布命令等，從而將效率顯著提高，有效實現(xiàn)司法審查機制在信息權(quán)利沖突解決中的社會效果。

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（作者單位：揚州大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院 來稿日期：2017-09-22）endprint