摘 要 行政規(guī)范性文件作為行政執(zhí)法重要依據(jù)，在國家行政管理活動(dòng)和法治建設(shè)的推進(jìn)中發(fā)揮著重要的作用， 但由于相關(guān)制度不完善，如制定主體混亂、缺乏統(tǒng)一的制定程序、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生不少問題，引發(fā)很多負(fù)面行政糾紛，因此，本文認(rèn)為有必要通過規(guī)范制定程序、定期清理、加強(qiáng)監(jiān)督和司法審查等途徑完善其機(jī)制，使其走上法治化規(guī)范化系統(tǒng)化的道路。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 規(guī)范化 文件

作者簡介：吳旅燕，上海政法學(xué)院法律學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.257

行政規(guī)范性文件是行政主體實(shí)施行政管理的重要依據(jù)之一，也是我國依法行政的重要內(nèi)容。但是由于我國對行政規(guī)范性文件的制定重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，立法不清晰不詳細(xì)，理論研究尚未深入化、系統(tǒng)化，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的實(shí)踐運(yùn)用存在混亂，嚴(yán)重阻礙了行政規(guī)范性文件的健康發(fā)展，所以，要深入研究行政規(guī)范性文件制定機(jī)制，及時(shí)清理不合法、不合理的行政規(guī)范性文件，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化，真正實(shí)現(xiàn)依法治國。

一、行政規(guī)范性文件的學(xué)理研析

（一）行政規(guī)范性文件的涵義

所謂行政規(guī)范性文件，是指行政主體在管理社會(huì)公共事務(wù)的過程中，為具體執(zhí)行居與其上位的法律法規(guī)，在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的能多次反復(fù)適用的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為的總稱。這一概念在理論上有廣義和狹義兩個(gè)層次：廣義的行政規(guī)范性文件是指所有有權(quán)行政主體依法制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，也包括被稱為行政立法的行政法規(guī)和行政規(guī)章；而狹義的行政規(guī)范性文件特指各級別行政主體為執(zhí)行上位法，在行政管理中制定的除行政法規(guī)和行政規(guī)章以外具有普遍約束力可多次反復(fù)適用的決定、命令和行政措施等抽象行政行為。 本文的研究立足于狹義上的概念層次。

（二） 行政規(guī)范性文件的特征

1.行政規(guī)范性文件具有法的規(guī)范性特征。行政規(guī)范性文件的適用對象是不特定的行政相對人，在行政管理中可以多次反復(fù)適用，影響面廣，具有法的規(guī)范性特征，應(yīng)符合法的規(guī)范性要求，其文本從標(biāo)題到簽署，從正文到各種附加標(biāo)記，從文面到用紙，都具有立法行為特有的模式化科學(xué)化的要求。

2.享有行政規(guī)范性文件制定權(quán)的主體比較廣泛。除了享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)和各級人民政府設(shè)立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)外，我國的行政管理實(shí)踐中，各級各類行政機(jī)關(guān)都有可能在其法定權(quán)限范圍內(nèi)、根據(jù)一定的行政程序來制定行政規(guī)范性文件，上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府。所以說行政規(guī)范性文件的制定主體極其廣泛。我國行政機(jī)關(guān)體制是一個(gè)縱橫交錯(cuò)、關(guān)系復(fù)雜、布局有致的完整系統(tǒng)，縱向的有從中央到地方各級行政機(jī)關(guān)，橫向的各級政府及其職能部門，如公安局、稅務(wù)局等也有制定權(quán)，所以，在我國享有行政規(guī)范性文件制定權(quán)的主體是非常廣泛的。

3.行政規(guī)范性文件具有行政性。理由有四：（1）制定主體是行政主體。行政規(guī)范性文件的制定主體是各級各類的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)性行政主體，而不是國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或民間組織，其他任何機(jī)關(guān)所制定的文件都不能冠以“行政規(guī)范性文件”之名。因此其制定的主體具有行政性。（2）目的具有執(zhí)行性。行政規(guī)范性文件制定與實(shí)施都是出于行政管理的需要，為了具體執(zhí)行居于其上位的法律、法規(guī)、規(guī)章，有時(shí)甚至是為貫徹落實(shí)國家政策或上級行政機(jī)關(guān)的決定，帶有明顯的行政行為所特有的從屬法律性和執(zhí)行性。（3）內(nèi)容具有行政性。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容往往是規(guī)范與調(diào)整行政主體在社會(huì)公共事務(wù)管理中的權(quán)利與義務(wù)及行使職權(quán)的行政程序，帶有明顯的行政性特點(diǎn)。

4.行政規(guī)范性文件的命名、形式具有多樣性。行政規(guī)范性文件是行政主體依照法定職權(quán)與程序作出的有關(guān)公共事務(wù)管理的決定、命令、指示、行政措施等抽象行政行為的總稱。根據(jù)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，行政規(guī)范性文件可以用“命令、指示、指令、決定、決議、公告、布告、通知、通告、通告、報(bào)告、請求、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要等”名稱。

（三）行政規(guī)范性文件的實(shí)踐價(jià)值

行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的重要方式之一，如果在行政管理過程中能夠合法而又合理的使用行政規(guī)范性文件，則不僅能夠有效提高行政效率，同時(shí)能夠保證相對人的合法權(quán)益，使行政權(quán)力與公民權(quán)利能夠和諧共處，因此行政規(guī)范性文件具有很重要的意義，主要表現(xiàn)在如下方面：

1.行政規(guī)范性文件的存在是彌補(bǔ)法律的不足，克服法律不夠具體的缺陷迅速因應(yīng)社會(huì)的變化實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。“法律作為一種最基本的社會(huì)規(guī)范，它不可能、也不應(yīng)該對有關(guān)的一切事務(wù)都做出詳盡無遺的規(guī)定，因?yàn)榭陀^事物是無限發(fā)展的過程、多態(tài)的，而法律規(guī)范是有限的、定型的” ，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，行政事務(wù)急劇膨脹，立法機(jī)關(guān)制定的法律已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行政管理的要求，需要抽象行政行為予以補(bǔ)充。抽象行政行為又分為行政立法和制定普通行政規(guī)范性文件兩個(gè)等級。其中行政立法的程序非常嚴(yán)格，其制定過程相對較長，最為重要的是其立法主體依然是行政主體中的少數(shù)，而且行政層級比較高，相較于行政規(guī)范性文件而言對具體的行政事務(wù)敏感度不高。行政規(guī)范性文件的制定主體更為廣泛，而且層級不限，指定程序簡便，行政規(guī)范文件的適應(yīng)能力必然會(huì)更強(qiáng)，這樣就可以很好的彌補(bǔ)立法不足，克服法律不夠具體的缺陷。

2.行政規(guī)范性文件能將上位法具體化細(xì)節(jié)化，增加法的可操作性。相對于行政規(guī)范性文件來說，權(quán)力立法和行政立法通常更宏觀更抽象，傾向于對所調(diào)整的法律關(guān)系作原則性指導(dǎo)性概括性的規(guī)定，行政主體在具體執(zhí)行時(shí)往往缺少可操作性依據(jù)，這就需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)、本部門的實(shí)際進(jìn)一步制定實(shí)施細(xì)則，明確其中的模糊性內(nèi)容、細(xì)化原則性條款，將上位法的概括性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使其更具可操作性。

3.行政規(guī)范性文件有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)把行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)規(guī)范化、固定化，為新的經(jīng)驗(yàn)的獲取提供一個(gè)階段性平臺(tái)。“由于特定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共政策的某一個(gè)領(lǐng)域，該機(jī)關(guān)便得以通過不斷的接觸那一存在問題的領(lǐng)域而發(fā)展所需的專長。 ”行政機(jī)關(guān)尤其是基層行政機(jī)關(guān)處于行政執(zhí)法的第一線，積累大量行政管理的直觀經(jīng)驗(yàn)，尤其在行政裁量權(quán)的領(lǐng)域。通過制定行政規(guī)范性文件，可以及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)化固定化，待條件成熟時(shí)再將之轉(zhuǎn)化為行政立法，這樣可以更有效地調(diào)整社會(huì)關(guān)系，其經(jīng)驗(yàn)就可以得到最大的發(fā)揮，這對于行政機(jī)關(guān)和行政相對人來說都是非常有有益的。endprint

4.行政規(guī)范性文件具有調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級政府及其工作人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性的作用。由于我國地域遼闊，東西南北，各個(gè)地區(qū)的發(fā)展極不平衡，各地的具體情況差異很大，很難使用“一刀切”的傳統(tǒng)辦法來制定一個(gè)適用于全國的規(guī)范性文件，因而，在合法的情況下賦予行政主體制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力，形成多層級規(guī)范，采取靈活、多樣的方法進(jìn)行管理，保證規(guī)范內(nèi)容多樣性。這樣既能保證國家法治的統(tǒng)一，又能滿足不同地區(qū)不同職能的特別需求，發(fā)揮和調(diào)動(dòng)起各級政府及其工作人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

二、制定和實(shí)施行政規(guī)范性文件遭遇的障礙

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)層出不窮，對政府管理與創(chuàng)新提出新的挑戰(zhàn)，尤其是在醫(yī)療、社保、教育等領(lǐng)域等，政府制定的規(guī)范性文件越來越多，提高立法水平的任務(wù)變得相當(dāng)緊迫。而相較于行政規(guī)范性文件數(shù)量上的劇增，形成鮮明對比的就是行政規(guī)范性文件的立法機(jī)制完善進(jìn)展緩慢，有的地方甚至已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了行政規(guī)范性文件的健康發(fā)展，障礙主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政規(guī)范性文件的制定主體混亂

根據(jù)《憲法》、《立法法》和《地方各級人民代表大會(huì)和政府組織法》等相關(guān)規(guī)定，各級人民政府、縣級以上政府職能部門及法律法規(guī)授權(quán)的組織都有權(quán)發(fā)布具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。主體如此之多還不算，在實(shí)踐中，甚至有部分不具行政規(guī)范性文件制定權(quán)的機(jī)構(gòu)也打著行政機(jī)關(guān)的名號(hào)，為了擴(kuò)張權(quán)力，追逐自身的利益，發(fā)布不少針對不特定的行政相對人可多次反復(fù)適用的決定、命令，實(shí)施所謂的“行政管理”。這種類型的違法現(xiàn)象非常嚴(yán)重，其數(shù)量之多，監(jiān)督管理工作的難度可想而知，群眾也無所適從。

（二）行政規(guī)范性文件名稱不統(tǒng)一

行政規(guī)范性文件名稱不一，稱謂各異，難以單純從名稱上判斷出其立法主體及效力等級。一般來說，在憲法性法律文件中主要使用“行政措施”、“決定”、“命令”等稱謂，國務(wù)院制定的行政法規(guī)稱為“條例”，部門規(guī)章和地方規(guī)章不得使用“條例”稱謂 ，這在人們的觀念中已達(dá)成一種共識(shí)。但對于行政規(guī)范性文件的稱謂術(shù)語無論在實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界并沒有形成類似的默契。單是《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》所列舉出的行政規(guī)范性文件可用的稱謂就有命令、決定、決議、指令、指示、通告、通知、公告、布告、報(bào)告、請求、函復(fù)、批復(fù)、紀(jì)要等等，可謂是五花八門，而實(shí)踐中甚至演化得更多名稱。導(dǎo)致人們無法單純從名稱上判斷某一規(guī)范性文件的性質(zhì)及其級別，這樣的狀況對于法律常識(shí)比較單薄的普通百姓來說有一定的禮節(jié)難度，客觀上很難實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益的有效保護(hù)。

（三）缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ǔ绦?/p>

程序是人們從事一定法律行為必須遵循的一定的步驟或方法，它包括訴訟程序、選舉程序、立法程序、行政程序、監(jiān)督程序等國家權(quán)力參與并主導(dǎo)其間的程序， 程序公正才能做到實(shí)體的公正。目前規(guī)范性文件制定程序中存在的問題主要有：

1.缺乏統(tǒng)一的制定程序規(guī)范。我國《立法法》對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的制定程序作了明確規(guī)定，但尚未有專門的法律規(guī)范調(diào)整行政規(guī)范性文件的制定，只是在《規(guī)章制定程序條例》第36條提及：“依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行”。

2.制定程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)。首先，正是因?yàn)橹贫ǔ绦蛄⒎ㄒ?guī)范的缺位，其監(jiān)督和制約也不具專業(yè)性，其制定程序的隨意性就有了生存的空間。其次，由于我國的國情，現(xiàn)實(shí)中祖國東西南北差異很大，投射到行政規(guī)范性文件在具體程序問題的實(shí)踐時(shí)也就產(chǎn)生很大的差異性。最后，有些地方文件起草人員法律修養(yǎng)不夠，官本位思想嚴(yán)重，主觀隨意性較大，以至于行政規(guī)范性文件的制定程序陷入混亂狀態(tài)。因此，必須通過統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ǔ绦蛴枰韵拗啤?/p>

（四）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

我國目前缺乏對行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督，不合法、不合理的行政規(guī)范性文件仍在實(shí)踐中大行其道，嚴(yán)重阻礙了行政規(guī)范性文件的健康發(fā)展。加強(qiáng)監(jiān)督，減少或遏制違法違規(guī)的行政規(guī)范性文件的使用為當(dāng)務(wù)之急。我國《立法法》雖賦予各級人大對政府規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)，但這個(gè)規(guī)定在實(shí)踐中并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，經(jīng)由人大審查機(jī)制撤銷行政規(guī)范性文件的個(gè)案鳳毛麟角。雖然新的行政訴訟法增加了可訴行政行為的類型，可對規(guī)范性文件有條件地進(jìn)行司法審查，一定程度上監(jiān)督和制約了違法的規(guī)范性文件的不良影響，但是畢竟還是屬于亡羊補(bǔ)牢式的時(shí)候監(jiān)督，局限性較大。

（五）文件內(nèi)容不合法、不合理的現(xiàn)象居多

當(dāng)前頻繁發(fā)生“三亂”（亂處罰、亂許可、亂收費(fèi)）現(xiàn)象的原因就在于在制定行政規(guī)范性文件時(shí)在內(nèi)容上沒有做到合法性和合理性，任意妄為的設(shè)定相對人權(quán)利或增加義務(wù)；另一個(gè)突出的現(xiàn)象就是只要是有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政規(guī)范性文件，一些行政主體，受到“地方保護(hù)主義”的影響或?yàn)榱俗陨聿块T的經(jīng)濟(jì)利益，完全不顧法律、規(guī)章制度，設(shè)置區(qū)域壁壘或地域歧視的內(nèi)容，行政規(guī)范性文件淪為期謀利的手段，使得老百姓怨聲載道，這種負(fù)面影響的危害是不可估量的。

三、完善行政規(guī)范性文件制度的對策

行政規(guī)范性文件，是行政主體具體實(shí)施上位法，實(shí)現(xiàn)行政管理職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其執(zhí)行的合法與否、質(zhì)量高低，直接關(guān)系到依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)的形象和人民群眾的切身利益 ，筆者就如何完善行政規(guī)范性文件提幾點(diǎn)看法，以拋磚引玉。

（一）規(guī)范和適度統(tǒng)一行政規(guī)范性文件名稱

盡管行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)及其繁雜，不可能簡單地使用一個(gè)或幾個(gè)名稱加以明確，但是為了更好的完善規(guī)范性文件稱謂，我們可以從以下幾個(gè)方面來努力：

1.為了提高行政規(guī)范性文件透明度，公布每一項(xiàng)規(guī)范性文件。

2.盡快出臺(tái)規(guī)范性文件名稱統(tǒng)一規(guī)則，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對于我國各地規(guī)范性文件名稱不同的情況在不違反法律的前提下可以一定的制度予以統(tǒng)一和規(guī)范。endprint

3.行政機(jī)關(guān)工作人員作出具體行政行為，特別是關(guān)乎到人民群眾的切身利益時(shí)候，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)， 以口頭、書面的方式，告知行政相對人作出該具體行政行為的法律依據(jù)，包括依據(jù)的行政規(guī)范性文件，同時(shí)還應(yīng)告知當(dāng)事人異議的救濟(jì)方式以及救濟(jì)途徑。

（二）認(rèn)真履行行政規(guī)范性文件的定期清理制度

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)發(fā)展比較快，社會(huì)關(guān)系的變化也比較快，行政規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等可能會(huì)不斷地改變內(nèi)容，文件也應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改或廢止，以便與上位法保持一致。首先，要重視規(guī)范性文件的清理，當(dāng)然各個(gè)地方在執(zhí)行時(shí)在不違法的情況下，可以具體問題具體分析，結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定相關(guān)規(guī)定。其次，關(guān)于定期清理的期限，可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定二年、三年或五年。最后就是關(guān)于清理的內(nèi)容及結(jié)果，可以分為幾個(gè)情況：

1.文件主要內(nèi)容與法律、規(guī)章、上位文件相抵觸的，或者已被新的法律、法規(guī)、上位文件所替代的，要明令廢止。

2.對于文件的適用期超時(shí)了的，要宣布失效。

3.文件個(gè)別條款與上位文件不一致的要及時(shí)予以更改。完善文件的定期清理制度對于保障人民群眾的利益，適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)是非常有必要的。

（三）完善行政規(guī)范性文件制定程序

為了限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)，確保做到實(shí)質(zhì)意義上的公平和公正，有必要施加對行政機(jī)關(guān)在程序上的義務(wù)要求。完善行政規(guī)范性文件的制定程序至少應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1.起草規(guī)范性文件之前，應(yīng)當(dāng)充分評估在相關(guān)領(lǐng)域制定該規(guī)范性文件的必要性及可行性，充分調(diào)研實(shí)踐管理現(xiàn)狀，科學(xué)論證將采取的行政措施或擬建立的行政制度的合理性及必要性，采取不同方式征求社會(huì)各界的意見，尤其是涉及行政相對人重大利益且存在重大分歧時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證。

2.負(fù)責(zé)規(guī)范性文件草案起草工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將草案報(bào)送有關(guān)部門聽取意見，由政府辦公室按程序收文處理。

3.政府法制工作部門依法對草案進(jìn)行初步審查，并報(bào)政府分管領(lǐng)導(dǎo)審閱，依法定權(quán)限和程序表決通過和審批通過。

4.決定和公布，行政規(guī)范性文件要在規(guī)定的相關(guān)媒體上公布，否則不予生效或按程序報(bào)批后印發(fā)執(zhí)行，通過增加透明度來加強(qiáng)約束與監(jiān)督。

（四）建立健全行政規(guī)范文件的監(jiān)督機(jī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力” 。因此重視監(jiān)督檢查，筆者建議從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：

1.加強(qiáng)事前監(jiān)督。事前監(jiān)督因其能防范于未然，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的角度來能起到事半功倍的效果。做好事前監(jiān)督，應(yīng)盡快制定《行政規(guī)范性文件制定條例》，以法的形式強(qiáng)化規(guī)范性文件備案審查制度和定期清理制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和清理與上位法存有沖突的規(guī)范性文件。

2.宣傳和鼓勵(lì)行政相對人行使行政復(fù)議的救濟(jì)權(quán)利，推動(dòng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)切實(shí)行使對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督職能。

3.司法監(jiān)督，新行政訴訟法規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”。這樣既有利于糾正相關(guān)規(guī)范性文件違法問題，保護(hù)相對人的合法權(quán)益，又有利于將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為有條件地納入司法監(jiān)督的范圍，加強(qiáng)依法行政，同時(shí)也是宣傳法律的有效手段。

（五）建立行政規(guī)范性文件的可操作性理念

行政規(guī)范性文件應(yīng)便于操作是一項(xiàng)重要的要求，如果某一行政規(guī)范性文件不具可操作性，那么它就起不到細(xì)化上位法的重要作用，其自身的存在也就失去了意義。只有做到在內(nèi)容上明確具體，符合實(shí)際要求，才能實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件應(yīng)有的指引作用。這就要求行政規(guī)范性文件的制定必須堅(jiān)持可操作性原則。在制定行政規(guī)范性文件時(shí)，我們必須堅(jiān)持矛盾的特殊性原理，具體問題具體分析，一切從實(shí)際出發(fā)， 盡可能地做到細(xì)化，結(jié)合本地的實(shí)際發(fā)展情況，盡可能地做到，“對號(hào)入座”，減少不必要的“運(yùn)行成本”，因此行政規(guī)范性在表現(xiàn)形式上要簡明扼要，讓人們能夠理解能夠得以準(zhǔn)確地執(zhí)行。

（六）建立起對行政規(guī)范性文件的司法審查制度

在實(shí)踐中，有些行政機(jī)關(guān)可能出于地方利益或部門利益的考量，打打擦邊球，甚至越權(quán)制定與上位法相抵觸的行政規(guī)范性文件，導(dǎo)致行政爭議的發(fā)生，損害行政相對人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，將其納入司法審查范圍，引入法院的司法監(jiān)督極為必要。如前所述，修訂后行政訴訟法吸取了行政復(fù)議法對抽象行政行為進(jìn)行復(fù)議審查的有益經(jīng)驗(yàn)，與行政復(fù)議法相銜接，建立起法院對規(guī)范性文件的附帶審查機(jī)制。這也意味著人民法院可在審查具體行政爭議的時(shí)候附帶審查規(guī)章以下級別的抽象行政行為，對那些打著所謂“紅頭文件”的旗號(hào)行濫用職權(quán)之實(shí)，越權(quán)立法，肆意侵害公民合法權(quán)益，違背法治精神的管理行為必將形成有效的遏制。

注釋：

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