陳文聯(lián)

(中南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

民辦學(xué)校分類管理制度是在2016年11月修訂《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《修正案》)的背景下，為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)民辦教育發(fā)展作出的重大頂層設(shè)計(jì)。這一制度對(duì)原有的規(guī)則和資源體系作了根本性的變革，必然會(huì)深刻影響民辦高校利益相關(guān)者的現(xiàn)有利益格局。其中，影響最大的莫過于民辦高校的舉辦者，他們是民辦高校的“舵手、靈魂和最高決策者”*王一濤：《我國(guó)民辦高校創(chuàng)辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁。。從某種程度上說，民辦高校舉辦者對(duì)政策的選擇與取舍直接關(guān)系學(xué)校發(fā)展的命運(yùn)。就分類管理制度而言，選擇營(yíng)利性還是非營(yíng)利性，是民辦高校舉辦者對(duì)一系列顯性和隱性利益的重新選擇與取舍，的確是一種兩難選擇。因此，有必要探尋舉辦者對(duì)民辦高校分類管理的利益立場(chǎng)和態(tài)度傾向，以科學(xué)設(shè)計(jì)富有地方特色的分類管理實(shí)施方案，更好地貫徹民辦高校分類管理制度。

一、選擇營(yíng)利性辦學(xué)：基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的必然性

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人的行為本質(zhì)的一種抽象，溯源于英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中的表述：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話?！?亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，商務(wù)印書館1972年版，第14頁。易言之，人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向是對(duì)自身利益的追求，并非出于服務(wù)他人的目的。盡管人們對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的缺陷一直存有爭(zhēng)議，但它仍被視為一切經(jīng)濟(jì)理論和決策的出發(fā)點(diǎn)、基礎(chǔ)，并被廣泛用于分析人們的各種行為。

與西方國(guó)家很多私立大學(xué)源于捐贈(zèng)辦學(xué)不同，

我國(guó)民辦高校創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)基本源于個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)，即“投資辦學(xué)是我國(guó)民辦高校的基本特征或本質(zhì)特征”*鄔大光：《投資辦學(xué)：我國(guó)民辦高等教育的本質(zhì)特征》，《廣東教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期，第59-60頁。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2011年我國(guó)民辦高等教育的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，社會(huì)捐資僅為投資辦學(xué)總額的6%左右，占當(dāng)年高等教育總投入的0.54%”*③王善邁：《民辦教育分類管理研究》，《教育研究》2011年第12期，第32-36頁。。出資者籌集資金投入民辦高等教育辦學(xué)活動(dòng)，在追求自身效益的同時(shí)促進(jìn)了高等教育的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)了自己肩負(fù)的使命。這種投資辦學(xué)行為當(dāng)然屬于經(jīng)濟(jì)行為，也符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。盡管現(xiàn)實(shí)中存在專注于公益性教育事業(yè)的捐資人，但不能將少數(shù)或個(gè)別人的行為方式當(dāng)作理論分析的典型。因此，從“經(jīng)濟(jì)人”視角分析民辦高校舉辦者投資辦學(xué)的行為動(dòng)因與利益訴求，對(duì)更好地觀察舉辦者對(duì)分類管理改革的態(tài)度和選擇傾向，有其現(xiàn)實(shí)意義。

逐利是資本的天然屬性，民間資本選擇投資民辦高等教育，很大程度上就是想通過資本的流動(dòng)和重組實(shí)現(xiàn)資本的增值。對(duì)于舉辦者來說，民辦高校在完成人才培養(yǎng)的同時(shí)，還得考慮營(yíng)利及其資本的回報(bào)。據(jù)調(diào)查，“現(xiàn)有696所具備學(xué)歷頒發(fā)資格的民辦高校中，絕大多數(shù)均有要求合理回報(bào)的意向”③。在辦學(xué)實(shí)踐活動(dòng)中，雖然絕大部分民辦高校在注冊(cè)時(shí)都選擇“不要求取得合理回報(bào)”，但這并不意味著舉辦者們真的放棄了經(jīng)濟(jì)訴求。大部分民辦高校舉辦者利用對(duì)學(xué)校的控制權(quán)，通過虛高成本、關(guān)聯(lián)交易等方式提取回報(bào)或轉(zhuǎn)移、抽逃資產(chǎn)*周紅衛(wèi)：《民辦高校控制權(quán)私利來源途徑和方式的案例研究》，《中國(guó)高教研究》2012年第4期，第20-25頁。，從“經(jīng)濟(jì)人”角度看，民辦高校舉辦者在分類管理改革中更愿意選擇營(yíng)利性辦學(xué)。

二、選擇非營(yíng)利性辦學(xué)：基于“道德人”假設(shè)的必然性

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，人不僅具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，還兼具“道德人”屬性，“無論人們會(huì)認(rèn)為某人怎樣自私，這個(gè)人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關(guān)心別人的命運(yùn)，把別人的幸福看成是自己的事情，雖然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所得?！?亞當(dāng)·斯密著，蔣自強(qiáng)、欽北愚等譯：《道德情操論》，商務(wù)印書館1997年版，第5頁。民辦高校舉辦者不僅是追求投資利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，同時(shí)也具有以利他人和利社會(huì)為主要特征的“道德人”屬性。

以儒家文化為主軸的中國(guó)傳統(tǒng)文化，就是一種高度重視道德的文化，“重義輕利”是中國(guó)傳統(tǒng)道德觀念的重要特征。孔子說“君子喻于義，小人喻于利”，從價(jià)值取向上肯定了義重于利。荀子反對(duì)先利后義， 認(rèn)為“先義而后利者榮，先利而后義者辱”。董仲舒提出“正其義不謀其利，明其道不計(jì)其功”，更是主張重義輕利以至棄利。宋明理學(xué)家則將儒家“重義輕利”思想進(jìn)一步理論化，提出“存天理，去人欲”。儒家這種“重義輕利”的思想，歷經(jīng)各朝各代封建統(tǒng)治者的大力倡揚(yáng)，逐漸演變成為普遍的、歷久不衰的民族心理情結(jié)*李宗桂：《中國(guó)文化概念》，中山大學(xué)出版社1988年版，第287頁。?！白鲆粋€(gè)有道德的人”，已內(nèi)化為人們最基本的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則。當(dāng)然，道德的具體內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)因行業(yè)、領(lǐng)域的不同而有所差異。

相較于其他行業(yè)，社會(huì)對(duì)教育一直有著更高的道德期望。在民眾看來，教育是一項(xiàng)崇高的活動(dòng)，是不以營(yíng)利為目的的公益性事業(yè)。因此，高校的營(yíng)利行為一直被道德所否定和批判，無論是社會(huì)公眾、政府心態(tài)抑或社會(huì)輿論，都不認(rèn)可營(yíng)利性教育。在辦學(xué)實(shí)踐中，不少投資者迫于社會(huì)輿論的壓力，以公益之名行營(yíng)利之實(shí)：在形式上選擇“不要求獲得合理回報(bào)”，實(shí)際上通過暗箱操作取得利益?！缎拚浮冯m然明確了營(yíng)利性學(xué)校的合法性，但在“道德人”壓力、民眾對(duì)教育營(yíng)利的抵觸和偏見短期內(nèi)難以消除的情況下，大部分舉辦者同樣不想因選擇營(yíng)利性辦學(xué)而使自己身陷“道德洼地”。

三、營(yíng)利性與非營(yíng)利選擇：民辦高校舉辦者的人性困惑

在人性判斷上，“經(jīng)濟(jì)人”與“道德人”是一對(duì)矛盾，統(tǒng)一于現(xiàn)實(shí)中的個(gè)體存在，民辦高校舉辦者也同樣如此。作為社會(huì)行為主體，舉辦者既具有追求投資收益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，又具有獻(xiàn)身公益事業(yè)、追求利他的“道德人”屬性，兩者對(duì)立統(tǒng)一于舉辦者角色中，無疑會(huì)使舉辦者在分類管理改革中陷入選擇性困境。選擇營(yíng)利性，滿足了“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，可獲取“過程利益”和學(xué)校的“終極資產(chǎn)”，但也意味著學(xué)校將歷經(jīng)財(cái)務(wù)清算、稅費(fèi)補(bǔ)繳和重新登記等法定程序環(huán)節(jié)，不僅有可能被當(dāng)成公司對(duì)待而享受不到公益性事業(yè)的各種優(yōu)惠待遇，而且由于社會(huì)公眾在觀念上很難接受營(yíng)利性民辦高校，可能會(huì)導(dǎo)致學(xué)校的投資與營(yíng)運(yùn)成本大大增加，從而使“過程利益”和學(xué)?！敖K極資產(chǎn)”的獲取變得困難重重甚至成為“畫餅”。毫無疑問，這種結(jié)局不是舉辦者想要的。選擇非營(yíng)利性，滿足了“道德人”的屬性，有利于彰顯自身的道德情操，也有利于學(xué)校獲得政府的扶持與社會(huì)的認(rèn)可，但舉辦者不僅不能獲取“過程利益”，還要放棄學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)，把學(xué)校的“終極資產(chǎn)”變成社會(huì)的公共資產(chǎn)。毫無疑問，這種結(jié)局也不是舉辦者想要的。

可見，對(duì)于民辦高校舉辦者來說，是否營(yíng)利是一種兩難選擇，也確實(shí)是“一個(gè)需要深入思考、仔細(xì)論證和慎重決策的重大命題”。當(dāng)然，這種戰(zhàn)略性抉擇亟待國(guó)家“相關(guān)法律政策與細(xì)則的出臺(tái)”*董圣足：《新法新政下民辦學(xué)校的定位與治理》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第54-56頁。，以避免民辦學(xué)校分類管理制度走向事與愿違的結(jié)局。

四、“有道德的經(jīng)濟(jì)人”：分類管理制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)

從“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”的視角來看，民辦高校舉辦者在分類管理改革中陷入了選擇性困境，需要地方政府結(jié)合區(qū)域民辦教育的發(fā)展實(shí)際，將國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與地方立法、創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合，因地制宜地進(jìn)行富有地方特色的立法，實(shí)現(xiàn)分類管理制度的具體化，化解民辦高校舉辦者的困擾，全面推動(dòng)分類改革的真正落地。事實(shí)上，《修正案》“給地方政府留有很大的政策創(chuàng)新空間”*徐緒卿：《貫徹落實(shí)〈民辦教育促進(jìn)法〉新法的若干思考》，《復(fù)旦教育論壇》2017年第2期，第29-33頁。，地方政府在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要考慮舉辦者“道德人”的特點(diǎn)，但不能過分信賴人的“自覺性”，又要考慮舉辦者“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，以保障舉辦者的合法權(quán)益；既要充分利用“道德人”利他的價(jià)值取向和內(nèi)在規(guī)范，消減營(yíng)利性對(duì)教育公益性要求的破壞，又要結(jié)合“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，努力提高辦學(xué)效益。總之，要將“經(jīng)濟(jì)人”與“道德人”統(tǒng)一起來發(fā)揮作用，使民辦高校舉辦者成為“有道德的經(jīng)濟(jì)人”，即在既定的約束下不斷增進(jìn)社會(huì)公共利益和教育的公益性。根據(jù)這一原則，地方政府在結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)行民辦教育制度創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)把握好以下三個(gè)方面的工作。

(一)依法保護(hù)舉辦者的利益

理順現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是民辦高校舉辦者廣為關(guān)注、分類管理改革必須面對(duì)的關(guān)鍵性問題?！缎拚浮泛蛧?guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)并沒有完全否定舉辦者的合法權(quán)益，如都明確規(guī)定2016年11月7日前設(shè)立的現(xiàn)有民辦學(xué)校，“選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！币簿褪钦f，《若干意見》取消了“合理回報(bào)”，但是對(duì)登記為非營(yíng)利性質(zhì)的現(xiàn)有民辦學(xué)校出資者，基于“承認(rèn)貢獻(xiàn)、維護(hù)權(quán)益”的原則，給予相應(yīng)的“補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)”，這兼顧了舉辦者“經(jīng)濟(jì)人”的屬性和利益訴求，有利于保護(hù)其合法利益。遺憾的是，《修正案》并未明確補(bǔ)償?shù)那逅惴绞揭约把a(bǔ)償過程等細(xì)節(jié)，需要地方政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和民辦高等教育的發(fā)展情況，綜合考慮初始出資、資產(chǎn)增值及行業(yè)屬性等因素，科學(xué)制定“補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)方案”，以充分保護(hù)民辦高校舉辦者的合法權(quán)益，明晰舉辦者的投資預(yù)期，進(jìn)一步激發(fā)舉辦者的辦學(xué)積極性。

另外，還要建立科學(xué)合理的民辦高校分流機(jī)制。要給予民辦高校特別是舉辦者、出資人等關(guān)鍵利益相關(guān)者選擇的余地，給現(xiàn)有民辦高校留出分流的選擇空間；要建立民辦高校退出機(jī)制，明確民辦高校退出的程序、標(biāo)準(zhǔn)和條件等；要充分考慮民辦高校教師、學(xué)生和家長(zhǎng)等利益相關(guān)者的利益訴求，保障其合法權(quán)益。

(二)進(jìn)一步明確營(yíng)利性民辦高校的相關(guān)政策

目前，除了營(yíng)利性民辦學(xué)校登記管理事項(xiàng)之外，無論是政府管理者還是學(xué)校辦學(xué)者，對(duì)營(yíng)利性民辦高校的具體管理政策及其發(fā)展空間等都一無所知。預(yù)期政策愈不明朗，愈不利于民辦高校舉辦者選擇營(yíng)利性的發(fā)展道路。因此，當(dāng)務(wù)之急是政府出臺(tái)諸如“營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)管理?xiàng)l例”等制度，進(jìn)一步明確營(yíng)利性民辦高校的轉(zhuǎn)設(shè)條件與程序、財(cái)產(chǎn)清算與資產(chǎn)轉(zhuǎn)換以及學(xué)歷層次、招生、專業(yè)設(shè)置等相關(guān)問題，尤其是要盡快完善營(yíng)利性民辦高校的土地稅費(fèi)、資產(chǎn)清算與過戶等優(yōu)惠政策，讓民辦高校舉辦者權(quán)衡利弊，盡快選擇登記類別。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府相關(guān)部門要厘正“非營(yíng)利性就是善、營(yíng)利性就是惡”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，在保障非營(yíng)利性民辦高校發(fā)展的同時(shí)，給營(yíng)利性民辦高校留出發(fā)展空間，支持其依法辦學(xué)，決不能讓分類管理變成一類管理。在保證教學(xué)質(zhì)量、依法交稅的前提下獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，并非意味著營(yíng)利性民辦高校放棄社會(huì)責(zé)任，舉辦者也不必由此陷入“道德洼地”。政府相關(guān)部門既要加強(qiáng)對(duì)營(yíng)利性民辦高校教育質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況等方面的監(jiān)管，也要在購買服務(wù)、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面給予適當(dāng)?shù)姆龀郑绕涫且o予營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校學(xué)生同等的資助。總之，現(xiàn)有民辦高校舉辦者都十分期待政府出臺(tái)相關(guān)的政策與細(xì)則。

(三)積極引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦高校

為切實(shí)保障非營(yíng)利性民辦高校的公益性，建議政府制定“非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)條例”，以立法的形式為非營(yíng)利性民辦高校設(shè)立運(yùn)作規(guī)則，內(nèi)容包括辦學(xué)的根本目標(biāo)、法人屬性、辦學(xué)基本條件、資金來源與運(yùn)作、會(huì)計(jì)制度、扶持制度、治理結(jié)構(gòu)、師生權(quán)益保障、收費(fèi)控制以及問責(zé)機(jī)制等。

1.完善非營(yíng)利性民辦高校的扶持政策。地方政府應(yīng)以《修正案》為依據(jù)，從財(cái)政、稅費(fèi)和土地等方面構(gòu)建起非營(yíng)利性民辦高校的扶持政策與執(zhí)行機(jī)制，打通新政落地的“最后一公里”，切實(shí)保障非營(yíng)利性民辦高校真正享有與公辦高校同等的法律地位和待遇，全力支持非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)涵建設(shè)與質(zhì)量提升。

2.加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)管。非營(yíng)利性民辦高校由于戴著“政府背書”的光環(huán)，更容易讓高等教育消費(fèi)者產(chǎn)生盲目的信任，應(yīng)該成為監(jiān)管的重點(diǎn)*吳華：《重新審視民辦學(xué)校分類管理的理由》，《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第2期，第3-7頁。。基于此，政府要引導(dǎo)非營(yíng)利性民辦高校建立起相關(guān)利益主體共同治理的模式，完善學(xué)校章程，健全董事會(huì)議事規(guī)則、優(yōu)化人員構(gòu)成、限制職權(quán)行使，建立監(jiān)事會(huì)制度，充分彰顯學(xué)校治理的公益屬性*陳文聯(lián)：《構(gòu)建民辦高校法人共同治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)思考》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第7期，第69-74頁。；要建立起非營(yíng)利性民辦高校的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范，加強(qiáng)非營(yíng)利性民辦高校財(cái)產(chǎn)過戶、財(cái)產(chǎn)使用和財(cái)產(chǎn)清算等資產(chǎn)流向的監(jiān)督，細(xì)化舉辦者變更核準(zhǔn)程序，強(qiáng)化政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校財(cái)務(wù)的審計(jì)與監(jiān)管；要加強(qiáng)民辦高校信息公開平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾、中介組織和媒體等在非營(yíng)利性民辦高校治理中的作用；要加強(qiáng)非營(yíng)利性民辦高校的收益監(jiān)管，尤其是要嚴(yán)格監(jiān)管非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)中的營(yíng)利行為。非營(yíng)利性民辦高校法人在不影響學(xué)校教育的前提下，可以從事以收益為目的的事業(yè)，但是收益事業(yè)應(yīng)當(dāng)?shù)怯洸⒐?，且其收益必須用于學(xué)校教育發(fā)展而不能被個(gè)人所分配。要堅(jiān)決避免以往一些民辦高校通過虛置產(chǎn)權(quán)主體、虛置辦學(xué)成本以及進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易等方式獲取收益的問題，把那些辦學(xué)行為不符合非營(yíng)利性質(zhì)的民辦高校清除出去，以切實(shí)保障非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)的公益性和持續(xù)性。

《修正案》和《若干意見》等系列文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育分類管理的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)基本完成。為化解民辦高校舉辦者的種種紛擾，全面推動(dòng)分類改革制度的真正落地，各地要將國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與地方立法、創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合，構(gòu)建起富有地方特色的立法體系，統(tǒng)籌推進(jìn)非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校的共同發(fā)展。