閆建 姜申未

鄉(xiāng)村作為我國基礎(chǔ)行政單元，是落實(shí)國家各項政策措施、實(shí)現(xiàn)各業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)、組織村域土地利用經(jīng)營管理的第一線指揮中心。因此，村集體是解決“三農(nóng)”問題的著陸點(diǎn)，亦是農(nóng)民利益訴求的關(guān)鍵點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛使得鄉(xiāng)村發(fā)展遲緩，土地資源利用浪費(fèi)、生活環(huán)境“臟亂差”等格局亟待優(yōu)化。破解這一問題的關(guān)鍵首要是以土地利用規(guī)劃為載體，構(gòu)建多方協(xié)調(diào)的人居環(huán)境，通過新農(nóng)村建設(shè)實(shí)現(xiàn)“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村?，F(xiàn)行土地利用規(guī)劃主要體現(xiàn)為宏觀管理，難以對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的土地微觀利用提供有效調(diào)控和指導(dǎo)，這就需要在小尺度上進(jìn)行土地利用規(guī)劃，只有落實(shí)了村一級的土地利用規(guī)劃，才可能實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的具體操作。

一、編制村級土地利用規(guī)劃的遵從思想

村級土地利用規(guī)劃以人地協(xié)調(diào)和永續(xù)發(fā)展思想為原則，融入中國文化精髓和國外先進(jìn)理念，體現(xiàn)管理的與時俱進(jìn)和鄉(xiāng)村振興的中國化。

（一）融入中國傳統(tǒng)文化

中國古代有順應(yīng)自然，協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃思想。《管子》中“高毋近旱而用水足”“下毋近水而溝防省”體現(xiàn)村莊背山面水的選址思想。一直以來，中國古代的文化精髓對城市和村莊規(guī)劃具有直接的指導(dǎo)。儒道思想、耕讀文化、“天、地、人”三元并進(jìn)思想在村落的規(guī)劃和發(fā)展中具有充分的展示。村莊作為數(shù)千年來由血緣派生的“空間”關(guān)系、作為自然與城市的中間體，其建筑風(fēng)格和聚落面貌體現(xiàn)著中國傳統(tǒng)文化和地域特色。因此，新時代規(guī)劃要融入優(yōu)良文化，尤其是有著文化根脈的村莊，其土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)人地協(xié)調(diào)和尊重自然的規(guī)劃思想，注重人文景觀的建設(shè)和旅游景點(diǎn)的規(guī)劃，指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（二）借鑒國外先進(jìn)理念

規(guī)劃的目的是協(xié)調(diào)各方?jīng)_突，實(shí)現(xiàn)未來愿景。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會提出永續(xù)發(fā)展的美好愿景，期望通過規(guī)劃建立一種能夠平衡土地參與主體的永續(xù)發(fā)展模式，其中心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)代際公平。永續(xù)發(fā)展的3E原則（經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、公平）在于推崇人與物質(zhì)環(huán)境的互動，利用永續(xù)棱錐模型來解決規(guī)劃中的主要沖突。宜居價值觀是在精明增長這一發(fā)展理念下，通過包容性和參與式的進(jìn)程達(dá)成共識，提倡對土地實(shí)現(xiàn)緊湊、協(xié)調(diào)的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊的宜居愿景。因此要遵從永續(xù)發(fā)展思想，依靠村級土地利用規(guī)劃，在公平、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和宜居等主要價值觀指引下進(jìn)行規(guī)劃編制，以解決永續(xù)棱錐邊線上的各類沖突。

二、實(shí)施村級土地利用規(guī)劃的總體要求

為適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展形勢、深化農(nóng)村土地制度改革、促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，村級土地利用規(guī)劃要明確土地利用類型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，實(shí)施村域“田、水、路、林、村”全面規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各行業(yè)用地類型，科學(xué)合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局土地利用空間，為促進(jìn)村域產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善方面營造良好的用地環(huán)境，為全面保障村域經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展、土地資源高效集約利用、精準(zhǔn)細(xì)化落實(shí)土地用途管制制度提供依據(jù)。

（一）實(shí)現(xiàn)微觀管理

村規(guī)有助于完善縱向規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)微觀管理。我國由土地利用總體規(guī)劃（分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級）、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個層次構(gòu)成的土地利用規(guī)劃體系逐漸完善，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的體系在微觀調(diào)控方面的不足開始凸顯。因此有必要在五級宏觀規(guī)劃基礎(chǔ)上再增加村級尺度的土地利用規(guī)劃，以地塊為規(guī)劃質(zhì)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)的微觀管理。這樣，村級土地利用規(guī)劃總體思路應(yīng)該是鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃控制指標(biāo)和農(nóng)戶認(rèn)可的地塊功能高低雙向推進(jìn)，既有宏觀頂層設(shè)計的指導(dǎo)，又有微觀層面基層農(nóng)戶的需求；既有剛性約束，又可以依據(jù)農(nóng)村發(fā)展方向和農(nóng)戶具體要求進(jìn)行適當(dāng)微調(diào)。

（二）實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)調(diào)

村規(guī)有助于協(xié)調(diào)專項規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一體化管理。發(fā)展離不開規(guī)劃，毋庸置疑，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等都與土地有著緊密的聯(lián)系，因此以土地利用規(guī)劃為載體，有機(jī)串聯(lián)起其他專項規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多項規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這樣，村級土地利用規(guī)劃作為鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃，同時又不拘泥于行政界限而整合多個專項規(guī)劃實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的整體功能規(guī)劃。從本質(zhì)上來說，村級土地利用規(guī)劃就是基于土地規(guī)劃的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)總體發(fā)展規(guī)劃。

（三）實(shí)現(xiàn)景觀多樣

村規(guī)有助于發(fā)展多樣規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多功能管理。人類自身活動與地理環(huán)境之間保持著一種必然聯(lián)系，而地域正是這種關(guān)系存在和發(fā)展的基礎(chǔ)載體。尤其是鄉(xiāng)村地域，其結(jié)構(gòu)和功能主要依賴于自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)和地緣關(guān)系的維系，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)景觀成為區(qū)別于城市地域的主要特征。規(guī)劃實(shí)施后期容易出現(xiàn)景觀千篇一律，管理結(jié)構(gòu)單一。因此，在空間異質(zhì)性特點(diǎn)下規(guī)劃要因地制宜，在尊重和順應(yīng)自然特色的同時，考慮多樣性的規(guī)劃以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需要。每個鄉(xiāng)村有其多年衍生的格局特色，因此村級土地利用規(guī)劃要有具體的結(jié)合點(diǎn)，將土地用途與具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人文特點(diǎn)和生態(tài)景觀相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃景觀多樣性。

（四）實(shí)現(xiàn)空間融合

村規(guī)有助于整合各類資源，實(shí)現(xiàn)綜合化管理?！爸醒?號文件”多次指出我國農(nóng)業(yè)資源短缺、開發(fā)過度、污染加重，需要整合農(nóng)業(yè)資源以提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。村級土地利用規(guī)劃通過對各類資源的統(tǒng)籌促進(jìn)鄉(xiāng)村空間融合發(fā)展，將成為國土資源“開源”“節(jié)流”的主要手段，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推力。重點(diǎn)突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境建設(shè)，著力打造鄉(xiāng)村生態(tài)文化旅游和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光發(fā)展空間；突破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落模式，優(yōu)化整合鄉(xiāng)村建設(shè)用地資源，著力構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村宜居生活空間；嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)屏障保護(hù)和建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，著力塑造優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境空間。

三、落實(shí)村級土地利用規(guī)劃的路徑指向

對于村級土地利用規(guī)劃應(yīng)該給予明確定位，根據(jù)鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的”的總要求，從保護(hù)耕地、村容整潔、方便生活、生態(tài)文明和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)等目標(biāo)出發(fā)，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域充分協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，保證村規(guī)順利落實(shí)。

（一）明晰村規(guī)法律地位

在土地制度改革進(jìn)程中，逐步明晰土地利用規(guī)劃的層次邏輯，確立以村為尺度的規(guī)劃單元，并將各行政單位的專項規(guī)劃進(jìn)行試點(diǎn)合一，以期解決多規(guī)劃存在的重復(fù)和矛盾，在新土地管理法修訂中明確村級土地利用規(guī)劃的積極作用和法律地位。優(yōu)先落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)管控紅線，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，科學(xué)確定各行業(yè)用地結(jié)構(gòu)和空間布局，集約高效利用村域土地資源。

（二）深化規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)

繼續(xù)深化對于落實(shí)規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)，鼓勵學(xué)者在村級土地利用規(guī)劃中引入新理念、新思路、新方法。村級規(guī)劃體現(xiàn)基層群眾的需求，所以要做好前期的調(diào)研，完善村規(guī)編制的技術(shù)規(guī)程和評估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步將土地整治作為村級規(guī)劃實(shí)施的主要抓手。銜接、整合村域及上位相關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容和目標(biāo)，貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財”四生用地空間。

（三）推動村民參與管理

村級土地利用規(guī)劃以地塊和農(nóng)戶為尺度，在土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)控制下必須充分考慮村民意見，以精準(zhǔn)完成微觀管理。所以，村民是村規(guī)編制和實(shí)施的重要參與者和管理者，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)制度調(diào)動農(nóng)戶參與村規(guī)的各項環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮村級基層群眾性自治組織的主觀能動性，以會議、座談、調(diào)研、走訪等多種形式，創(chuàng)造政府部門、鎮(zhèn)村干部、村民、專家共同參與村規(guī)編制的條件，集各方智慧，共同協(xié)商決策落實(shí)村域各行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，共同優(yōu)化落實(shí)各類用地空間布局，共同商討制定各行業(yè)空間管控措施，形成共同遵守執(zhí)行的村規(guī)民約。

（四）培育特色新型產(chǎn)業(yè)

基于區(qū)域自然資源條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文歷史背景等因素，結(jié)合村域發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展目標(biāo)，切實(shí)可行確定各產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和用地空間，尊重民族傳統(tǒng)風(fēng)俗、保護(hù)村落文化，審慎規(guī)劃村莊建設(shè)和建筑風(fēng)貌選擇。突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村聚落觀念，適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，依據(jù)資源優(yōu)勢調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育壯大以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光和生態(tài)文化旅游為特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。

（五）引入評估監(jiān)管機(jī)構(gòu)

各村在履行村規(guī)時要成立監(jiān)管小組，由上一級政府、村委會、編制單位、施工單位和村民代表組成。同時，引入科研院所作為第三方評估機(jī)構(gòu)對村級規(guī)劃的內(nèi)容、實(shí)施和結(jié)果進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)與評估。村規(guī)編制單位要招標(biāo)確定，在規(guī)劃設(shè)計階段要通過技術(shù)審查，在實(shí)施階段要通過村集體驗收。村規(guī)涉及具體情況較多，因此具有一定動態(tài)性，需要監(jiān)管小組根據(jù)反饋和評價適時監(jiān)控，及時修正和微調(diào)。

作者單位：閆 建，中共重慶市委黨校公管教研部

姜申未，中共重慶市委黨校公管教研部

責(zé)任編輯：胡 越