肖雯

改革開放后的中國，愈來愈充分融入到全球經(jīng)濟(jì)、文化和政治交流中，不斷加深和其他國家間的互動(dòng)和相互影響，在這個(gè)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)的全球化浪潮中，既有揚(yáng)帆前進(jìn)的動(dòng)力，又難免遭遇全球治理對(duì)國家主權(quán)的沖擊和影響。全球化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)歷史變遷進(jìn)程，其基本特征就是在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生一種內(nèi)在的、不可分離和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系。[1]全球化最初是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，通過降低關(guān)稅和減少貿(mào)易壁壘等方式加強(qiáng)國家間的貿(mào)易合作，并在其迅猛的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，從貨物貿(mào)易推至服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資和金融合作，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到文化、生態(tài)環(huán)境、資源、公共健康和國際罪行規(guī)制等領(lǐng)域，對(duì)全球的經(jīng)濟(jì)、文化和政治生活都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。正如Peter Spiro所言：“全球化是一個(gè)如此廣泛的現(xiàn)象以至于任何試圖對(duì)其進(jìn)行全面綜合性的描述都是徒勞的?！盵2]全球化無論從深度還是廣度上都已經(jīng)對(duì)國家產(chǎn)生了巨大影響，各國日益一體化導(dǎo)致國家在經(jīng)濟(jì)、政治和文化上獨(dú)立程度的降低或者國家主權(quán)的式微，甚至有學(xué)者指出：“無論人們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)全球化，涉及的都是這樣一種強(qiáng)勢(shì)理論：以領(lǐng)土來界定社會(huì)領(lǐng)域的時(shí)代形象，曾在長達(dá)兩個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，在各個(gè)方面吸引并鼓舞了政治、社會(huì)和科學(xué)的想象力，如今這種時(shí)代形象正在走向解體?！盵3]

一、全球化背景下全球治理概念的勃興

全球化是指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治跨越國界一體化的各種過程。[4]它對(duì)以物理上的領(lǐng)土概念作為社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)或政治關(guān)系的組織原則產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。隨著全球化進(jìn)程的縱深發(fā)展和國際政治經(jīng)濟(jì)文化格局在全球化背景下的不斷調(diào)整，全球治理（global governance）問題引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。“全球治理”之所以成為近年來學(xué)者們研究的寵兒，主要原因在于：隨著全球化時(shí)代的到來，人類的政治生活正在發(fā)生重大變革，人類政治活動(dòng)的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理（governance without government），從國家的政府統(tǒng)治走向全球治理（global governance）。[5]全球治理理論與傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的重要區(qū)別之一就是其適用范圍超越了國家的界限，能夠適用于更加廣泛的超國家層面。同時(shí)，在治理和善治的概念框架下，權(quán)威源于政府與公民對(duì)公共生活管理的認(rèn)同和共識(shí)，是政治國家與市民社會(huì)的新型合作關(guān)系，是一種使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。

不可否認(rèn)，全球治理理論作為一種全新理念是“全球化時(shí)代”引發(fā)的各種挑戰(zhàn)和變革的必然產(chǎn)物。全球化反映了在技術(shù)力量和經(jīng)濟(jì)力量的共同推動(dòng)下，世界正在被形塑成一個(gè)共同分享的社會(huì)空間，全球任何一個(gè)地區(qū)的發(fā)展變化均可能對(duì)另一地區(qū)的個(gè)人或群體生活機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一個(gè)休戚相關(guān)的世界，需要的是一個(gè)全球統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理模式。[6]因此，通過具有約束力的國際機(jī)制（regimes）解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的全球治理模式受到國際法學(xué)者和國際政治學(xué)者的廣泛關(guān)注。

對(duì)全球治理理論進(jìn)行深入研究的著名學(xué)者安東尼·麥克格魯（Anthony G. McGrew）指出：“全球治理不僅意味著正式的制度和組織—國家機(jī)構(gòu)、政府間合作等—制定（或不制定）和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范， 而且意味著所有其他組織和壓力團(tuán)體—從多國公司、跨國社會(huì)運(yùn)動(dòng)到眾多的非政府組織—都追求對(duì)跨國規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對(duì)象。很顯然， 聯(lián)合國體系、世界貿(mào)易組織以及各國政府的活動(dòng)是全球治理的核心因素，但是它們絕不是唯一的因素。如果社會(huì)運(yùn)動(dòng)、非政府組織、區(qū)域性的政治組織等被排除在全球治理的含義之外，那么，全球治理的形式和動(dòng)力將得不到恰當(dāng)?shù)睦斫狻！盵7]因此，全球治理即是為維護(hù)國際社會(huì)正常秩序，實(shí)現(xiàn)人類普世價(jià)值，各國政府、政府部門、正式的國際組織和非正式的全球公民社會(huì)組織以共識(shí)為基礎(chǔ)，依靠調(diào)解國際關(guān)系和規(guī)范國際秩序的所有跨國性的原則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策、協(xié)議、程序解決超國家層面的問題，從而影響或者將要影響全人類的諸如全球安全、生態(tài)環(huán)境、國際經(jīng)濟(jì)、跨國犯罪、基本人權(quán)保護(hù)等跨國性問題的全球規(guī)制機(jī)制（global regimes）。

二、全球治理對(duì)國家主權(quán)的沖擊和影響

近代意義上的主權(quán)理論是16世紀(jì)法國政治思想家讓·博丹提出的，他的主權(quán)理論是為鞏固君主的絕對(duì)專制權(quán)力服務(wù)的，此種意義上的主權(quán)主要是指君主在其統(tǒng)治范圍內(nèi)所擁有的至高無上的絕對(duì)權(quán)力。此種主權(quán)概念在17世紀(jì)中葉以后伴隨著威斯特伐利亞體系（Westphalian System）的產(chǎn)生而完整確立。威斯特伐利亞體系形成后，建立在領(lǐng)土、主權(quán)和人民三要素之上的國家就成為國際政治生活的核心。然而，不可逆轉(zhuǎn)的全球化趨勢(shì)已經(jīng)對(duì)領(lǐng)土、主權(quán)和人民三要素構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，正在從根本上動(dòng)搖國家在人們心中的形象。國家對(duì)本國領(lǐng)土內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、政治生活的管理權(quán)力已從絕對(duì)走向相對(duì)，國家的獨(dú)立性降低，國家間相互依存的程度提高，國家把握自身命運(yùn)的能力受制于外部強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)力量。

在全球化背景下，國家統(tǒng)治內(nèi)國的權(quán)力受到了多方制約：第一，國際貿(mào)易和資本市場(chǎng)的勃興干擾著國家獨(dú)立控制本國經(jīng)濟(jì)的能力，經(jīng)濟(jì)一體化從某種意義上而言導(dǎo)致了國家作為社會(huì)組織單元的衰落；第二，全球化使得國際組織在數(shù)量上和影響力上均迅猛發(fā)展，從而使其獲得更多的獨(dú)立性，并且國家通過委派代表參加國際組織的方式對(duì)國際組織的日漸興起做出回應(yīng)，并從側(cè)面強(qiáng)化了國際組織在國際社會(huì)的地位和作用；[8]第三，在全球化的驅(qū)動(dòng)下，一個(gè)部分由上述國際組織生成的“新型的國際法”，通過創(chuàng)造普遍性的，對(duì)國家給予其內(nèi)國公民待遇具有約束性的義務(wù)，從而對(duì)國家獨(dú)立的國內(nèi)政策行為進(jìn)行限制。[9]這一新的國際法形式被一些學(xué)者稱之為“世界法”（“cosmopolitan law”或“world law”），已成為非政府國際組織試圖影響或限制國家實(shí)施其國家主權(quán)能力的重要機(jī)制。上述三個(gè)趨勢(shì)導(dǎo)致了全球治理體系的蓬勃興起，并對(duì)傳統(tǒng)的國家主權(quán)造成沖擊和影響。

（一）日益一體化的全球經(jīng)濟(jì)對(duì)國家主權(quán)的影響

全球化對(duì)一國的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響主要體現(xiàn)在：二戰(zhàn)結(jié)束以來，由于貿(mào)易領(lǐng)域大幅度地削減關(guān)稅和去除貿(mào)易壁壘，已經(jīng)在過去的二十多年里，加速了商品和服務(wù)全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。全球化對(duì)資本跨境流動(dòng)促進(jìn)作用甚至超過了對(duì)貨物貿(mào)易的推動(dòng)水平。國家通過放松對(duì)資本跨國流動(dòng)的管制和降低外國商品和服務(wù)的關(guān)稅促進(jìn)了資本流動(dòng)的爆炸式增長。正是由于跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國家間壁壘的減少，國家更易受全球市場(chǎng)力量的影響。[10]

許多專家指出，國際資本市場(chǎng)對(duì)國家獨(dú)立制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面制約愈來愈多，例如，國家已不能完全獨(dú)立的控制本國貨幣的價(jià)值，國際市場(chǎng)的匯率波動(dòng)反過來會(huì)限制國家追求自身獨(dú)立宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力。再則，國際市場(chǎng)也可能在財(cái)政政策上對(duì)國家施以同樣限制。由于各國政府在國際資本市場(chǎng)上發(fā)行債券，其國內(nèi)財(cái)政政策的制定會(huì)受制于其所發(fā)行的債券的價(jià)值。國際債券市場(chǎng)可能會(huì)對(duì)積累了巨額預(yù)算赤字的國家施以懲罰。在2008年金融危機(jī)之后，諸如希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙等國家在國際資本市場(chǎng)、歐盟和國際貨幣基金組織的壓力下根本性地變更其國內(nèi)財(cái)政政策。

事實(shí)上，國家受全球市場(chǎng)影響的強(qiáng)弱與其綜合國力息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的國家，擁有著世界舞臺(tái)上更強(qiáng)大的話語權(quán)，在制定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)則不會(huì)顯得如此無力。此外，僅僅是因?yàn)閲H貿(mào)易和資本的高度流動(dòng)是不會(huì)導(dǎo)致國家消亡的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)對(duì)國家制定和實(shí)施國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生限制是毋庸置疑的，但此種限制的范圍目前仍存有爭議。

（二）國際組織的興起對(duì)國家主權(quán)的影響

除了跨國貿(mào)易和資本的大量流動(dòng)，全球化還促成了國際組織在國際關(guān)系中作為一個(gè)全新的關(guān)鍵角色的崛起。在全球治理框架體系內(nèi)，政府間或非政府間國際組織發(fā)揮著越來越積極的作用。例如，在過去很容易引發(fā)武裝沖突的兩個(gè)國家間的領(lǐng)土爭端現(xiàn)在可以通過國際法院予以和平化解，同樣地，國家間的貿(mào)易糾紛過去往往是通過不友好的報(bào)復(fù)性關(guān)稅方式予以解決，而現(xiàn)在更多地是在WTO爭端解決機(jī)制下予以解決。

國際組織是由多個(gè)國家根據(jù)一項(xiàng)國際協(xié)議建立起來的法律實(shí)體，它具備獨(dú)立的法律人格，能夠獨(dú)立地在國際平臺(tái)上行使權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任。傳統(tǒng)上，國際組織并沒有直接行使主權(quán)的權(quán)力，相反地，國家的義務(wù)承擔(dān)是通過國家國內(nèi)法律程序進(jìn)行的。例如，像美國—墨西哥索賠委員會(huì)這樣的國際性仲裁庭，在要求當(dāng)事國因虐待外國公民進(jìn)行賠償時(shí)，被要求的國家依據(jù)其國內(nèi)法律流程，對(duì)是否遵守仲裁庭決定享有最終決定權(quán)。這是符合傳統(tǒng)威斯特伐利亞體系關(guān)于一國之同意是減少其主權(quán)之必要條件的主權(quán)原則。然而，近年來，一些國際組織獲得了優(yōu)先于國家主權(quán)的權(quán)力。例如，歐洲法院（ECJ）有權(quán)要求主權(quán)國家遵守歐盟條約，并且它做出的判決對(duì)歐盟國家的國內(nèi)法律體系亦會(huì)產(chǎn)生直接效力。與傳統(tǒng)的國際組織不同，歐洲法院在其成員國的國內(nèi)法律體系中可以行使主權(quán)權(quán)力解釋和適用條約義務(wù)。在簽訂北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）之前，美國商務(wù)部對(duì)被認(rèn)為存在不公平的補(bǔ)貼或者傾銷的外國進(jìn)口商品，有絕對(duì)地和排他地權(quán)力對(duì)其征收關(guān)稅。在1994年簽訂了NAFTA后，美國也試圖將一部分主權(quán)權(quán)力轉(zhuǎn)移至NAFTA。之后，美國與加拿大和墨西哥關(guān)于進(jìn)口關(guān)稅的糾紛均提交至NAFTA 的仲裁庭，而未訴至美國國內(nèi)的法院或機(jī)構(gòu)。此外，一些國際組織采取不直接地行使主權(quán)權(quán)力來影響國家，例如，世界銀行和國際貨幣基金組織要求借款人采取提高稅收、縮減開支、或者取消對(duì)資本流動(dòng)的控制等國內(nèi)政策。

（三）“新型國際法”對(duì)國家主權(quán)的影響

近年來，國際社會(huì)出現(xiàn)了一種被學(xué)者們稱為“世界法”“超國家法”的新型國際法。它與傳統(tǒng)國際法的顯著區(qū)別體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，此種新型國際法的調(diào)整對(duì)象包括國家與其公民或者不同國家公民之間的相互關(guān)系。其最典型的例證是國際人權(quán)法的出現(xiàn)，它最大的革新在于堅(jiān)持人權(quán)具有普遍性。按照傳統(tǒng)的國際法理論，如果國家對(duì)其本國公民造成傷害，該公民是無法獲得國際法上的救濟(jì)。而“新型國際法”否定了這一前提，它主張如果個(gè)人的國際人權(quán)受到侵害，即使施行侵害行為的是其本國，該國家的行為仍然違反了國際法。另一方面，“新型國際法”的第二個(gè)標(biāo)志是創(chuàng)建、解釋和執(zhí)行國際法的過程產(chǎn)生了變化。傳統(tǒng)上，對(duì)國際法的解釋和適用很大程度上依賴于國家的實(shí)踐和意見。主權(quán)國家可以拒絕遵循某一國際習(xí)慣，或者拒絕承認(rèn)某一國際法規(guī)則。而在“新型國際法”框架下，國家的同意隨著國際強(qiáng)行法的出現(xiàn)和國際人權(quán)法的強(qiáng)調(diào)，其重要性有所下降。國際強(qiáng)行法中義務(wù)包括禁止種族滅絕、禁止酷刑等明確的國際義務(wù)，這些義務(wù)即使缺乏國家的明示同意依然是必須遵守的。國際人權(quán)法亦試圖擴(kuò)展強(qiáng)行法的內(nèi)容范圍并限制國家變化、解釋和適用國際法的自由。

三、國家的地位矯正和中國對(duì)主權(quán)挑戰(zhàn)的積極應(yīng)對(duì)

盡管全球治理理論的風(fēng)行對(duì)國家的地位和主權(quán)形式造成了或多或少的沖擊和限制，國家在可預(yù)見的將來不僅不可能消失，而且仍會(huì)發(fā)揮不可替代的重要作用。首先，國家仍然是最重要的政治權(quán)力主體。越來越多的國際組織開始在國際社會(huì)分享國家的政治權(quán)利，權(quán)力主體較之以往明顯增加，但國家仍是眾多權(quán)力主體中最重要的組成部分。一些國際組織如聯(lián)合國為維持和平而有權(quán)使用少量的警察和武裝力量，但仍不能與國家全面掌控國內(nèi)立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)、戰(zhàn)爭權(quán)和武裝力量使用權(quán)相提并論。其次，國家仍是正式規(guī)則的主要制定者。在全球化的背景下，政府間和非政府間國際組織雖然開始分享包括各種規(guī)則和制度的制定權(quán)力，不可否認(rèn)的是，國家仍是最重要的國內(nèi)規(guī)則和國際規(guī)則的制定者和實(shí)施者。國家是重要國際規(guī)則的主要參與者，只有當(dāng)國家參與這些國際規(guī)則的制定并實(shí)質(zhì)性地支持這些規(guī)則在本國實(shí)施時(shí)，這些國際規(guī)則才具有現(xiàn)實(shí)意義。最后，國家仍是國際社會(huì)最重要的行為體。國際政治生活中“無政府的治理”或“無國家的治理”在某種程度上已成為一種現(xiàn)實(shí)，但非國家組織或全球公民社會(huì)組織只是國家和政府間國際組織的一種補(bǔ)充，以國家為主體的政府間國際組織在國際政治生活中仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

然而，全球化背景下，全球治理理論的廣泛關(guān)注對(duì)國家主權(quán)造成的沖擊和影響是客觀存在的。國家不可替代的國際地位應(yīng)得到充分矯正，但作為發(fā)展中大國，研究如何應(yīng)對(duì)全球化對(duì)本國及其主權(quán)的挑戰(zhàn)是尤其重要的。國家主權(quán)涉及國家根本利益，任何國家在讓渡和限制國家主權(quán)時(shí)都應(yīng)格外審慎，以保證最大限度地維護(hù)國家主權(quán)，增進(jìn)國家利益，并增強(qiáng)國家在國際事務(wù)處理中的作用和影響力。無論是全球化還是全球治理理論都是由西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的，它們是全球化進(jìn)程的操縱者和全球化規(guī)則的主要制定者，發(fā)展中國家一直處于相對(duì)被動(dòng)的地位。但隨著全球化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，國際社會(huì)規(guī)則主導(dǎo)的意識(shí)加強(qiáng)，發(fā)展中國家在國際社會(huì)的話語權(quán)亦日益加強(qiáng)。中國作為發(fā)展中大國，更要認(rèn)識(shí)到全球化是一種現(xiàn)實(shí)的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)地積極迎接全球化對(duì)國家主權(quán)的挑戰(zhàn)，而不是消極地對(duì)抗和躲避，這是維護(hù)發(fā)展中國家主權(quán)的唯一正確方向。

首先，無論是全球化還是全球治理都強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)的規(guī)則意識(shí)，在認(rèn)識(shí)到全球化是一種不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)后，中國應(yīng)積極地參與國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的重構(gòu)，特別是國際社會(huì)治理規(guī)則的制定和實(shí)施過程，充分建立自身負(fù)責(zé)任、守規(guī)則的大國形象，在全球治理中承擔(dān)更加重要的作用。目前，國際社會(huì)在貿(mào)易領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)則已日臻完善，但在投資、金融、公共健康、環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)益等方面，仍缺乏全球性統(tǒng)一規(guī)則，國際規(guī)則的制定仍存在很大發(fā)展空間。一方面，對(duì)于既定的國際規(guī)則應(yīng)主動(dòng)遵守并在發(fā)生糾紛時(shí)充分利用法律手段維護(hù)自身權(quán)益；另一方面，對(duì)于全球性或區(qū)域性新規(guī)則的制定，應(yīng)主動(dòng)把握時(shí)機(jī)，爭取規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，注重強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的利益，平衡東西方國家的國際話語權(quán)，倡導(dǎo)一種民主、公正、透明和平等的全球治理，中國作為發(fā)展中大國，應(yīng)在全球治理中主動(dòng)肩負(fù)更多道義責(zé)任。

其次，積極派代表參加政府間國際組織，加大自身在國際組織的影響力。全球化在很大程度上削弱了傳統(tǒng)的國家主權(quán)，但主權(quán)國家的政府在過去是全球治理的主角，將來也仍將是全球治理的主角。建立超越各國政府之上的世界政府，在可預(yù)見的將來阻力很大且難以實(shí)現(xiàn)。主權(quán)國家之外的非國家行為體事實(shí)上受某些國家的影響甚大。國際組織權(quán)力范圍的擴(kuò)大從表面上看是限制了國家主權(quán)的行使，但從隱性角度看，卻體現(xiàn)了其“背后國家”的政治意圖和價(jià)值。全球治理歸根結(jié)底是國際社會(huì)管理模式的變革，但它并不能完全擺脫經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力強(qiáng)大的國家對(duì)其治理方式實(shí)現(xiàn)的影響。因此，在主權(quán)的相對(duì)性已不可逆轉(zhuǎn)的情況下，中國應(yīng)該加大自身在全球治理其他主體例如政府間或非政府間國際組織的影響力，以盡可能多地掌握全球治理的主動(dòng)權(quán)。

最后，全球治理是各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進(jìn)行的民主協(xié)商與合作，其核心內(nèi)容是健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。全球治理關(guān)注生態(tài)環(huán)境、資源短缺、消除貧困、國際犯罪、遏制國際恐怖主義等人類共同面臨的問題，它從某種意義上是國內(nèi)治理的一種國際延伸。因而，中國應(yīng)加快建設(shè)有中國特色的和諧國內(nèi)社會(huì)。一方面，國際文化同構(gòu)生成的是一個(gè)有著共同文化心理的和諧國際社會(huì)；另一方面，全球治理模式的發(fā)展生成也必然是一個(gè)成熟的全球公民社會(huì)。要順利融入全球治理模式下的國際社會(huì)，必然要求國內(nèi)建立起有中國特色的和諧社會(huì)，尋求中西方文明的文化認(rèn)同，并達(dá)成取長補(bǔ)短適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型文明，共同促進(jìn)全球性共同問題的有效解決。

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作 者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部講師

責(zé)任編輯：劉小僑