鄭娟

大型體育場館是我國構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的重要物質(zhì)平臺，充分發(fā)揮大型體育場館公共服務(wù)功能，對滿足全民健身需求和建設(shè)健康中國具有重要意義。計劃經(jīng)濟時期，我國大型體育場館公共服務(wù)主要由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬。改革開放后，引入市場機制和社會力量成為促進大型體育場館公共服務(wù)水平提升的創(chuàng)新手段，但其所帶來的道德風(fēng)險和責(zé)任模糊問題日益引起重視，匹配合理有效的大型體育場館公共服務(wù)供給模式以實現(xiàn)公共利益和經(jīng)濟效率的統(tǒng)一進而成為當(dāng)前我國公共體育治理領(lǐng)域的重要問題。

針對我國大型體育場館的實際情況，國內(nèi)學(xué)者提出了大型體育場館公共服務(wù)分類供給的基本思路。譚建湘指出我國體育場館應(yīng)按照經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)進行分類[1]，方曙光、徐文強等也提出對體育場館進行分類改革，劃分為公益性、混合性和經(jīng)營性體育場館[2]，雷厲、肖淑紅等認(rèn)為我國大型體育場館應(yīng)根據(jù)客觀資源條件分為企業(yè)型和事業(yè)型兩類[3]。在對大型體育場館進行分類的基礎(chǔ)上，陳文倩主張公益服務(wù)類的大型體育場館在事業(yè)單位序列中負責(zé)提供公共體育服務(wù)，生產(chǎn)經(jīng)營類場館則實行轉(zhuǎn)企改制[4]。李艷麗以美英等國公共服務(wù)機構(gòu)資產(chǎn)管理經(jīng)驗為鑒，認(rèn)為事業(yè)型公共體育場館應(yīng)承擔(dān)較多公益性服務(wù)，但可通過市場化的運作機制來實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給[5]。

雖然國內(nèi)學(xué)者對我國大型體育場館公共服務(wù)供給模式具有分類治理的主張，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)基于場館特性、資源條件采用不同機制安排，但是卻忽視了大型體育場館公共服務(wù)這一服務(wù)形式的物品特性以及政府在其中的角色定位問題。本文認(rèn)為大型體育場館的資產(chǎn)專用性和政府能力會對大型體育場館公共服務(wù)供給側(cè)的機制安排起到?jīng)Q定性影響，借此為關(guān)鍵變量建構(gòu)一個類型學(xué)框架用以描述不同情境下大型體育場館公共服務(wù)供給模式的有效性選擇。

一、大型體育場館公共服務(wù)供給模式的類型界定

大型體育場館公共服務(wù)供給模式是對供給主體的交易結(jié)構(gòu)進行界定，資產(chǎn)專用性作為大型體育場館較為典型的物品特性對這種交易關(guān)系具有決定性影響。同時，因政府在我國大型體育場館公共服務(wù)供給框架中始終占據(jù)決策地位，政府的偏好、能力、知識和策略選擇會對供給模式起到重要影響，因此，以大型體育場館資產(chǎn)專用性程度和政府能力作為界定大型體育場館公共服務(wù)供給模式的關(guān)鍵變量有利于解構(gòu)內(nèi)在的運行機理。

（一）大型體育場館資產(chǎn)專用性程度

當(dāng)某項資產(chǎn)難以被重新配置于其他用途或者難以被其他使用者重新利用，就表明該資產(chǎn)具有資產(chǎn)專用性[6]。資產(chǎn)專用性理論認(rèn)為物品的資產(chǎn)專用性屬于一種關(guān)系專用性，它會產(chǎn)生一種套牢效應(yīng)鎖定交易雙方之間的關(guān)系，任何一方的退出都會給另一方帶來損失，專用性投資較少的一方有可能通過“敲竹杠”的機會主義行為來增加自己的權(quán)益，資產(chǎn)專用性程度越高，從機會主義行為中獲取的收益就越大，所以，資產(chǎn)專用性能夠引起治理結(jié)構(gòu)反應(yīng)。根據(jù)資產(chǎn)專用性程度和治理效能的對應(yīng)關(guān)系，可將治理模式分為科層、市場和混合三種類型，這三種模式在自發(fā)適應(yīng)性、協(xié)調(diào)適應(yīng)性、激勵強度和行政控制四個方面存有差異，當(dāng)資產(chǎn)專用性程度較低時，具有較強激勵作用和自發(fā)適應(yīng)性的市場模式可使治理成本最小化，當(dāng)資產(chǎn)專用性程度較高時，更具有協(xié)調(diào)適應(yīng)性和控制能力的科層模式能更好規(guī)避機會主義行為，對資產(chǎn)專用性位于中間程度的物品來說，在四種屬性上都處于半強狀態(tài)的混合模式更具有治理優(yōu)勢。

大型體育場館作為一種物理性固定資產(chǎn)，具有不可分割和不可移動的自然屬性，其所配備的設(shè)施器材和場地功能主要用于體育運動和體育賽事，因而具有資產(chǎn)專用性。但是，由于區(qū)域環(huán)境和資源要素的區(qū)別，大型體育場館在資產(chǎn)專用性程度上表現(xiàn)出一定的差異性。一方面，不同場館在用途范圍上存在區(qū)別，一些建筑年代較為久遠的老舊場館用途單一，基本只能為專業(yè)比賽和運動訓(xùn)練服務(wù)，而一些新建大型體育場館在設(shè)計環(huán)節(jié)十分注重場館空間結(jié)構(gòu)的可拓展性，除承辦賽事之外，還可用于全民健身、文藝演出、會議展覽和體育旅游等。另一方面，位于具有相對成熟體育市場體系和較高經(jīng)濟社會發(fā)展水平區(qū)域的大型體育場館較之位于體育市場體系發(fā)育不成熟、經(jīng)濟社會發(fā)展較低區(qū)域的大型體育場館更易多功能開發(fā)。

大型體育場館具有不同程度的資產(chǎn)專用性，鑒于資產(chǎn)專用性理論的治理模式匹配框架，大型體育場館公共服務(wù)供給模式的選擇應(yīng)當(dāng)契合相應(yīng)程度的資產(chǎn)專用性，才能有效保障公共服務(wù)供給效益。當(dāng)大型體育場館資產(chǎn)專用性程度較低時，意味著大型體育場館賽后可充分進行多功能開發(fā)，市場經(jīng)營性強。當(dāng)大型體育場館資產(chǎn)專用性程度較高時，意味著大型體育場館功能設(shè)計上無法多用途利用，市場經(jīng)營性弱，需要更多依賴政府力量的支持。當(dāng)大型體育場館資產(chǎn)專用性處于兩端之間時，既無法充分地進行市場開發(fā)，也無需完全依靠政府，而是要求兩者混合以提供一種適應(yīng)性。

（二）政府能力

憑借資產(chǎn)專用性程度作為衡量依據(jù)，只關(guān)注到交易成本對于大型體育場館公共服務(wù)供給模式選擇的影響，忽略了與之密切相關(guān)的生產(chǎn)成本。薩瓦斯認(rèn)為政府內(nèi)部組織生產(chǎn)的成本和政府委托外部生產(chǎn)者生產(chǎn)的交易成本之間的高低是決定主體結(jié)構(gòu)形式的重要決策依據(jù)[7]，當(dāng)交易成本高于組織內(nèi)部生產(chǎn)成本，宜選用政府內(nèi)部生產(chǎn)者進行生產(chǎn)，當(dāng)交易成本低于組織內(nèi)部生產(chǎn)成本，則應(yīng)委托外部生產(chǎn)者進行生產(chǎn)。也就是說，當(dāng)政府自身生產(chǎn)能力強于外部生產(chǎn)者之時，此時選擇政府內(nèi)部生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本具有替代交易成本的優(yōu)勢，當(dāng)自身生產(chǎn)能力弱于外部生產(chǎn)者之時，此時內(nèi)部生產(chǎn)在生產(chǎn)成本上不占優(yōu)勢，就需耗費一定的交易成本去尋求外部生產(chǎn)者。因此，大型體育場館公共服務(wù)供給模式的選擇不能僅憑資產(chǎn)專用性來判斷交易成本，而應(yīng)是在交易成本和生產(chǎn)成本之間進行衡量，還要根據(jù)生產(chǎn)者的生產(chǎn)能力來判斷生產(chǎn)成本。

大型體育場館公共服務(wù)是具有一定程度非競爭性和較為顯著正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，決定著作為公共利益代理人的政府部門負有提供公共服務(wù)的政治責(zé)任。但是，政府保留公共服務(wù)提供的責(zé)任，并不一定要由政府來生產(chǎn)，政府所具備的高度集中的組織能力和對社會資源的計劃配置能力使其在公共服務(wù)生產(chǎn)上具有特定優(yōu)勢，但是其所依賴的科層體系和相對封閉的管理系統(tǒng)又會帶來不可避免的僵化。大型體育場館公共服務(wù)供給模式的選擇應(yīng)以政府生產(chǎn)能力為參照，當(dāng)政府生產(chǎn)能力較強時，政府內(nèi)部組織生產(chǎn)的成本就會低于外部生產(chǎn)，當(dāng)政府生產(chǎn)能力較弱時，外部生產(chǎn)者的生產(chǎn)能力和競爭優(yōu)勢會有效降低生產(chǎn)成本，此時應(yīng)傾向于委托外部生產(chǎn)者承擔(dān)生產(chǎn)職責(zé)。

二、大型體育場館公共服務(wù)供給模式的類型劃分

大型體育場館公共服務(wù)供給模式的類型劃分需要綜合考慮大型體育場館資產(chǎn)專用性程度和政府能力兩項狀態(tài)變量，以“高”和“低”為標(biāo)準(zhǔn)表示資產(chǎn)專用性的相對程度，政府能力以“強”和“弱”作為程度標(biāo)準(zhǔn)。兩兩組合可以形成四個象限：資產(chǎn)專用性程度高—政府能力強、資產(chǎn)專用性程度高—政府能力弱、資產(chǎn)專用性程度低—政府能力強、資產(chǎn)專用性程度低—政府能力弱，四個象限分別對應(yīng)四種供給模式，分別為科層式供給、外包式供給、聯(lián)盟式供給和市場式供給（見表1）。

（一）科層式供給

科層式供給是指由隸屬于政府部門的事業(yè)單位承載生產(chǎn)任務(wù)的供給模式。它適用于大型體育場館公共服務(wù)資產(chǎn)專用性程度較高、政府能力較強的情境之下，當(dāng)大型體育場館資產(chǎn)專用性程度較高時，如果政府試圖完全依靠市場機制來提供大型體育場館公共服務(wù)有可能耗費高昂的交易費用并受到市場主體機會主義行為的威脅，而此時政府能力本身較強，自身內(nèi)部組織大型體育場館公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)具備生產(chǎn)成本優(yōu)勢，在這一情形下，政府依靠一體化的科層體系更加有利于保證大型體育場館公共服務(wù)的有效提供?？茖邮焦┙o模式要求在政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位分類改革基礎(chǔ)之上對政事結(jié)構(gòu)進行重塑：一是政事分開，即明確劃分政府主管部門與場館事業(yè)單位之間的責(zé)任界限，打破“行政事業(yè)一體化”結(jié)構(gòu)，賦予事業(yè)單位獨立法人地位，使之在場館公共服務(wù)生產(chǎn)方面的人、財、物等資源配置上享有適度自主權(quán)。二是政事協(xié)同，將兩者由傳統(tǒng)的層級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代交易關(guān)系，事業(yè)單位不再是直接執(zhí)行生產(chǎn)命令的生產(chǎn)者，而是按照市場規(guī)則參與大型體育場館公共服務(wù)生產(chǎn)的競爭。

（二）外包式供給

外包式供給是指由政府確定大型體育場館公共服務(wù)的供給規(guī)則，但生產(chǎn)任務(wù)交由企業(yè)、體育社會組織來完成的供給模式，適用于大型體育場館資產(chǎn)專用性程度較高、政府能力較弱的情形。較高程度的資產(chǎn)專用性意味著依靠市場工具所帶來的機會主義行為威脅較大，因而更加偏向一體化的組織形式以保證協(xié)調(diào)適應(yīng)性，但是政府又不具備占有優(yōu)勢的生產(chǎn)技術(shù)能力，政府可作為委托人將服務(wù)承包給服務(wù)市場上更具生產(chǎn)效率的企業(yè)或者體育社會組織，同時保留政府對服務(wù)供給的足夠控制力。外包式供給仍是基于政府行政權(quán)力的一種制度安排，只是把服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任外包給市場主體或社會主體來完成，具體操作形式有服務(wù)外包和管理外包：服務(wù)外包是指將大型體育場館公共服務(wù)生產(chǎn)的某一個或幾個環(huán)節(jié)委托給企業(yè)或體育社會組織，如將大型活動的引進職能外包給專業(yè)經(jīng)紀(jì)公司以獲取更多大型活動資源；管理外包是指將大型體育場館的日常管理性事務(wù)委托給具有專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢的專業(yè)公司來完成。

（三）聯(lián)盟式供給

聯(lián)盟式供給是指政府與市場力量建立長期穩(wěn)定的聯(lián)盟關(guān)系，共同參與大型體育場館公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，適用于大型體育場館資產(chǎn)專用性程度較低、政府能力較強的狀態(tài)情形。資產(chǎn)專用性程度較低表明大型體育場館通過改造設(shè)計和功能調(diào)整進行多功能利用的操作空間大，可采用一定的市場化工具提高激勵效應(yīng)并且不會帶來較高的機會主義行為風(fēng)險，與此同時，負有公共服務(wù)責(zé)任的政府具有較強的生產(chǎn)技術(shù)和組織能力，政府、市場和社會等多方力量可以聯(lián)合行動，建構(gòu)一種制度化、持續(xù)性的戰(zhàn)略式聯(lián)盟關(guān)系，諸如信息網(wǎng)絡(luò)、行動聯(lián)盟等。信息網(wǎng)絡(luò)是指政府、市場、社會和公民等多方主體聚集起來分享和交換各自信息和技術(shù)，探求大型體育場館公共服務(wù)的最佳生產(chǎn)方案；行動聯(lián)盟是指政府、事業(yè)單位、企業(yè)、體育社會組織或是公民個體中的一方或多方基于資源優(yōu)化組合建立的行動共同體，共同商討大型體育場館公共服務(wù)生產(chǎn)方案并執(zhí)行該方案。

（四）市場式供給

市場式供給是指最大程度地利用市場機制以規(guī)避政府生產(chǎn)能力的失靈，適用于大型體育場館資產(chǎn)專用性程度較低、政府能力較弱的狀態(tài)情形。資產(chǎn)專用性程度較低意味著大型體育場館市場經(jīng)營性較強，運用市場治理工具能夠獲得較優(yōu)的激勵效應(yīng)。此時政府生產(chǎn)能力又不占有優(yōu)勢，引進在資源、技術(shù)和能力要素上占據(jù)優(yōu)勢的市場主體承載場館公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)，有利于增強場館經(jīng)營效益。市場式供給以政府與企業(yè)之間簽訂的契約所形成的委托代理關(guān)系為內(nèi)核，更加注重市場主體的經(jīng)營自主權(quán)，表現(xiàn)出鮮明的企業(yè)化、競爭性和契約性。市場式供給模式具體操作形式有委托經(jīng)營、政府購買等。委托經(jīng)營是指擁有大型體育場館所有權(quán)的政府部門通過公開招標(biāo)形式遴選最具競爭力的專業(yè)運營企業(yè)，該企業(yè)獲得場館經(jīng)營權(quán)，并根據(jù)締結(jié)的合同進行市場開發(fā)和服務(wù)提供，這種協(xié)同關(guān)系一般是針對場館經(jīng)營權(quán)建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系；政府購買是指政府通過補助、憑單制等方式向大型體育場館經(jīng)營單位購買場館公共服務(wù)。

本文以大型體育場館資產(chǎn)專用性和政府能力作為關(guān)鍵變量建構(gòu)了大型體育場館公共服務(wù)供給模式的類型框架，意在通過對復(fù)雜現(xiàn)實的理論抽象，邏輯性地概括多樣性情境下所應(yīng)適用的模式安排，以期最優(yōu)地提供大型體育場館公共服務(wù)，但是兩個變量和四個象限的分析無法真實描繪現(xiàn)實世界的復(fù)雜性，影響供給模式安排的因素也遠不止于兩個，而且很多時候供給模式的安排并不是單一的，而是重合疊加的，所以本文所建構(gòu)的類型矩陣旨在對大型體育場館公共服務(wù)供給模式的合理選擇起到一定的解釋作用。

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作 者：江西師范大學(xué)政法學(xué)院講師，博士

責(zé)任編輯：張 波