【摘 要】 本文闡述了農(nóng)村留守兒童的法律界定及成因，分析了農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀及不足，提出了農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的路徑。要完善生存權(quán)的保護(hù)立法；建立公平合理的教育體制；明確監(jiān)護(hù)人職責(zé)。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村留守兒童；生存權(quán)；受教育權(quán)；法治保障

一、農(nóng)村留守兒童的法律界定及成因

在推進(jìn)全面法治中國的建設(shè)過程，應(yīng)當(dāng)要切實(shí)維護(hù)好每一個(gè)群體的合法權(quán)益。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心力量的農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)顯得尤為重要，由此引發(fā)的留守兒童群體的問題更備受關(guān)注?！傲羰亍奔瘩v守、駐留和滯留的意思。不滿十八歲的公民被稱為法律意義上的未成年人，但對于未成年人是否都屬于農(nóng)村留守兒童研究的范疇，學(xué)術(shù)界存在不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者將父母雙方或一方外出的時(shí)間作為界定是否屬于農(nóng)村留守兒童的標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為農(nóng)村留守兒童指父母共同或一方外出務(wù)工4 個(gè)月以上，留守在家鄉(xiāng)接受教育，不能和父母共同生活的16 周歲以下的未成年人。有的學(xué)者從《兒童國際公約》的規(guī)定，將未成年人的年齡劃分作為留守兒童的界限，認(rèn)為農(nóng)村留守兒童是未滿十八歲的未成年人。在2016年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中明確指出，留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人。

首先，我國城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的內(nèi)在根源。21 世紀(jì)以來，我國的城市化進(jìn)程取得了令世人矚目的成就。2002年中國城鎮(zhèn)化率是 39.09%，城鎮(zhèn)人口總數(shù)約 5.02 億；至 2016 年，城鎮(zhèn)化率已增至54.77%，城鎮(zhèn)人口約 7.9 億人。有專家預(yù)計(jì)到 2030 年，中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。而農(nóng)村留守兒童則是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中衍生出來的一類特殊的社會主體。國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2016年全年農(nóng)民工總量高達(dá)2.82億人，外出的農(nóng)民工1.69億人，數(shù)據(jù)說明由于父母的外出而被迫留在農(nóng)村成長的兒童已經(jīng)在我國形成了較大規(guī)模。農(nóng)民工父母進(jìn)城務(wù)工后，由于經(jīng)濟(jì)能力不足以及其他多方面原因使其全家不能隨之遷移，不得不把自己的未成年孩子留在農(nóng)村，托付給家中老人和其他監(jiān)護(hù)人照看，直接催生了農(nóng)村留守兒童這一弱勢群體。

其次，我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的客觀原因。

戶籍制度雖然在維持社會穩(wěn)定、控制城市人口以及協(xié)調(diào)社會資源分配方面起著一定的積極作用，但它也在城市人和農(nóng)村人之間設(shè)立了嚴(yán)格的界限。新中國第一部戶籍制度誕生以來，衍生了長期二元社會結(jié)構(gòu)下城市市民與農(nóng)民工的社會地位不平等。農(nóng)民工無法享受到城市居民教育、醫(yī)療、社會保險(xiǎn)等福利待遇，已經(jīng)成為農(nóng)民工子女隨同父母進(jìn)城生活、接受教育的制度障礙。農(nóng)村留守兒童這一特殊群體也成為了社會各界應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，農(nóng)村留守兒童引發(fā)問題得不到妥善解決，不僅影響和阻礙兒童自身的健康發(fā)展，而且不利于我國社會和諧穩(wěn)定和法治人權(quán)的建設(shè)。

再次，立法層面的缺失是農(nóng)村留守兒童權(quán)利得不到有效保障的重要原因。對農(nóng)村留守兒童的保護(hù)是國家和社會的主要責(zé)任之一，自上世紀(jì)九十年代大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工至今，已有近三十年的歷史，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量開始出現(xiàn)日益增長的趨勢，但關(guān)于留守兒童的生存權(quán)、受教育權(quán)等問題，國家盡管出臺相關(guān)法律規(guī)定予以保護(hù)，但大多數(shù)條款在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，大部分條款不能真正落到實(shí)處，對農(nóng)村留守兒童面臨的復(fù)雜的社會問題在法律上未能進(jìn)行及時(shí)的修改和補(bǔ)充。

二、農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀及不足

1、生存權(quán)保障制度不完善

生存權(quán)是所有人與生俱來的權(quán)利，也是兒童權(quán)利體系的基礎(chǔ)，生存權(quán)的內(nèi)涵隨著社會的發(fā)展和人類文明的進(jìn)步不斷變化，標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提高。生存權(quán)是每一個(gè)人“像人那樣生存”的權(quán)利，這種權(quán)利必須依靠國家的積極干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村留守兒童的生存權(quán)主要表現(xiàn)在人身安全和身心健康等方面。雖然以《未成年人保護(hù)法》為核心的基本法律有不少規(guī)定，也明確了家庭、學(xué)校、社會對未成年人的保護(hù)職責(zé)，但這些規(guī)定都比較分散，而且缺少相應(yīng)的救濟(jì)程序，由于農(nóng)村留守兒童的安全防范意識較弱，造成人身傷害案件時(shí)有發(fā)生，而侵權(quán)主體責(zé)任卻難以追究。

2、受教育權(quán)利的保護(hù)存在著立法上的空白

世界各國普遍認(rèn)可人人都有受教育的權(quán)利，人才是國家發(fā)展和強(qiáng)大的動力和基礎(chǔ)，我國對兒童受教育權(quán)也十分重視，已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥，以《教育法》和《未成年人保護(hù)法》等基本法律和單行法律法規(guī)為補(bǔ)充的未成年人權(quán)益保護(hù)的法律體系，但憲法規(guī)定我國公民享有受教育的權(quán)利，但都是原則性、高度的概括性，《教育法》和《義務(wù)教育法》在憲法的基礎(chǔ)上，對公民的受教育權(quán)的保護(hù)進(jìn)行進(jìn)一步完善，但是不夠具體細(xì)化，相關(guān)法條缺乏可操作性而得不到適用。由于農(nóng)村留守兒童的特殊性，需要各方面社會力量共同協(xié)作才能確保權(quán)利的具體落實(shí)。

3、監(jiān)護(hù)權(quán)主體責(zé)任不明確

農(nóng)村留守兒童為避免遭受外界或家庭的傷害和虐待需要來自成年人的保護(hù)，而目前農(nóng)村留守兒童采用的主要監(jiān)護(hù)形式是隔代監(jiān)護(hù)和親戚監(jiān)護(hù)。從立法的角度上看，法律沒有親權(quán)人的相關(guān)規(guī)定，也未對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力標(biāo)準(zhǔn)予以明確，加上監(jiān)護(hù)人自身的經(jīng)驗(yàn)欠缺和精力、能力極為有限，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童被侵犯的可能性大增。雖然法律規(guī)定未成年人的法定監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，由其所在單位或基層自治組織進(jìn)行勸誡、制止。但是這一規(guī)定在實(shí)踐中有一定的操作難度，農(nóng)村留守兒童的法定監(jiān)護(hù)人沒有固定單位，加上法律意識淡薄，村委會很難對其進(jìn)行勸誡和制止。

三、農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的路徑探索

“法律是沖突的創(chuàng)造者，也是沖突的解毒藥”，對農(nóng)村留守兒童權(quán)利的保護(hù)，需要家庭、學(xué)校、社會以及政府相關(guān)職能部門的共同努力，更需要從立法、司法、執(zhí)法等方面確保各項(xiàng)措施的正當(dāng)性與合法性。因此，如何以法治保障農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的生存權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)既是全面推進(jìn)依法治國理念的必然要求，更是國家能力的重要體現(xiàn)。endprint

1、完善生存權(quán)的保護(hù)立法

農(nóng)村留守兒童生存權(quán)是首要人權(quán)，不僅應(yīng)保障基本的生活水準(zhǔn)，還要考慮其特殊性而外界侵犯可能性較大，應(yīng)當(dāng)成為法律所追求的價(jià)值目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)社會正義的必然要求，正如戴維·米勒所言：“社會被當(dāng)作這樣的有機(jī)體，社會正義的目標(biāo)則是確定能使每個(gè)人為社會幸福作出充分貢獻(xiàn)的制度安排”。雖然農(nóng)村留守兒童生存權(quán)在相關(guān)法條中給予了間接保護(hù)，但缺少直接的保護(hù)條款和具體的保護(hù)措施。因此，立法上應(yīng)明確留守兒童生存權(quán)的法律概念，并且將留守兒童在遭受侵害的證明責(zé)任與標(biāo)準(zhǔn)具體化。

2、建立公平合理的教育體制

《中國兒童發(fā)展綱要》（2011-2020年）指出，國家應(yīng)該創(chuàng)造公平的社會環(huán)境，確保兒童不會因性別、戶籍、家庭等受到差別對待，讓所有的兒童都享受到公平的機(jī)會和權(quán)利。雖然《義務(wù)教育法》規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”。明確規(guī)定了當(dāng)?shù)卣呢?zé)任，但從現(xiàn)實(shí)情況看，政府在落實(shí)《義務(wù)教育法》規(guī)定中要加快戶籍制度改革步伐，消除城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，從政策層面上為確保農(nóng)村留守兒童享受到公平的受教育權(quán)利。同時(shí)要優(yōu)先重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展，加大中央、省級公共財(cái)政的投入力度，確保農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)是必然選擇。

3、明確監(jiān)護(hù)人職責(zé)

可以借鑒德國在未成年監(jiān)護(hù)制度上規(guī)定的親權(quán)人制度，賦予親權(quán)人享有更多的決定權(quán)，同時(shí)對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)責(zé)任、監(jiān)護(hù)人的選任、監(jiān)護(hù)的方式以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的資格和責(zé)任作出更多的限制。在監(jiān)護(hù)人的主體選任上，明確規(guī)定受到刑事處罰者，不具備監(jiān)護(hù)能力，經(jīng)常吸毒酗酒者，不得擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。自然人可以作為監(jiān)護(hù)人，福利性的社團(tuán)法人也可以作為監(jiān)護(hù)人，但社團(tuán)監(jiān)護(hù)人在履行職責(zé)時(shí)必須確定一個(gè)具體成員來執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益時(shí)，有權(quán)對其進(jìn)行及時(shí)的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村留守兒童的雙重保護(hù)。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡介】

李茂春（1978.5-），漢族，江西萍鄉(xiāng)人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向：民商法.endprint