王 奇

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基于審計(jì)巡視常態(tài)化下高等學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)探究

王 奇

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，安徽 蕪湖 241002）

我國高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)存在法人治理結(jié)構(gòu)不盡合理，對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠充分，對內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠，對內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督等問題。因此，應(yīng)落實(shí)建設(shè)主體，開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)，明確建設(shè)任務(wù)，健全內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)體系。

高等學(xué)校；審計(jì)巡視；內(nèi)部控制；評價(jià)體系

一、我國高等學(xué)校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的歷程

2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“規(guī)范”），并于2014年1月1日起正式實(shí)施，對全面提升高等學(xué)校綜合管理水平、制約濫用職權(quán)和預(yù)防腐敗、提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率、促進(jìn)教育公平公正具有重要意義。2015年8月3日，中央紀(jì)委、中央組織部印發(fā)并實(shí)施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)依紀(jì)管黨建設(shè)黨提供有力制度保障。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，要求審計(jì)部門全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，重點(diǎn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。2015年12月21日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為高等學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。2016年6月24日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，指出以量化評價(jià)為導(dǎo)向，為高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)指明了具體工作計(jì)劃，有利于完善高校內(nèi)部控制體系建設(shè)。2017年1月25日，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，明確規(guī)范高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用及報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，為促進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部控制信息公開，提高高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量提供制度基礎(chǔ)?？v觀我國高等學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)歷程，我國正在加快高等學(xué)校內(nèi)部控制理論建設(shè)的步伐，而對于高等學(xué)校來說，建立和完善符合高等學(xué)校自身特點(diǎn)的內(nèi)部控制十分必要。

百年大計(jì)，教育為本。教育經(jīng)費(fèi)投入多少直接影響到高等教育的發(fā)展。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家、省市財(cái)政部門加大教育經(jīng)費(fèi)的投入力度。2012年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過4%，教學(xué)條件和教學(xué)環(huán)境不斷改善，生源質(zhì)量和教學(xué)水平不斷提升。但是，我們也清楚地看到，當(dāng)前高等學(xué)校在教育經(jīng)費(fèi)管理與使用過程中，還存在一些配置不盡合理、管理不太規(guī)范的問題，違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在，必須采取切實(shí)有效措施予以控制。[1]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理需要完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度”。[2]因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制對教育經(jīng)費(fèi)高效使用與科學(xué)管理非常重要。

二、我國高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會提出“全面推進(jìn)依法治國”新戰(zhàn)略，加快了審計(jì)、巡視常態(tài)化的步伐。各級審計(jì)機(jī)關(guān)和巡視部門，加大了對高等學(xué)校的審計(jì)、巡視力度，如近幾年開展的高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、中央（或省委）巡視組對教育部屬（或省屬）高等學(xué)校黨委（黨組）的巡視，發(fā)現(xiàn)高等學(xué)校在教育經(jīng)費(fèi)使用與管理方面存在許多問題，譬如：違規(guī)公務(wù)接待、公款旅游、違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、私設(shè)"小金庫"、違規(guī)套取科研經(jīng)費(fèi)、違規(guī)使用辦公用房等問題。[3]這一系列問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底就是高等學(xué)校內(nèi)部控制出現(xiàn)了問題。

（一）高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)不盡合理

我國高等學(xué)校實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的治理模式，高等學(xué)校的校長，往往都是某個專業(yè)領(lǐng)域的專家，但不一定有內(nèi)部控制管理的經(jīng)驗(yàn)，使得部分高校未能很好地重視內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi)部制約和監(jiān)督機(jī)制缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，從而導(dǎo)致高校部分領(lǐng)導(dǎo)濫用行政權(quán)力，使得權(quán)力不能關(guān)進(jìn)制度的籠子里，阻礙了高等學(xué)校內(nèi)部控制的建立和完善。

（二）高等學(xué)校對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠充分

我國高等學(xué)校中的領(lǐng)導(dǎo)和教職工，大多數(shù)缺乏內(nèi)部控制意識，他們覺得內(nèi)部控制應(yīng)該是運(yùn)用在企業(yè)中，而非我們高等學(xué)校。有些高等學(xué)校管理者認(rèn)為內(nèi)部控制就是會計(jì)控制，應(yīng)該由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)建設(shè)任務(wù)，因此在內(nèi)部控制建設(shè)上要求財(cái)務(wù)部門作為牽頭部門；有些高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容和范圍不夠全面，譬如未建立“三重一大”制度，導(dǎo)致重大建設(shè)項(xiàng)目、重要對外投資等的決策失誤，造成資金的浪費(fèi)。

（三）高等學(xué)校對內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠

我國有些高等學(xué)校雖建立了內(nèi)部控制制度，但沒有嚴(yán)格執(zhí)行，制度形同擺設(shè)。有些高等學(xué)校為了應(yīng)付各項(xiàng)檢查，照搬照抄了別的學(xué)校的內(nèi)控制度，可執(zhí)行性不強(qiáng)；有些高等學(xué)校內(nèi)部控制制度未落實(shí)到具體業(yè)務(wù)中，執(zhí)行效率和效果大打折扣。

（四）高等學(xué)校對內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督

我國高等學(xué)校的內(nèi)部控制監(jiān)督有內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和教職工的監(jiān)督。有些高等學(xué)校即使設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)部門，但內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制沒有有效地運(yùn)作，使得內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

三、構(gòu)建我國高等學(xué)校內(nèi)部控制體系的對策與建議

內(nèi)部控制的本質(zhì)是將制衡機(jī)制嵌入到業(yè)務(wù)流程中，將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。而高等學(xué)校的內(nèi)部控制涉及人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研、學(xué)生、后勤等管理的一整套、流程化的管理體系。

（一）落實(shí)建設(shè)主體——成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組

從根本上講，高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)就是“一把手”工程[4]，領(lǐng)導(dǎo)重視程度的高低是內(nèi)部控制建設(shè)順利與否的關(guān)鍵，沒有領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)部控制建設(shè)往往只會流于形式。高等學(xué)校應(yīng)成立內(nèi)部控制制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并指定牽頭部門。校長或書記擔(dān)任小組組長，總會計(jì)師或分管財(cái)務(wù)（監(jiān)察審計(jì)）工作的副校長擔(dān)任副組長，有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為小組成員，也可以擇優(yōu)選擇一些本校內(nèi)部控制建設(shè)方面的教授、專家作為小組成員。由于在高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中，涉及財(cái)務(wù)方面的內(nèi)容較多，大多數(shù)高校的做法是要求財(cái)務(wù)部門作為牽頭部門。而財(cái)務(wù)部門作為具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行部門，與其他部門之間存在協(xié)調(diào)能力不足，執(zhí)行能力較弱等問題，因此不利于高校內(nèi)部控制建設(shè)整體工作的開展。筆者建議，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)由校辦、黨辦或監(jiān)察審計(jì)部門作為牽頭部門。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立可以有利于各高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展，組織協(xié)調(diào)安排好建設(shè)中的具體任務(wù)，避免各個部門制定出的制度出現(xiàn)相互“打架”的情況發(fā)生。

（二）組織建設(shè)評價(jià)——開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)

高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)組織開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作，確定單位主要經(jīng)濟(jì)活動的管理結(jié)構(gòu)，對照內(nèi)控規(guī)范和相關(guān)法律法規(guī)的要求，全面梳理單位層面和業(yè)務(wù)層面的相關(guān)業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并采取控制措施，進(jìn)行內(nèi)控設(shè)計(jì)。在相關(guān)制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)該包含具體業(yè)務(wù)的管理結(jié)構(gòu)、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的崗位設(shè)置、職責(zé)分工、控制設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)流程圖。[5]

（三）明確建設(shè)任務(wù)——關(guān)鍵業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制

高等學(xué)校從事的業(yè)務(wù)活動很多，主要包括教學(xué)、科研、學(xué)生、后勤、財(cái)務(wù)、人事管理等活動，這些業(yè)務(wù)活動往往都與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動密切相關(guān)，而高等學(xué)校內(nèi)部控制的重點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制。因此，基于可操作性和階段性的建設(shè)考慮，高等學(xué)校內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)“以預(yù)算管理為主線、以資金管理為核心”，做到突出重點(diǎn)。[6]高等學(xué)校預(yù)算必須覆蓋所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，而所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也都必須以預(yù)算為前提。圍繞預(yù)算管理建立內(nèi)部控制體系，有助于帶動政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目等所有涉及經(jīng)濟(jì)行為領(lǐng)域的內(nèi)部控制的改善。譬如，政府采購、建設(shè)項(xiàng)目付款業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)直接與資金支付掛鉤，而資金支付又依賴于履行采購計(jì)劃的編制和審批的規(guī)范操作，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，資金支付環(huán)節(jié)都會受到限制。從近幾年高校審計(jì)巡視反饋的結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部控制大多數(shù)也都是在資金管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。因此，現(xiàn)階段高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該突出重點(diǎn)，解決制約高等學(xué)校發(fā)展的主要矛盾，以此帶動其他業(yè)務(wù)活動內(nèi)部控制的建設(shè)。

（四）強(qiáng)化建設(shè)監(jiān)督——健全內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)體系

高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立審計(jì)部門對監(jiān)督部門負(fù)責(zé)、財(cái)務(wù)部門對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對高等學(xué)校內(nèi)部各職能部門和院、系的日常檢查，建立以審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門為主體的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。[7]推動高等學(xué)校審計(jì)工作常態(tài)化建設(shè)，如每年一次的財(cái)務(wù)收支與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目和內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)生變化的情況。高等學(xué)校還應(yīng)成立由相關(guān)專家組成的監(jiān)督評價(jià)小組，對內(nèi)部控制建設(shè)有效性進(jìn)行評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果，督促有關(guān)部門對存在的問題及時(shí)整改，不斷完善內(nèi)部控制體系的建設(shè)任務(wù)。

此外，如何更好地將內(nèi)部控制落到實(shí)處，還依賴于信息化建設(shè)，否則可能會出現(xiàn)重內(nèi)部控制制度建設(shè)、輕內(nèi)部控制執(zhí)行的情況。因此，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)量體裁衣，制定符合自身實(shí)際的信息化系統(tǒng)，將內(nèi)部控制體系固化并嵌入到系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的約束，推動制度執(zhí)行常態(tài)化，保證內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。

高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)全局性、長期性、系統(tǒng)性的工程，關(guān)乎高等教育未來發(fā)展。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)適時(shí)關(guān)注我國高等學(xué)校內(nèi)部控制的改革動向，根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展變化，以及相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)調(diào)整；進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性，使預(yù)算管理的約束力得到充分發(fā)揮。各高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制建設(shè)工作與目前正在進(jìn)行的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、高等學(xué)?！罢鲁獭钡呢瀼貙?shí)施、“十三五”規(guī)劃工作任務(wù)落實(shí)相結(jié)合，突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌推進(jìn)，進(jìn)一步完善內(nèi)部各項(xiàng)制度的建設(shè)與執(zhí)行，使各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作得到有效控制、相互監(jiān)督，為提高依法治校、科學(xué)理財(cái)水平，提供制度保障。

（責(zé)任編輯 楊 欣）

Exploration on the Internal Control System Construction in Colleges and Universities based on Normalization of Auditing InspectionTour

WANG Qi

There are some problems in the internal control construction in China’s colleges and universities, such as the irrational corporate governance structure, insufficient understanding of internal control, not enough effort on the implementation of internal control, lack of effective supervision on internal control, etc. Therefore, the author thinks that the colleges and universities should determine construction subjects, carry out fundamental evaluation on internal control, specify construction task and optimize internal supervision as well as evaluation system.

colleges and universities; auditing inspectiontour; internal control; system

F239.45

A

1671-9255（2018）01-0041-03

2017-10-19

安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院校級科學(xué)研究一般項(xiàng)目(2017KYR02)

王奇（1984－ ），男，安徽合肥人，安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處會計(jì)師。

10.13685/j.cnki.abc. 000301

2018-03-16 09:53:55

http://kns.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20180316.0918.009.html