沈 丹

一、研究背景

20世紀90年代，為解決國有企業(yè)改革后城市工人下崗失業(yè)問題，我國建立了最低生活保障制度(低保)。作為一項基于家計調查的社會救助項目，低保為收入低于當地收入門檻的貧困家庭提供現金救助，幫助這類家庭脫離貧困。上海市于1993年率先在全市范圍內實施最低生活保障制度。隨后在20世紀90年代中期，許多發(fā)達城市根據國務院于1999年9月頒布的《城市最低生活保障條例》(國務院令第271號)，自愿展開試點工作。2007年，農村低保制度建立。在2000年前后，為化解多維貧困問題，其他補充性的救助項目，比如醫(yī)療救助、住房救助、教育救助和臨時救助等制度逐步建立。起初，這些項目的救助對象主要是低保家庭，后來在各地的實踐中，逐步將收入超過低保家庭一定比例的邊緣貧困家庭也納入了救助范圍[1]。

自低保政策實施以來，低保的總支出與覆蓋面都有顯著提升。從2000年到2016年，城市低保的總支出從27.2億上升到687.9億元，2016年全年各級財政共支出農村低保資金1014.5億元。到2016年，農村和城市低?？傊С黾s占政府在社會保障和就業(yè)方面支出的12%(財政部，2016)。同一時期，中央政府轉移到城市低保的資金也從30%增加到了70.3%。救助對象首次從2000年的400萬快速增長到2001年的1171萬，到2009年達到最高，為2350萬，而后下降到2016年的1480.2萬(民政部統(tǒng)計年鑒，2016)。受益率也穩(wěn)步增長，2006年到2016年，全國人均保障標準從170元增加到403元。截止到2016年底，不同城市的救助標準從低于300元到高于600元不等(民政部統(tǒng)計年鑒，2016)。

到2010年，中央政府開始致力于規(guī)范管理低保的操作程序。國務院于2014年2月頒布了《社會救助暫行辦法》(國發(fā)〔2014〕649號)，以行政法規(guī)的形式在全國范圍內規(guī)定，對低保進行統(tǒng)一管理。暫行辦法的頒布產生了三大主要變化：第一個變化是在市縣兩級政府間建立收入和資產核查機制，實現信息共享和信息交換。這一變化直接導致自2011年來，低保的申請者和救助對象的數量穩(wěn)步下降。第二個變化是救助資格的認定從考慮家庭收入到基于家庭收入和財產狀況兩個方面，更加有利于進行信息的交叉核查。第三個變化是在申請和審批程序方面，鎮(zhèn)(農村)或街道(城市)代替村民委員會和居民委員會的職能，直接接收和處理低保申請。各個地方可以根據國務院救助暫行辦法的規(guī)定，結合地方實際，出臺地方實施細則。

總的來說，目前在對低保管理方面的差異主要體現在兩個方面：(一)在救助資格確認方面，對收入水平的確定標準不統(tǒng)一，對救助對象財產范圍的界定標準不統(tǒng)一。(二)在財政安排方面，各級政府財政負擔力度不同。因此，中國當前的低保可以被描述為“統(tǒng)一的制度，不同的標準”。

二、研究發(fā)現

四川省位于中國西南地區(qū)，其經濟發(fā)展處于中等水平。2014年底，成都市被民政部選定為農村和城市低保一體化工作的試點城市。目前，四川乃至全國的農村和城市低保一體化工作還處于試點過程之中。

四川省各地城鄉(xiāng)發(fā)展存在巨大差異，因此在城鄉(xiāng)低保一體化方面，沒有省級統(tǒng)一的規(guī)劃。成都市是四川省唯一致力于一體化工作的城市，其一體化工作是整個“大成都計劃”(即將成都整個轄區(qū)包括農村建設成現代化城市)中的一部分。成都市于1997年建立了城市低保制度，2005年建立了農村低保制度。市政府于2004年制定了低保操作指南，并于2013年進行了修訂，詳細規(guī)定了低保救助資格、管理和瞄準、受益水平以及財政安排等內容。

(一)成都市低保一體化工作的過程和成果

成都有20個地區(qū)，劃分為三個圈層。距離市中心越近，城市化和富裕程度越高，低保標準也越高。一圈層由6個中心城區(qū)組成，沒有農村居民。二圈層包括4區(qū)2縣，三圈層包括4個縣和縣級市，這兩個區(qū)域都有農村居民。在接下來的幾年里，農村和城市地區(qū)低保標準分別調整，每個圈層的低保標準都有差異。例如，2009年成都市一圈層低保標準從2008年的245元提高到300元，其他地方分別從2008年的最低190元提高到最低245元。二圈層的農村低保標準從2008年每年最低1500元提高到2009年的1920元/年，三圈層從2008年的1300元提高到2009年的1720元。

2011年，農村居民搬到城市地區(qū)，市政府要求市內各地開始統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準。規(guī)定用五年時間來完成這項任務：到2011年底各地農村低保標準應該達到城市低保標準的65%，到2012年達到75%，到2013年達到85%，到2014年達到95%，2015年實現城鄉(xiāng)低保標準并軌。實踐中，到2013年年底，各地已經實現了城市和農村低保標準一體化，象征著以地方為基礎的城市和農村低保在管理和救助標準方面的一體化。2013年，市政府提出一圈層內的6個城區(qū)低保標準提高到430元，要求其他地區(qū)城市低保標準提升10%，農村低保標準提高到和城市低保標準一樣。2014年，以地方為基礎的一體化提升到了全區(qū)一體化。2014年11月，低保救助標準在一圈層的6個地區(qū)提高到500元，二圈層地區(qū)提高到450元，其余8個地區(qū)(三圈層)提高到400元，農村和城市低保標準各圈層之間相差50元。

2015年，成都市城市最低生活保障標準平均為495元/月，農村為5657.1元/年；2016年，城鄉(xiāng)最低生活保障標準平均分別為509.09元/月，5929.41元/年；2017年，城市和農村分別為497.1元/月，5725.7元/年。

(二)成都市低保一體化成功的因素

第一，政府的大力支持。2004年成都市政府提出城鄉(xiāng)低保一體化，農村和城市低保一體化是成都市政府促進城鄉(xiāng)社會和經濟一體化發(fā)展的一部分。成都市有1044萬當地居民，包括386萬城市居民和658萬農村居民，城鎮(zhèn)化率為37%，低于全國平均水平。2004年，市政府發(fā)布了《農村和城市社會和經濟協同發(fā)展意見》，指出農村和城市地區(qū)應該作為一個整體的城市規(guī)劃、基礎設施、社會機構發(fā)展，成立了市級領導小組來促進和協調工作。這種發(fā)展戰(zhàn)略被賦予了一個新概念，即“大成都”，旨在把成都整個行政區(qū)域，包括農村變成一個現代化城市。

成都市城鄉(xiāng)低保一體化工作是整個“大成都計劃”中的一小部分。2005年，首先在《構建城市和農村統(tǒng)一的社會救助系統(tǒng)意見》中提出，意見旨在構建全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會救助體系，體系以低保為核心，輔以教育、醫(yī)療、住房救助和其他一些針對特殊人群的救助項目。其次是建立全市社會救助網絡信息系統(tǒng)，將農村和城市低保囊括在統(tǒng)一的救助平臺上。平臺在2007年開始運作，九個政府部門和公共機構(民政、教育、人力資源和社會保障、衛(wèi)生、住房、金融、殘疾人聯合會、農業(yè)、司法和工會)被納入系統(tǒng)，就社會救助項目管理方面和民政部門互通信息。2009年，中央政府要求所有地方政府統(tǒng)一城市和農村低保以及其他社會救助項目，市民政部門發(fā)布了《深化城鄉(xiāng)社會救助一體化工作的意見》，要求對農村和城市低保項目的資格認定和受益水平以及申請和審批程序進行統(tǒng)一管理。意見在城鄉(xiāng)居民教育和醫(yī)療的管理和救助標準方面做了統(tǒng)一規(guī)定。要求其他地方(區(qū)、縣和縣級市)逐步縮小城市和農村低保標準的差距。

2015年，根據國務院《社會救助暫行辦法》，結合省內實際，省政府制定了《四川省社會救助實施辦法》(省政府令第286號)，對相應工作做出統(tǒng)一規(guī)定，明確指出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各項社會救助政策和標準。此外，四川省于2015年、2016年、2017年分別發(fā)布了全省城鄉(xiāng)最低生活保障標準低限的通知，比如，從2017年1月1日起執(zhí)行城市居民最低生活保障標準低限為460元/月，農村居民最低生活保障標準低限為275元/月。

第二，放松戶籍限制。2007年，成都市被國務院選定作為首批“城鄉(xiāng)統(tǒng)一綜合改革”試點城市。此后，成都市加快改革進程，在制度和管理方面開始了一系列改革。主要措施之一是戶籍制度改革。從2003年開始，成都采取了一系列措施使農村居民能夠流動并且在城市定居。2004年，破除了農業(yè)和非農戶籍區(qū)別，所有在當地登記的人口統(tǒng)一稱作“居民”。2010年，去除了農村居民轉移到城市需要滿足的所有額外條件，農村居民可以在城市地區(qū)之間自由流動和定居。一個特別重要的變化是，流動人口的孩子擁有和城市地區(qū)孩子相同的進入公立學校學習的機會。2012年，成都的所有居民都能夠在全市范圍內自由流動。

第三，完善的社會保障制度。在城鄉(xiāng)低保標準一體化之前，成都市城市和農村地區(qū)公共服務和社會保障制度完善?？紤]到城市和農村居民需求以及農村地區(qū)服務設施發(fā)展的優(yōu)先權，教育和衛(wèi)生設施被開發(fā)和部署。就業(yè)和社區(qū)服務對農村和城市居民也適用相同的標準。另外，農村和城市居民適用相同標準的社會保險項目。2009年，農村新型醫(yī)療合作制度(新農合)和城市居民基本醫(yī)療保險制度統(tǒng)一，被“居民基本醫(yī)療保險制度”替換，農村和城市居民有相同的繳費和支付水平。2010年，農村新型養(yǎng)老保險體系和城市養(yǎng)老保險體系合并為“居民養(yǎng)老保險制度”，農村和城市居民適用相同的繳費率和受益水平[2]。

第四，瞄準率提高導致申請數量和救助人數明顯下降。成都市采取了漸進式方法提高救助標準，雖然城鄉(xiāng)低保標準一體化導致農村低保支出額外增加，但由于更嚴格的家庭收入和財產的交叉核驗機制，過去幾年中農村和城市低保救助對象數量穩(wěn)步減少，相當數量不符合要求的救助對象退出了低保救助范圍(大部分地區(qū)有這種情況發(fā)生)。比如：2012年至2014年間，城市低保支出首先從2012年的1.67億元增加到2013年的1.73億元，后在2014年下降到1.54億元。農村低保從2.22億元下降到3470萬元。相比之下，自2009年以來，低保數量大幅減少。2009年至2014年間，城市低保救助對象的數量從87869人下降到35514人，農村的低保救助對象從157399人下降到113102人。其他地方也有相同的變化趨勢。

事實上，如果交叉核驗和監(jiān)督機制更為嚴格，低保救助對象的數量會進一步減少。許多救助對象在知道信息交叉核驗平臺可以查到他們的收入和財產后，主動撤回了低保申請。然而，不確定統(tǒng)計出來減少的救助對象數量是由于提高瞄準機制或者增加低保標準造成的。到2016年底，城市低保救助對象為33525人，農村低保救助對象為114389人。救助標準隨著經濟發(fā)展和物價上漲指數調整，城市低保支出為1.88億元，農村低保支出為4.27億元。

(三)成都市低保一體化的結果：城鄉(xiāng)公平性問題

農村和城市低保一體化工作能夠為農村救助對象帶來許多好處，并且相關人員認為農村居民有自留地，其和城市居民的低保標準應該不同。此外，相關人員還認為低保政策是偏向于農村居民的，但是農村的低保對象都能到城里買房。人們都談論城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一，但這并不意味著農村和城市居民適用相同的救助標準。農村居民如果勤快，其農業(yè)生產可以滿足自身的生活。城市居民如果沒有工作就沒辦法生存，除非他們有工作。

(四)成都市低保一體化工作推廣的挑戰(zhàn)

第一，核查家庭收入困難。相關工作人員都認為低保工作最大的困難是家庭收入核查。特別是家庭如果有成員在外地工作，核查和監(jiān)控家庭的收入是困難的，也有可能人們會選擇在低保標準高的地方工作，因此對于申請低保來說，戶籍登記是必須的。

第二，行政能力的約束。城鄉(xiāng)低保一體化后，工作人員的工作量也隨之增加。以前農村申請和審批低保程序非常簡單，大多數工作由村民委員會完成。低保一體化后，所有的城市申請和審批程序如交叉核驗家庭收入和財產、家計調查，也適用于農村低保。主要工作量之一是將所有的信息和程序步驟都輸入到低保信息平臺中，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員面臨的主要挑戰(zhàn)。因為程序更為嚴格，更加透明和制度化，投訴也就減少了?，F在，如果一位有幾個已婚成年子女的老人想要申請低保，每位子女均被要求提交正式的收入證明，依此評估其贍養(yǎng)老人的能力。救助標準提高了后，管理程序也增加了。

三、結論

(一)城鄉(xiāng)低保一體化成功的因素

第一，地方政府的財政能力是決定因素。地方政府財政的負擔能力是影響一體化的決定因素。主要原因是一體化要提高農村低保救助標準。換句話說，城鄉(xiāng)低保標準一體化意味著增加了農村救助對象的救助標準。然而，中央和省級資金通常不負擔提高的部分，地方需要負擔額外提高的救助金。這使得地方的財政能力成為城鄉(xiāng)低保一體化工作中的一個重要因素。

一體化的財政能力包括幾個方面的因素，最重要的是良好的經濟發(fā)展水平。雖然高城市化率使一體化產生的公平等實際影響成為必須，經濟快速增長會導致城鄉(xiāng)居民收入差距較小，農村居民有更多創(chuàng)收的機會。這增加了當地的財政能力。另一方面扶貧政策降低了申請低保的數量，這兩方面都對財政負擔能力產生影響。

第二，嚴格規(guī)范的低保救助資格核查。其他相關的因素比如提高救助標準不會導致農村申請者的數量增多也會影響城鄉(xiāng)低保一體化工作。這也是當地財政能力的另一方面表現。在大多數地方，當地的工作人員都非常關心，實際上也不確定如果低保標準一體化后低保資金的增加量。這就解釋了他們?yōu)槭裁床扇u進式的方法推進城鄉(xiāng)低保標準一體化工作。在一體化已經實現統(tǒng)一的地方低保戶數量明顯下降，工作人員都歸因于低保管理程序的改善，尤其是各部門和組織間采用的家庭財產和收入的交叉核驗機制。這有利于抵消增加的額外低保資金。

第三，逐步完善的社會保障體系。低保是各地社會保障制度的重要組成部分，影響著人們對社會救助的需要。高度發(fā)達的社會保障體系，如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險項目、殘疾人補貼以及農村和城市的均衡發(fā)展，還有低保制度都可以防止人們陷入貧困。通過減少低保申請者數量使得一體化程序更為順暢。在成都，農村和城市居民之間完善的公共服務和社會保障體系使得一體化工作進行得很順利。在中國的其他一些已經實現了低保標準一體化的地方，低保家庭和邊緣貧困家庭同樣享受著低保的附加福利，因此也降低了人們申請低保的動機。

第四，低保標準一體化采取以地方(縣、區(qū)等)為單位的方法，逐步縮小城鄉(xiāng)低保差距。各地低保一體化工作都不是一蹴而就的，而是采取漸進式推進方法，逐漸縮小城鄉(xiāng)低保標準差距?？v向方面，農村低保標準隨時間逐步提高至和城市低保標準一致；橫向方面，低保標準在小范圍內一體化，逐步向外拓展[3]。

(二)城鄉(xiāng)低保一體化的結果

第一，提高了管理程序和效率。城鄉(xiāng)低保適用相同的管理程序，農村低保更加制度化。另外，城鄉(xiāng)低保一體化后，城市和農村社會救助資金并在一起適用，民政部門可以在城市和農村低保資金之間做到互用互補，提高資金的使用效率。

第二，增加了對農村家庭的保護。農村和城市以前在附加福利方面的差距非常大，各地低保實現一體化后這種效果非常明顯。城市中有的福利救助項目，農村也基本實現全覆蓋，各項社會保障制度逐步完善，農村和城市實現均衡發(fā)展。

(三)低保一體化的挑戰(zhàn)

第一，家計調查的困難。低保制度建立以來，家庭收入和財產核查一直以來是一項艱巨的任務。自交叉核驗制度建立以來，家庭收入和家庭財產核查工作有了較大改進。然而，目前仍然難以核查靈活就業(yè)人員、流動人口和農民的收入。其中一個重要的原因是社會救助制度不能覆蓋到流動人口。

第二，行政能力的約束。這是基層工作人員抱怨缺乏人員和管理資金的另一個主要方面。工作量增加的一個主要原因是要求100%進行入戶調查來核查低保申請對象的收入和財產。接收低保申請和資格審查工作最初是由村民委員會或居民委員會負責，現在工作任務轉移到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負責，導致了基層工作人員工作量的大幅增加，同時存在工作人員能力不足的現象。

第三，新的城鄉(xiāng)不平等。地方傾向于一體化帶來更多負面的影響，比如提高救助標準之后農村和城市居民之間產生“新的不平等”和福利依賴。相關人員認為農村居民生活成本低，靠較低的收入可以過上非常舒服的生活。如果農村和城市低保救助標準一致，他們會比城市居民生活得更好。然而，因為參與調研的關鍵知情人和參與者不包括農村居民和農村救助對象，對于這種觀點我們應該謹慎對待，以前，和城市居民相比，農村居民在很多方面比如收入、消費、社會保障和服務方面都處于弱勢。改善農村居民的社會保障不應該被理解為會產生一種“新的不平等”。

第四，福利依賴。較高的低保標準和附加救助普遍被認為會導致福利依賴。關鍵知情人和參與者認為較高的低保標準和附加福利會導致福利依賴或者產生工作的負激勵效應。相關人員認為許多人即使是健康的，他們能夠去工作，其家庭收入超過了低保規(guī)定的標準，他們也愿意去爭取低保，不愿意退出低保。再次，各地關于這類問題存在爭議，沒有確鑿的證據證明負激勵效應如何產生。

四、政策建議

(一)加強政策銜接

不僅要做好低保制度與各個專項制度之間的銜接，統(tǒng)籌好社會救助資源，還包括與其他的扶貧政策、社會保險制度等的銜接，不斷完善相關的支持項目和配套服務，實現從整合各項資金到整個福利資源的統(tǒng)籌。

(二)采取循序漸進的方式推進一體化

很顯然，成功實現低保標準一體化的地方，很大程度上歸功于漸進式方法推進城鄉(xiāng)低保制度一體化工作。循序漸進的方式對于其他地方推進城鄉(xiāng)低保一體化工作極具借鑒意義。同時，應該做好救助標準的動態(tài)調整機制，為推進城鄉(xiāng)低保一體化工作奠定基礎[4]。

(三)上級政府給予財政支持

建立合理的責任分擔機制，上級政府給予財政支持。目前，中央和省政府缺乏低保一體化方面的制度管理和財政安排。四川省低保一體化的工作是成都市等一些地方自愿開展的。在這種情況下，市縣的財政能力既是一體化成功的因素也是重大挑戰(zhàn)。

中央或省級政府的財政支持很重要。沒有上級政府的資金支持，僅靠地方有限的資源，會導致既沒有財政能力推進工作也沒有改革的動力。如果一體化的成本共擔或者上級政府提供資金支持，各級政府都能夠承受資金壓力，地方將會有強有力的動力來提高救助標準。

(四)加強基層行政能力建設

在一體化已經實現的地方，提高低保救助標準不僅會增加工作量，還會約束工作能力。因此，必須加強基層工作人員的能力建設，并確保有足夠的人手和資金來開展工作，這也保證了家庭收入和財產交叉核驗工作能夠準確進行[5]。

(五)加強對有勞動能力救助對象的就業(yè)服務

目前低保操作缺乏激勵低保家庭自愿退保，參加工作的激勵機制。對于管理程序，一個重要的變化是鼓勵有勞動能力的救助對象積極參加工作，即使他們退出低保參加工作也不會降低他們的福利水平。換句話說，就業(yè)后他們的生活水平將會比領取低保金的時候好很多。可以采用很多種方法來實現這一目標。比如進一步完善收入豁免制度或者救助減退制度，加強就業(yè)服務，使有能力的申請者和接受者進入勞動力市場參加工作，完善低保退出機制，使貧困群體主動走出貧困。

(六)將專項救助拓展到有特殊人群的低收入家庭

為避免邊緣貧困家庭的“懸崖效應”，將附加福利拓展到有孩子、老人、殘疾人或者慢性病的低收入家庭。這將有效減少低保對工作產生的負激勵作用，增加因為附加福利而退出低保的數量。

(七)社會救助以家庭為單位轉向以個人為單位提供

具體來說，在分類的基礎上，一些固定的福利項目應該只針對殘疾人或慢性病、學生和孩子、老人提供，就業(yè)服務應該針對有就業(yè)能力的救助對象提供。這些輔助工作可以有效減少家計調查的困難。

[1] 安徽省財政廳課題組，陳先森，吳天宏.完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議[J].財政研究，2011，(1).

[2] 謝瑞武.構建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的路徑選擇和政府責任——以成都市的實踐為例[J].中國行政管理，2011，(7).

[3] 袁珊珊.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的必要性和可行性分析[J].電子科技大學學報(社科版)，2013，(6).

[4] 關信平.論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策[J].東岳論叢，2011，(5).

[5] 王爭亞，呂學靜.我國最低生活保障制度一體化的政策建議[J].經濟研究參考，2014，(60).