于 杰 尹大勇

內(nèi)容提要：我軍預備役部隊整體建設上雖然取得了明顯成效，但存在的矛盾問題還很多，亟待深化調(diào)整改革予以解決。必須圍繞一體化聯(lián)合作戰(zhàn)需要明確職能任務，適應軍隊領(lǐng)導指揮體制變化調(diào)整相關(guān)權(quán)責，著眼建強武裝力量體系確定規(guī)模結(jié)構(gòu)，面向不同方向戰(zhàn)略需求科學編組布局，貫徹軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略配套裝備保障。

預備役部隊作為國家武裝力量體系和我軍建制序列的重要組成，自1983年恢復組建35年來，為推進中國特色軍事變革、維護國家安全穩(wěn)定和全面建成小康社會作出了重要貢獻。在中國特色社會主義進入新時代，國防和軍隊改革向縱深發(fā)展的大背景下，回顧歷史、分析現(xiàn)狀、展望未來，對于加快推進預備役部隊調(diào)整改革具有重大意義。

一、預備役部隊建設發(fā)展的歷史回顧

我軍早在1955年就開始了預備役部隊建設的探索，先后組建10個預備役訓練師，雖由于沒有處理好民兵和預備役的關(guān)系，于1957年依據(jù)中央命令取消，但這次嘗試為后來重新組建真正意義上的預備役部隊提供了實踐經(jīng)驗。

（一）奠基起步階段（1983年至1990年）

黨的十一屆三中全會后，中央軍委確立了實行精干的常備軍和強大的后備力量相結(jié)合，走中國特色精兵之路的戰(zhàn)略方針，決定恢復預備役制度。1983年，按照就地整編形式相繼組建預備役部隊，統(tǒng)一授予軍旗和番號。1984年，確定了預備役部隊的領(lǐng)導管理權(quán)限和組織編制管理要求。1985年，明確預備役部隊實行統(tǒng)一編制，分別對軍事訓練、政治工作、后勤保障等作出具體規(guī)定。1986年，正式列入人民解放軍建制序列。1988年，明確部署和調(diào)動批準權(quán)限。1989年，召開全軍預備役部隊工作會議，提出以戰(zhàn)斗力為標準，全面加強預備役部隊建設，隨后又頒布預備役部隊軍事訓練大綱。這一時期，預備役部隊正式登上中國軍事舞臺，制度機制逐步完善，各項建設有序展開。

（二）鞏固發(fā)展階段（1991年至2000年）

1991年，按照“保持穩(wěn)定、控制規(guī)模、打好基礎、提高質(zhì)量”的方針，將預備役部隊納入軍隊整體建設軌道。1992年，開始狠抓預備役部隊基層建設。1994年，總結(jié)10年建設經(jīng)驗，明確加強預備役部隊建設是軍地共同責任，強調(diào)要納入經(jīng)濟建設和國防建設總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一建設。1995年，通過《中華人民共和國預備役軍官法》，規(guī)定預備役軍官評授預備役軍銜。1996年，提出預備役部隊要突出重點、分類建設、提高質(zhì)量，增大技術(shù)兵種比例，適當增加現(xiàn)役軍人員額。從1997年開始，成立預備役部隊調(diào)整改革研究論證小組，逐步壓縮數(shù)量、調(diào)整布局，增設預備役保障部隊，增加現(xiàn)役軍官比例，于2000年完成調(diào)整改革。這一時期，預備役部隊由原來的師、團制調(diào)整為師、旅、團制，共減少6個師，新增9個旅、15個獨立團，總?cè)藬?shù)減少9萬，現(xiàn)役軍人增加1.3萬，初步形成了具有中國特色的預備役部隊建設模式。

（三）科學推進階段（2001年至2013年）

2002年，著眼應對信息化條件下局部戰(zhàn)爭威脅，加強軍事斗爭準備，明確預備役部隊與現(xiàn)役部隊掛鉤訓練的組織實施。2004年，頒發(fā)《關(guān)于進一步加強預備役部隊建設的意見》，對加強新世紀新階段預備役部隊全面建設作出了新的戰(zhàn)略部署，按照保持現(xiàn)有規(guī)模、優(yōu)化編成結(jié)構(gòu)的思路，積極穩(wěn)妥推進新一輪預備役部隊體制編制調(diào)整改革（2005年底完成），部隊整體結(jié)構(gòu)編成更加合理。2008年，規(guī)范預備役軍官戰(zhàn)時征召工作。2009年，規(guī)范國防后備力量組建工作，明確軍地各級、各有關(guān)部門的職責。2010年，修訂《中華人民共和國預備役軍官法》，規(guī)范選拔、職務、軍銜、培訓和征召等相關(guān)政策，進一步提高預備役軍官隊伍素質(zhì)。2011年，預備役軍官配發(fā)07式預備役軍服。這一時期，預備役部隊戰(zhàn)時擔負任務及指揮關(guān)系不斷明確，與現(xiàn)役部隊的掛鉤訓練常態(tài)展開，部隊作戰(zhàn)能力和全面建設有了新的提高。

（四）改革創(chuàng)新階段（2014年至今）

黨的十八大明確提出，要提高國防動員和后備力量建設質(zhì)量。2014年7月30日，習主席視察福建預備役高炮師對預備役部隊建設提出了更高要求。2016年，軍隊領(lǐng)導指揮體制改革后，陸軍預備役部隊同省軍區(qū)一并從原大軍區(qū)體制轉(zhuǎn)隸劃歸軍委國防動員部領(lǐng)導管理。2017年2月，隨著軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成改革，陸軍預備役部隊又從國防動員系統(tǒng)劃歸陸軍領(lǐng)導管理。至此，軍兵種預備役部隊全部歸所屬軍兵種統(tǒng)一領(lǐng)導管理。

通過簡要回顧不難看出，預備役部隊在實行百萬大裁軍戰(zhàn)略調(diào)整的大背景下建立，隨著形勢任務和戰(zhàn)略方針的發(fā)展而完善，雖經(jīng)3次大的調(diào)整改革，但基本的目標定位、制度規(guī)范和運行機制沒有發(fā)生根本性變化，預備役部隊建設與戰(zhàn)爭形態(tài)深刻演變不相適應、與國家戰(zhàn)略利益拓展不相適應、與國防和軍隊調(diào)整改革不相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應等“四個不適應”問題逐步凸顯。

二、預備役部隊當前存在的矛盾問題

由于種種原因，預備役部隊現(xiàn)存的矛盾問題比較多，與強軍要求有明顯差距。有一些矛盾問題十分突出，嚴重制約預備役部隊建設發(fā)展。

（一）職能定位不明確

新形勢下軍事戰(zhàn)略方針明確了陸軍“機動作戰(zhàn)、立體攻防”的戰(zhàn)略指導，改革后的國防動員系統(tǒng)將職能調(diào)整為“5＋2”（國防動員、兵役征集、國防教育、國防設施保護、雙擁工作＋軍民融合協(xié)調(diào)、老干部服務保障），預備役部隊作為軍種和國防動員兩大系統(tǒng)的向下交匯點，具體的職能定位、建設思路、發(fā)展規(guī)劃都沒有進行明確。同時，預備役部隊的領(lǐng)導管理、軍事訓練、武器裝備等由所在軍種負責，預備役人員整組和動員經(jīng)費等保障則需要省軍區(qū)（警備區(qū)）協(xié)調(diào)落實，而兩大建制系統(tǒng)又缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，“由誰統(tǒng)、怎么統(tǒng)”的問題也亟待規(guī)范。

（二）規(guī)模結(jié)構(gòu)不科學

現(xiàn)有預備役部隊依然是“大陸軍”格局和“作戰(zhàn)型”結(jié)構(gòu)，陸軍類多、其他軍種類少，作戰(zhàn)型多、保障型少，傳統(tǒng)類型多、新質(zhì)力量少。全軍預備役部隊中步兵、炮兵等作戰(zhàn)型部隊約占41%，通信、工程、防化等支援保障類兵種部隊僅占22%，工兵、舟橋、防化等軍民通用型專業(yè)隊伍約占13%，海、空、火、戰(zhàn)支等軍兵種主戰(zhàn)專業(yè)技術(shù)力量比重不足10%。此外，網(wǎng)電攻防、遠程輸送、海上應急、無人作戰(zhàn)等新質(zhì)動員力量的儲備缺口也不小。

（三）編組布局不合理

預備役部隊建設考慮日常管理、經(jīng)費投入因素多，考慮地域特點和作戰(zhàn)需求少，與經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域戰(zhàn)略要求、應對自然災害貼得不緊。當前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本上都有預備役部隊，且大多是現(xiàn)役部隊精簡時就地調(diào)整組建，按照屬地編組的原則進行整組建設，多數(shù)集中在大中城市、在黨政機關(guān)，有的省份多則2～3個預備役師、若干個預備役旅團，有的省份僅有1個旅或2個團，區(qū)域差異、行業(yè)差異偏大。

（四）裝備保障有代差

預備役部隊的大型裝備，多數(shù)是組建之初隨同現(xiàn)役部隊一起轉(zhuǎn)隸而來，高炮、地炮普遍陳舊、性能落后，70%以上達到或接近最高服役年限，與現(xiàn)役部隊存在明顯“代差”。一些武器裝備，如雙35、雙37、100型高炮，現(xiàn)役部隊已淘汰、生產(chǎn)廠家不生產(chǎn)，需要修理時只能從其他武器上換件拼湊，平時組織實彈打靶都比較困難。其他特種車輛、工程機械等專業(yè)器材裝備等普遍短缺。

三、預備役部隊調(diào)整改革的對策思考

當前，國防和軍隊改革進入攻堅時期，深化預備役部隊調(diào)整改革必須堅持以黨的十九大、十九屆三中全會精神為指導，全面貫徹新時代黨的強軍思想，貫徹新形勢下軍事戰(zhàn)略方針，按照服務于軍事斗爭準備、服務于社會安全穩(wěn)定、服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的總體要求，以提高“兩個能力”為牽引，優(yōu)化力量結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新編組方式，推進一體建設，探索走出一條實戰(zhàn)化、正規(guī)化、常態(tài)化的發(fā)展路子，切實把預備役部隊建設提高到一個新水平。

（一）圍繞一體化聯(lián)合作戰(zhàn)需要明確職能任務

信息化局部戰(zhàn)爭是諸軍兵種一體的聯(lián)合作戰(zhàn)，是全域多維空間的立體攻防，是基于網(wǎng)絡信息系統(tǒng)的體系對抗，客觀需要預備役部隊“面向三軍、服務主戰(zhàn)、支援保障、體系補差”。具體講就是：預備役部隊的職能定位由原來主要保障陸軍部隊向保障諸軍兵種轉(zhuǎn)變，由“平時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”并重向“戰(zhàn)時應戰(zhàn)為核心、平時應急為補充”轉(zhuǎn)變，由直接參戰(zhàn)為主向支援保障為主轉(zhuǎn)變，由兵員補充為主向聯(lián)合作戰(zhàn)體系功能補差為主轉(zhuǎn)變，由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變，由人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。同時，將與民兵組織和武警部隊明顯交叉重疊的部分職能任務，從預備役部隊現(xiàn)有職能適度剝離，確保預備役部隊將更多的時間和精力用于加強應戰(zhàn)能力建設。

（二）適應軍隊領(lǐng)導指揮體制變化調(diào)整相關(guān)權(quán)責

預備役部隊調(diào)整改革要適應“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的格局，明確各方擔負權(quán)責，形成抓建整體合力。可采取3種方式：一是發(fā)揮戰(zhàn)區(qū)統(tǒng)合作用。進一步厘清戰(zhàn)區(qū)、國防動員系統(tǒng)、軍兵種部隊三者的權(quán)責，國防動員系統(tǒng)主要負責預備役部隊的整組工作，協(xié)調(diào)地方政府保障通用裝備物資。軍兵種部隊主要負責預備役部隊領(lǐng)導管理、軍事訓練、武器裝備等建設工作。在此基礎上，戰(zhàn)區(qū)負責統(tǒng)合轄區(qū)省軍區(qū)系統(tǒng)和戰(zhàn)區(qū)軍兵種部隊，協(xié)調(diào)解決好預備役部隊相關(guān)問題。二是建設戰(zhàn)區(qū)軍兵種預備役管理機構(gòu)?？紤]在戰(zhàn)區(qū)軍兵種建立統(tǒng)管機構(gòu)，平時對預備役部隊實施領(lǐng)導管理，牽頭與省軍區(qū)系統(tǒng)建立協(xié)調(diào)關(guān)系，戰(zhàn)時負有協(xié)助指揮職能，編入戰(zhàn)區(qū)分域作戰(zhàn)中心，納入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮鏈。三是組建中央軍委預備役部隊。參照聯(lián)勤保障部隊組建模式納入軍委直屬，強化預備役部隊的集中統(tǒng)管，合理區(qū)分職能定位，降低建制層級，采取“模塊化”混合編組方式組建預備役旅、團，在編制上與現(xiàn)役部隊保持一致，加快融入聯(lián)合作戰(zhàn)體系。

（三）著眼建強武裝力量體系確定規(guī)模結(jié)構(gòu)

把預備役部隊作為武裝力量整體戰(zhàn)斗力生成的重要增長點，按照“增加規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌內(nèi)外”的原則調(diào)整改革，實現(xiàn)對聯(lián)合作戰(zhàn)體系功能的結(jié)構(gòu)性補充。增加規(guī)模：在減少基干民兵數(shù)量，壓縮后備力量總體規(guī)?；A上，適度擴充預備役部隊，可按照預備役與現(xiàn)役1：1比例進行充實（美軍預備役部隊和現(xiàn)役部隊之比為1.2：1）。優(yōu)化結(jié)構(gòu)：一方面，要調(diào)整軍兵種預備役部隊結(jié)構(gòu)。減少陸軍類部隊，增加海、空、火、戰(zhàn)支等軍兵種部隊；減少步兵、炮兵等直接參戰(zhàn)類部隊，增加防空作戰(zhàn)和支援保障類部隊。另一方面，要增強新型領(lǐng)域作戰(zhàn)和新型作戰(zhàn)預備役力量。向太空、極地、深海、網(wǎng)電等新領(lǐng)域拓展，增加網(wǎng)電攻防、測繪導航、無人蜂群、人工智能等高科技專業(yè)力量和工兵、舟橋、防化、后裝保障等軍民融合度高的專業(yè)力量。突出重點：著眼形成與海洋強國戰(zhàn)略要求和國家安全形勢需要相適應的多元化海防力量體系，在建好內(nèi)地預備役部隊的基礎上，突出海上方向預備役部隊建設，提升預備役部隊遂行海防斗爭、海洋維權(quán)的能力，確保一旦需要能夠拉得出、用得上、起作用。

（四）面向不同方向戰(zhàn)略需求科學編組布局

從經(jīng)濟社會發(fā)展實際和信息化局部戰(zhàn)爭需要出發(fā)，綜合衡量不同戰(zhàn)略方向地位作用、受威脅程度、經(jīng)濟建設水平、人口數(shù)量等情況進行科學編組布局。在編組形式上，依托地域編組和依托行業(yè)系統(tǒng)編組相結(jié)合，按照“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建1個師，分區(qū)域建團，地（市）建營，縣建連”的模式，把預備役部隊編實建強。同時，改變原來屬地就近動員模式，向行業(yè)系統(tǒng)機動支援轉(zhuǎn)變，以營或連為單位在國家集中統(tǒng)管的企業(yè)、行業(yè)建立預備役部隊。在力量布局上，以戰(zhàn)略要地、大中城市、邊海防地區(qū)、民族地區(qū)、自然災害易發(fā)區(qū)為重點，合理調(diào)整現(xiàn)有預備役部隊布局，適當減少現(xiàn)役部隊比較密集省份和地區(qū)的預備役部隊數(shù)量，加強首都防空區(qū)及東南沿海、邊境、社會穩(wěn)定系數(shù)低地區(qū)和自然災害易發(fā)區(qū)的力量，逐步形成與地區(qū)安全形勢相匹配、與戰(zhàn)略方向任務相適應、與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的均衡型力量布局。

（五）貫徹軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略配套裝備保障

搞好預備役部隊的跨軍地改革，進一步拓寬裝備保障渠道，理順軍隊和地方對預備役部隊的裝備保障關(guān)系。專用武器裝備，要納入全軍裝備管理體系，統(tǒng)一規(guī)劃、整體安排，歸口負責裝備的更新、補充、維修，盡可能配發(fā)新型裝備，堅持成系統(tǒng)配裝，改善預備役部隊裝備現(xiàn)狀，逐步縮小與現(xiàn)役部隊裝備代差。搶險救災裝備，要按照誰使用、誰保障的原則，一般應由地方政府或有關(guān)部門購置配發(fā)并及時補充，預備役部隊負責管理。軍地通用裝備，要加快動員征用立法進度，細化裝備征用和經(jīng)濟補償?shù)木唧w標準，逐步建立軍隊配發(fā)、政府購置和地方征用相結(jié)合的裝備保障體系。此外，要將原來的“動員—訓練—裝備”模式轉(zhuǎn)換為“裝備—訓練—動員”模式，前置預備役部隊的戰(zhàn)備訓練周期，不斷提高人裝結(jié)合遂行任務能力。