關(guān) 爽

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234）

一、研究背景與問題的提出

進入21世紀以來，社會組織的發(fā)展與治理成為中國國家治理與社會治理的重要命題?？傮w來看，中國社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的階段性特征。以黨的十六屆六中全會為分水嶺，可以分為兩個階段：第一個階段是在黨的十六屆六中全會以前，從制度環(huán)境方面來說，以《社會團體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》（1998）、《基金會管理條例》（2004）的制定與修訂為標志，形成了社會組織管理的政策框架。第二個階段是以黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》為標志，首次提出“社會組織”概念，且在黨的十七大報告中得到正式確認。黨的十七大報告提出“重視社會組織建設(shè)和管理”的新任務(wù)，從戰(zhàn)略性層面重視社會組織的發(fā)展、培育和監(jiān)管，將社會組織擺在更加突出的位置。此后，國家逐步強調(diào)社會組織的主體性作用。十二屆全國人大一次會議審議通過新一輪《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對社會組織管理制度做出重大改革，允許部分社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。十八屆三中全會報告（《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》）明確提出，要激發(fā)社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，并實行直接申請登記制。進而，民政部通過規(guī)定“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記”，以此來激活社會組織發(fā)展活力和服務(wù)功能。黨的十九大報告提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，更加重視社會組織在社區(qū)治理中實際作用的發(fā)揮。由此，社會組織面臨的制度環(huán)境和政策環(huán)境有了根本性的改變，處于治理轉(zhuǎn)型中的社會組織進入了相對快速發(fā)展的時期。

近些年，在社會組織的發(fā)展環(huán)境日益得到改善的過程中，政府購買服務(wù)成為一項重要的制度安排和積極的制度變革。作為一項治理創(chuàng)新，政府購買服務(wù)意味著政社關(guān)系進入了良性互動的軌道。與以往政府對社會組織采取雙重管理、限制發(fā)展等控制邏輯不同，政府與社會組織的關(guān)系開始轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)與轉(zhuǎn)移政府職能等合作互動［1］。因此，它的興起與發(fā)展被認為是有別于傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系，是社會組織發(fā)展、國家與社會互動的新要素和新契機。然而一些研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，處于治理創(chuàng)新中的社會組織依然呈現(xiàn)出專業(yè)化水平不足［2］、參與社會管理和公共服務(wù)的主體意識還有待提升［3］等問題。這要求我們對政府購買服務(wù)這一制度中的社會組織的發(fā)展進行重新審視，并給予更充分理解。由此，本項研究以政府購買服務(wù)改革為例，探討的核心問題是政府購買服務(wù)制度對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響；作為一項正式的制度安排，政府如何在政策上有所創(chuàng)新和回應，推動社會組織在國家治理和社會治理體系中發(fā)揮更重要的作用。

二、政府購買服務(wù)中的政社關(guān)系

政府購買服務(wù)中的社會組織發(fā)展，其實質(zhì)是國家與社會的互動，以及這種互動給社會組織的角色與發(fā)展帶來的深刻變化。在活躍的政府購買服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會的關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢：根據(jù)購買過程中政府部門與民間組織的關(guān)系是獨立性的還是依賴性的，以及購買程序是競爭性的還是非競爭性的兩個維度，有學者總結(jié)出依賴關(guān)系非競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買和獨立關(guān)系競爭性購買等三種政府與社會關(guān)系模式［4］；政府購買服務(wù)的嵌入使得國家與社會經(jīng)歷了政府主導的庇護關(guān)系、社會組織選擇的代理關(guān)系和契約規(guī)制的合作關(guān)系［5］。并且，隨著政府購買服務(wù)實踐的逐漸發(fā)展與深入，國家與社會關(guān)系以及政社關(guān)系的管理方式呈現(xiàn)出了新樣態(tài)，比如非協(xié)同治理與策略性應對［2］、競爭性與反向嵌入性［6］、控制與賦權(quán)［7］，以及調(diào)適性合作［1］等，表明已有研究逐漸關(guān)注到政府在社會組織發(fā)展中的多重角色議題。

不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究共同表明，中國政府購買服務(wù)的重要特征在于具有較強的政府主導性質(zhì)，政府依然能夠直接或間接掌控組織和資源。然而，這些研究存在不同程度的不足：第一，過于強調(diào)政府角色的單一性和消極作用，忽視了政府對社會組織發(fā)展給予的支持與培育。第二，過于注重分析政府購買服務(wù)這一單一制度對社會組織發(fā)展的影響。事實上，我們的研究要跳出政府購買服務(wù)制度本身，綜合社會組織的政策體系和管理制度等因素來探討政府購買服務(wù)對社會組織發(fā)展的深刻影響。第三，現(xiàn)有研究結(jié)論較多依據(jù)具體個案或基于制度出發(fā)的規(guī)范研究，缺乏一種綜合政策文本與實踐探索的“整體性視角”。

由此，本研究綜合運用單個案例的微觀研究和從政策框架出發(fā)的制度分析，以廣州家庭綜合服務(wù)中心的運行為例，通過展示政府購買服務(wù)的治理環(huán)境與制度安排，更具體分析這一正式制度的運行對社會組織發(fā)展的影響，并從更大的范圍系統(tǒng)，深入探討社會組織的宏觀環(huán)境對于政府購買服務(wù)制度，進而對社會組織生存和發(fā)展產(chǎn)生的重要影響，進而總結(jié)政策意涵，討論中國社會組織發(fā)展的改革之路。

三、廣州家庭綜合服務(wù)中心：改革措施與局限性

廣州從2007年正式推行政府購買服務(wù)，主要集中在社會工作服務(wù)領(lǐng)域，代表性事件是廣州市海珠區(qū)政府出資200萬元，向啟創(chuàng)社工服務(wù)中心購買了三條街道和兩所中學的青少年服務(wù)項目。2008年，廣州市推出政府購買社會工作服務(wù)項目模式。2009年，廣州市黨政領(lǐng)導陸續(xù)考察了新加坡和我國香港地區(qū)，在此基礎(chǔ)上，同年9月，廣州市出臺公布實施了《關(guān)于學習借鑒香港先進經(jīng)驗推廣社會管理改革先行先試的意見》，開展政府購買服務(wù)項目試點：選擇家庭及兒童、老年、青少年、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、就業(yè)培訓等八大類社會服務(wù)項目進行政府購買服務(wù)試點。2010年，廣州市民政局與廣州市財政局聯(lián)合印發(fā)了《推進我市社會管理服務(wù)改革開展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點工作方案》。根據(jù)《方案》，2010年，廣州市首先在20條街道開始家庭綜合服務(wù)中心的試點工作，由市區(qū)財政合理安排4 000萬試點資金。2011年，廣州市委、市政府下發(fā)《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》，開始在社區(qū)積極推廣政府購買服務(wù)。

（一）改革措施

廣州市的政府購買服務(wù)是以在街道成立的“家庭綜合服務(wù)中心”為依托，市區(qū)包括縣級市提供經(jīng)費預算；政府向?qū)I(yè)社會工作機構(gòu)購買服務(wù)，即通過招投標，以項目形式交由中標的民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)運作；社會組織面向全體社區(qū)居民提供多元化服務(wù)；對家庭綜合服務(wù)中心定期評估以確保其服務(wù)質(zhì)量。由此實現(xiàn)社區(qū)社會服務(wù)資源的有效整合，確保社會服務(wù)提供的專業(yè)性、多樣性和有效性，形成政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估的社會化服務(wù)供給模式。

廣州家庭綜合服務(wù)中心主要設(shè)立在社區(qū)和街鎮(zhèn)兩個層面：一是在街道層面直接設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心，由以街道為創(chuàng)立背景的服務(wù)實體來承接開展中心的各項服務(wù)；二是街道提供家庭綜合服務(wù)中心的設(shè)施、場所等硬件條件，通過公開招標選擇引入民辦社會工作機構(gòu)作為服務(wù)承接機構(gòu)［8］。其中，以鎮(zhèn)街為單位的家庭綜合服務(wù)中心占多數(shù)，較少數(shù)的家庭綜合服務(wù)中心設(shè)立在社區(qū)層面。其成立目的在于開放、整合社區(qū)資源，強化資源驅(qū)動，鼓勵社會組織扎根社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，更好地服務(wù)于社區(qū)治理，提升社會服務(wù)質(zhì)量，是社會組織和專業(yè)社工參與社會服務(wù)的主要平臺，并成為廣州社區(qū)服務(wù)改革的主要方向。為此，廣州各級政府通過簡政放權(quán)為社區(qū)治理提供制度空間，開放社區(qū)資源，探索社區(qū)治理創(chuàng)新實踐，并以多種方式培育社會組織，進而優(yōu)化政府購買服務(wù)環(huán)境。從實踐和運行上看，廣州家庭綜合服務(wù)中心模式具有如下優(yōu)勢。

第一，財政能力決定了政府購買服務(wù)的范圍和內(nèi)容，由此廣州市形成了“一街（鎮(zhèn)）一家綜”的布局，實現(xiàn)了對街（鎮(zhèn)）的全覆蓋。2008年以來，廣州市、區(qū)兩級財政累計投入財政資金17.7億元，投入規(guī)模居全國首位；2012-2014年，廣州市政府購買服務(wù)已累計投入9.65億元，投入資金居全國首位；服務(wù)范圍覆蓋廣州市各街道片區(qū)的188個家庭綜合服務(wù)中心以及15個社會工作專項服務(wù)項目［9］。其中，廣州市家綜項目是政府購買服務(wù)的投入重點，截至2014年底，市、區(qū)兩級政府購買家綜項目共計171個，總經(jīng)費維持在3.1億元，約占全市一般公共預算支出1 434.1億元的0.21%［10］。

第二，社會組織的發(fā)育程度對政府購買服務(wù)的質(zhì)量具有至關(guān)重要的作用：廣東省范圍內(nèi)的社會組織具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)，省政府和各級地方政府為社會組織的發(fā)展提供了相對寬松的制度空間，為社會組織的發(fā)展提供了較多的可能性。家庭綜合中心運行的一個重要制度背景是廣東省政府已經(jīng)放開對公益服務(wù)類社會組織的登記管理，實行直接登記制。加之在政府購買服務(wù)開始之后，制度本身鼓勵民間組織的進入和參與，使得這些社會組織得到更好的發(fā)展機遇。由此，社會組織在其社會屬性得到顯現(xiàn)的同時，更能提升服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量。

第三，設(shè)置較高的進入門檻，并要求社會組織提供全方位的社區(qū)服務(wù)，對社會組織的專業(yè)性、能力與素質(zhì)要求比較高。從承接社會服務(wù)的社工機構(gòu)和社會組織來看，廣州現(xiàn)有的社工機構(gòu)種類一是高校、企業(yè)和境外機構(gòu)等為發(fā)起人的；二是由街道一級政府發(fā)起創(chuàng)立、自主招聘社工籌建的。一般而言，家庭綜合服務(wù)中心所提供的服務(wù)是相似的，都會涉及家庭、青少年、長者、殘疾人等基礎(chǔ)性、相對固定的服務(wù)和工作。與此同時，各個街道還可以與家庭綜合服務(wù)中心共同討論確定一些本社區(qū)特別需要的、符合社區(qū)民情的具有延伸性的、個性化的服務(wù)領(lǐng)域。這就要求進入家庭綜合服務(wù)中心、承接社區(qū)服務(wù)的社會組織要有較好的資質(zhì)，較強的服務(wù)能力、專業(yè)性與業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，家庭綜合服務(wù)中心的運行還較多依賴于民間的力量，一方面是對政府功能的有益補充，另一方面使得民間組織與政府有較多的互動機會。

第四，多種舉措、多管齊下確保社會服務(wù)效果和質(zhì)量，體現(xiàn)在每年對家庭綜合服務(wù)中心的運行情況進行中期和期末評估、實行日常服務(wù)隨機抽查機制，以及建立聯(lián)席會議制度等。家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容考核主要是由市、區(qū)政府組織進行。對家庭綜合服務(wù)中心的評估和監(jiān)督，一是委托第三方評估，保證評估的獨立性與專業(yè)性；二是定期評估與隨時抽查、定性評估與定量評估相結(jié)合；三是注重服務(wù)對象的滿意度［10］。

（二）局限性

廣州的社會組織數(shù)量和社會工作者在過去十年都呈爆炸式增長。從實際運行和成效來看，家庭綜合服務(wù)中心的治理效果處在動態(tài)變化過程中，還需要進一步考察。本文重點探討以推進家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)來推廣政府購買服務(wù)的模式對于本地社會組織發(fā)展的影響。

1.行政干預與專業(yè)化訴求的矛盾并存，限制了社會組織的能力提升空間

在實踐中，已經(jīng)進入和服務(wù)于家庭綜合服務(wù)中心（簡稱“家綜”）的社會組織，占主導地位的是以大學老師、專業(yè)社工等經(jīng)過專業(yè)訓練，具備專業(yè)素質(zhì)的人士成立的機構(gòu)。因此，服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)性使得他們傾向于作為獨立個體向社區(qū)居民提供服務(wù)，導致社工機構(gòu)與街道政府關(guān)系較為緊張。主要原因在于：家綜項目的運行，實際落地在街道層面。在認知上，街道政府將社工和社會組織看成是街道的“附屬”，伴隨有控制社工機構(gòu)和強化自身利益的內(nèi)在沖動，并沒有把社工當成一種職業(yè)來看待。社會服務(wù)組織在社區(qū)中的定位困境，在一定程度上致使政府購買服務(wù)落地困難：一方面，家綜被當成“編制外的一種事業(yè)單位”，但它努力與政府劃清邊界；另一方面，社會服務(wù)組織處于社會工作的專業(yè)技術(shù)環(huán)境中，必須秉持社會工作倫理，但西方的社會工作倫理與本土的文化也存在一定的張力［11］。事實上，街道政府是作為服務(wù)監(jiān)督方存在的，但由于其缺乏合同管理能力，只能借助行政力量進行嚴格管控。街鎮(zhèn)政府的行政干預造成社會組織與街道權(quán)力主體邊界的模糊性，忽略了社工機構(gòu)“專業(yè)社會服務(wù)工作提供者”的原有定位［8］，導致家庭綜合服務(wù)中心在發(fā)展過程中行政化傾向日趨明顯，而未真正從提升社區(qū)服務(wù)的角度理解自身的定位和角色。

2.服務(wù)提供的同質(zhì)性限制了社會組織多元化發(fā)展

廣州家庭綜合服務(wù)中心的制度設(shè)計，其主要特點在于以街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)立。每個家庭綜合服務(wù)中心的財政經(jīng)費、提供的基礎(chǔ)性社區(qū)服務(wù)，以及社工崗位數(shù)量都具有相似性。這種“整齊劃一”的社區(qū)服務(wù)提供模式導致的后果是，一方面忽略了社區(qū)服務(wù)需求的差異性和多元性，以及與社區(qū)服務(wù)需求的匹配性問題；另一方面限制了社會組織和社工工作的深度和廣度，忽視了它們自身的優(yōu)勢，反而不利于專業(yè)素養(yǎng)的發(fā)揮和能力培育［12］。由此，雖然廣州家庭綜合服務(wù)中心對社會組織的進入門檻設(shè)置較高，但由于制度設(shè)計本身的缺陷，導致政府將較多的著眼點聚焦于增加社會組織和社會工作者的數(shù)量，忽略了社會組織的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)優(yōu)勢與社區(qū)需求的差異性、匹配性與適應性，導致社會組織在提供服務(wù)過程中不會有太大的能力提升空間，限制了社會組織發(fā)展的更多可能性。

3.“準行政機構(gòu)”角色導致社會組織屬性“異化”，不利于社會功能有效發(fā)揮

為了加速推進廣州市政府建立家庭綜合服務(wù)中心的政策目標，有一部分社會組織是在政府開始購買服務(wù)之后成立的，并具有行政推動特征。由此造成社會組織發(fā)展的不良后果：一是這些新成立的社會組織，以政府出資為主要經(jīng)費來源，資源依賴性和行政依附性依然很大，導致難以形成競爭性的購買服務(wù)格局，不利于社會組織專業(yè)性的提升和規(guī)?；砷L，內(nèi)生性發(fā)展活力不足。二是由于“準行政機構(gòu)”屬性，社會組織傾向于迎合基層政府的需要而不是社會需求。三是由于社會組織的行為標準遵循“行政指令”至上原則，使其逐漸形成“對上負責”的工作模式，疲于應付上級的各種任務(wù)與考核，而不是將主要精力放在識別社區(qū)需求上，會在一定程度上忽略服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量，最終導致社會組織的社會基礎(chǔ)比較薄弱，社會合法性不足。因此，以上后果最終導致作為治理主體和服務(wù)主體的社會組織屬性“異化”，加劇了其行政依賴性，不利于其社會功能的有效發(fā)揮，降低了服務(wù)供給能力。

四、政策意圖：在政府購買服務(wù)中發(fā)展社會組織

引入中國政府購買服務(wù)制度，很大程度上服務(wù)于政府職能轉(zhuǎn)變、提升服務(wù)提供質(zhì)量、提高公共財政資金使用效率的改革目標，在優(yōu)化政社關(guān)系，激發(fā)社會組織活力等方面發(fā)揮重要作用。然而，由于政府購買服務(wù)的法律法規(guī)、社會組織立法、社會組織的登記管理制度等都存在不健全和不完善的情況，培育和扶持社會組織的各種配套性政策不足，社會組織的競爭性局面尚未形成等多重問題客觀存在，共同導致政府購買對社會組織發(fā)展的多重影響。廣州家庭綜合服務(wù)中心在實際操作中遇到的困難，從更廣泛層面反映出我國政府購買服務(wù)的整體發(fā)展困境，缺乏整體的制度安排與規(guī)劃。我們需要從更大的范圍系統(tǒng)、深入探討社會組織的宏觀環(huán)境對于社會組織生存或運轉(zhuǎn)的重要影響，總結(jié)政策意涵，著重討論政府購買服務(wù)中社會組織發(fā)展的改革之路。

（一）加快推進社會組織的統(tǒng)一立法工作

由于我國至今還沒有關(guān)于社會組織的全國性正式立法，《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》成為社會組織管理的主要依據(jù)。這些條例法律位階較低；實體性規(guī)范少，內(nèi)容不完善，即關(guān)注的重點在于登記、注冊、年檢等程序性和“門檻性”條件，缺乏對社會組織日常運作和社會動員的相關(guān)規(guī)定［13］。因此，國家應該在頂層設(shè)計層面優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境，為社會組織良性發(fā)展提供整體性的政策法律框架和法律環(huán)境。具體來說：一是針對社會組織的外部管理，應對社會組織的法律性質(zhì)、組織治理結(jié)構(gòu)、與政府及市場的關(guān)系、運作的資金管理、發(fā)展的重點領(lǐng)域、應承擔的民事法律權(quán)利義務(wù)、政府的監(jiān)督管理范圍、權(quán)限等多方面內(nèi)容進行明確的規(guī)定［14］；二是逐步修正社會組織的“非競爭性”原則，允許、鼓勵不同社會組織的發(fā)育和成長，通過鼓勵社會組織內(nèi)部競爭的方式，使其更好地回應社會成員的利益訴求，增強社會動員能力、社會支持度與社會合法性，以此通過自下而上的方式拓展社會組織發(fā)展空間；三是就社會組織內(nèi)部管理而言，形成保障社會組織良性運作的相關(guān)法規(guī)體系，推動社會組織的內(nèi)部規(guī)范化管理，加大其功能性作用。

（二）豐富完善相關(guān)法律法規(guī)，推動政府購買服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)與法治保障

隨著2003年《政府采購法》以及后續(xù)法律法規(guī)的頒布，政府購買公共服務(wù)的規(guī)模呈上升趨勢，范圍也逐步擴大。2011年以后，國家層面有關(guān)政府購買服務(wù)的規(guī)范性文件、政策文件和行政法規(guī)相繼出臺，政府購買服務(wù)逐步進入制度化、規(guī)范化和法治化的發(fā)展軌道。并且，兼顧地方差異、凸顯地域性特征的“指導意見”“實施辦法”“暫行辦法”和“購買服務(wù)目錄”在地方層面相繼出臺和發(fā)布，不斷細化和完善政府購買服務(wù)的購買范圍、購買流程、資金監(jiān)管和評估等具體環(huán)節(jié)，用以指導、規(guī)范地方政府購買服務(wù)。因此，政府購買服務(wù)成為中央政府與地方政府的共同治理取向。

然而，我國雖對政府購買公共服務(wù)邊界進行了規(guī)定，但是仍存在指導思想異位、較多從政府需要而不是公眾需求角度確定購買范圍；立法層次太低，購買邊界不統(tǒng)一；購買界定范圍不清、存在較大隨意性；操作性不強；購買的競爭性不足，購買程序不規(guī)范，評估與監(jiān)督制度不完善，以及對地域差異性重視不夠等問題［15］。基于此，針對政府購買服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)不夠完善的問題，需要探索制定統(tǒng)一的“政府購買公共服務(wù)法”，對政府購買的內(nèi)涵、遵循的基本原則、購買內(nèi)容邊界界定、管理機關(guān)的設(shè)置、遵循的程序、監(jiān)督評估和救濟措施進行法律規(guī)范［16］。進一步明確購買主體、資金來源、購買程序、購買服務(wù)目錄、承接主體資質(zhì)、政府購買服務(wù)監(jiān)管的權(quán)責關(guān)系和具體運行機制等。此外，國家可以允許地方政府和職能部門基于本地經(jīng)濟社會條件進行治理探索與政策創(chuàng)新，設(shè)置改革試點，待地方經(jīng)驗成熟之后上升至國家法律法規(guī)和頂層設(shè)計層面。

（三）調(diào)整地方政府激勵結(jié)構(gòu)，推動公共財政扶持體系建設(shè)

在中國，政府并不是獨立于社會組織發(fā)展之外的角色，而是社會組織成長的重要甚至是主要推動力。因此，更亟須調(diào)整地方政府的激勵結(jié)構(gòu)，提供政府購買服務(wù)和社會組織發(fā)展的財政支持和項目經(jīng)費，使其更有意愿和動力促進社會組織的成長。首先，涉及如何科學、實際地認識政府購買服務(wù)的角色與定位。政府購買服務(wù)并非單純彌補政府力量的不足，它還牽涉政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會組織活力和公民參與、推動社區(qū)治理等多重改革目標。并且，政府購買服務(wù)實踐的持續(xù)推動，要求政府從理念上重新定位社會服務(wù)提供中政府與社會各自的角色和職責范圍。其次，在公共財政資金支持導向、分配和運用上：一是要提供相應的財政資源，解決社會組織發(fā)展資源不足的問題；同時，政府投入的范圍、數(shù)量和力度要考慮社會組織發(fā)展的區(qū)域差異性。二是要引導和資助社會組織積極參與政府購買服務(wù)，并根據(jù)社會組織的具體類別，資助社會組織拓展服務(wù)范圍和領(lǐng)域，增加社會組織跨區(qū)域提供服務(wù)的可能性。三是要塑造有效的公共服務(wù)市場運行機制。政府需要通過推動更具公共性的部門預算和公共財政制度改革，鼓勵適度競爭的方式，來提升公共服務(wù)組織的專業(yè)化和公共性水平，避免政府購買服務(wù)運行中的部門主義和屬地主義，鼓勵各類社會組織緊密扎根于基層社區(qū)治理體系之中，使公眾需求與公共資源有效對接，確保政府購買服務(wù)真正落地［17］。四是增強規(guī)劃能力，合理運用財政資金。政府和社會組織都要充分考慮社區(qū)人口、地理位置和資源的差異性，通過服務(wù)項目規(guī)劃，改善服務(wù)項目設(shè)置，為社區(qū)提供多樣化的社會服務(wù)，滿足不同群體的需求，解決社會問題與矛盾，深入開展社區(qū)服務(wù)。最后，各級政府要積極落實社會組織的財政扶持政策，比如稅收減免和優(yōu)惠政策。

（四）推動政社分開，尊重社會組織的專業(yè)性和自主性

政府購買服務(wù)是重塑國家與社會良性關(guān)系的新機遇，為社會組織的新發(fā)展提供了競爭機會和制度空間。然而，由于無法回避的雙重管理體制、政府間復雜的互動關(guān)系、政社合謀和部門利益等不確定因素存在，導致社會組織行政依附與對上負責的行為傾向，致使無法形成社會組織發(fā)展的競爭性格局，制度化的參與渠道依然不順暢，造成社會組織活力不足、效率低下，不利于社會組織的長期發(fā)展與能力提升。

因此，要通過政府購買服務(wù)實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移、發(fā)展社會組織的制度目標，首要任務(wù)是繼續(xù)推動政社分開：一是推動政府職能科學、合理地轉(zhuǎn)變，編制政府職能轉(zhuǎn)移目錄以及具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的社會組織目錄，為社會組織的發(fā)展和能力提升提供空間，從而實現(xiàn)政府與社會組織的功能互補。通過政府職能轉(zhuǎn)變和政府退出讓渡一定的發(fā)展空間，社會組織要進一步發(fā)揮積極性，通過能動地開發(fā)或策略性應對的方式拓展行為空間，為自身發(fā)展和更好地發(fā)揮作用做出努力和改變。二是持續(xù)推動行政審批制度改革，尤其要廢除對社會組織進行隱性控制的不合理規(guī)定，如政府通過對從業(yè)資格的諸多規(guī)定與限制，對組織實行隱形的審核與控制［18］。三是對于政府直接扶持成立的社會組織，對短期內(nèi)推動其服務(wù)功能具有一定的合理性和積極效應，但這些社會組織要避免過度的資源依賴。四是要減少行政干預，尊重社會組織的專業(yè)性與自主性，開放公眾參與渠道，使社會組織提供的服務(wù)真正與社區(qū)發(fā)展和居民需求相契合。五是基層政府要提高合同管理能力，包括對NGO目標、限制及其獨特性的理解、理解服務(wù)的連續(xù)性需要、保持對資金的敏感度、了解各種合作模式的優(yōu)劣以及掌握如何降低合同的不確定和風險等能力［19］。從本質(zhì)上說，政府購買體現(xiàn)的是政府與社會組織之間的契約關(guān)系，而不是上下級關(guān)系。因此，基層政府要界定服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)范圍、選擇合適的社會組織，管理購買服務(wù)合同，實施監(jiān)督與評價，以此形成社區(qū)多元治理網(wǎng)絡(luò)。

（五）發(fā)揮政府的積極角色和能促型作用

除了要進行政社分開的改革探索和規(guī)范化，還需要政府在戰(zhàn)略層面和宏觀層次持續(xù)給予政策支持和相應的資源配置，給予社會組織發(fā)展更多的可能性和期待，提升其合法性。改革開放以來，政府已經(jīng)開始采用混合性的服務(wù)提供方式，表明政府調(diào)動社會資源、解決社會問題的強大能力。積極的、能促型政府在社會組織的興起、有序發(fā)展、資源提供、能力培育和建設(shè)，以及發(fā)展空間等方面都具有重要推動作用。此外，政府能在宏觀政策層面加快形成關(guān)于中國社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計和清晰的改革路線圖，可以促進政府與社會組織之間彼此形成長期、穩(wěn)定的制度預期［13］。

五、結(jié) 語

如何在事實上真正推動有意義的政社合作，實現(xiàn)社會組織的發(fā)展是當代中國治理面臨的重要問題。從本質(zhì)上來講，政府購買服務(wù)制度本身就是政府對社會組織發(fā)展的培育與扶持。作為關(guān)鍵的治理主體和服務(wù)主體，社會組織的發(fā)展是建立可持續(xù)的社會服務(wù)遞送機制的重要基礎(chǔ)。有效的國家治理與社會治理在很大程度上依賴于作為社會服務(wù)傳遞核心的社會組織的作用與治理機制的培育。作為政府購買服務(wù)的重要制度安排，家庭綜合服務(wù)中心在提供社會服務(wù)中都具有一定的治理效果，在一定程度上都可以促進本地區(qū)社會組織的發(fā)展，提供專業(yè)的有針對性的服務(wù)。但與此同時，它在發(fā)展過程中也會面臨局限性、困境或風險，折射出政府購買服務(wù)的整體發(fā)展困境。這不僅需要國家從頂層設(shè)計層面繼續(xù)給予政策支撐和制度建設(shè)，還需要在制定社會組織統(tǒng)一立法、豐富完善政府購買服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)、政府職能轉(zhuǎn)變與公共財政支持等方面做出努力。中國的治理改革要抓住機遇，促成更廣泛的制度變革，促成政府和社會組織的良性互動和互惠合作，推動社會組織發(fā)展進入新階段。