呂露楊

[摘要]自1990年6月起，我國興建了第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)：自2013年9月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)在國務(wù)院批復(fù)下正是成立。當(dāng)下，自貿(mào)區(qū)與保稅區(qū)的存在對區(qū)域經(jīng)濟(jì)有著怎樣的促進(jìn)和幫助，有著怎樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，又存在著怎樣的弱點(diǎn)與缺陷。本文在梳理了我國自由貿(mào)易區(qū)和保稅區(qū)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀后，對比二者呈現(xiàn)的異同，分析二者實踐的經(jīng)驗，歸納二者發(fā)展優(yōu)勢與弊端，為保稅區(qū)向自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型提供相關(guān)參考意見。

[關(guān)鍵詞]自由貿(mào)易區(qū) 保稅區(qū) 海關(guān)監(jiān)管 轉(zhuǎn)型

自由貿(mào)易區(qū)近年來成為新形勢下貫徹和推進(jìn)改革開放呼聲較熱的話題，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，全球自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量的逐年遞增，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)日益更新，我國的自由貿(mào)易區(qū)勢必要肩負(fù)起新時期下為本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)、積累經(jīng)驗、夯實與國際間合作關(guān)系的使命。充分發(fā)揮其各項優(yōu)勢，為國家內(nèi)部、國際間貿(mào)易的穩(wěn)定與開拓營造出最為良好的條件。

很多人會將自貿(mào)區(qū)與保稅區(qū)劃等號，腦海中認(rèn)為二者地位和作用相似，其實并不然。自貿(mào)區(qū)和保稅區(qū)有一定的內(nèi)在聯(lián)系，但也必然存在本質(zhì)區(qū)別。分析出自貿(mào)區(qū)和保稅區(qū)的聯(lián)系與本質(zhì)區(qū)別，揚(yáng)長避短，以便更清晰二者今后的發(fā)展方向。

一、自由貿(mào)易區(qū)與保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)的基本定位和大體分析

自由貿(mào)易區(qū)可分為國家間和國家內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)，前者是指兩個或多個國家間跨國界的自由化特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要組成形式。為消除成員國間貿(mào)易往來的差別待遇，擴(kuò)大成員國之間的貿(mào)易互利和投資而在區(qū)域內(nèi)免除成員國關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘。后者是指一個國家或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)內(nèi)部通過圍欄的形式與外界隔離開，形成一個獨(dú)立封閉的，且在海關(guān)監(jiān)管之外或監(jiān)管較開放的自由化特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。即在該區(qū)域內(nèi)，除國家禁止進(jìn)出口的貨物以外，其余貨物在專設(shè)通道進(jìn)出、生產(chǎn)和加工產(chǎn)品、銷往境外或區(qū)內(nèi)企業(yè)問的銷售等均免征其相對應(yīng)的關(guān)稅、消費(fèi)稅、增值稅。即貨物的裝卸、存儲、加工、銷售等在區(qū)內(nèi)的操作均被允許，沒有限制。貨物由區(qū)內(nèi)運(yùn)往境內(nèi)區(qū)外，需按照進(jìn)口貨物辦理相關(guān)手續(xù)，反之，貨物由境內(nèi)區(qū)外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，需按照出口貨物辦理相關(guān)手續(xù)。只進(jìn)出自由貿(mào)易區(qū)而非進(jìn)入境內(nèi)區(qū)外的貨物，取消對其配額管制和許可證管理。

保稅區(qū)即指國外的進(jìn)口貨物入?yún)^(qū)暫時不繳納進(jìn)口關(guān)稅，而被暫時存放在政府或海關(guān)監(jiān)管范圍內(nèi)的倉庫或特定的區(qū)域。如果進(jìn)口貨物在保稅區(qū)內(nèi)要轉(zhuǎn)運(yùn)出口或要經(jīng)過加工再出口，可享免交出口關(guān)稅：如果進(jìn)口貨物要再進(jìn)入國內(nèi)，則需按照海關(guān)監(jiān)管條件及稅收標(biāo)準(zhǔn)繳納關(guān)稅。因此，保稅區(qū)即為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立、海關(guān)特殊監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，目前在我國運(yùn)行的較為開放和自由。其功能被定義為“保稅倉儲、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大塊。綜合保稅區(qū)區(qū)別于保稅區(qū)的是其設(shè)立在內(nèi)陸，且以虛擬港口為依托，是集保稅區(qū)、保稅物流區(qū)、出口加工區(qū)等功能于一身，且允許區(qū)內(nèi)進(jìn)行貨品采購、港口中轉(zhuǎn)、物流配送、出口加工和轉(zhuǎn)口貿(mào)易等業(yè)務(wù)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

二、我國設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)與綜合保稅區(qū)的異同對比

1.功能及作用基本相同

首先，自由貿(mào)易區(qū)與綜合保稅區(qū)，大體上都可以歸結(jié)成貿(mào)易往來商品的集中存放中心，按其功能分類大體均為轉(zhuǎn)口集散型、貿(mào)工結(jié)合以貿(mào)為主型、出口加工型和保稅倉儲型。其次，在特殊區(qū)域優(yōu)勢的基礎(chǔ)上利用其區(qū)內(nèi)稅收等優(yōu)惠政策，創(chuàng)造更多貿(mào)易投資與合作，引進(jìn)更多國外的先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗。同時刺激本國設(shè)立自貿(mào)區(qū)與保稅區(qū)所在港口的交通運(yùn)輸業(yè)、物流業(yè)發(fā)展，并帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.海關(guān)監(jiān)管制度不同

自貿(mào)區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，即秉承“一線放開、二線管住”原則，海關(guān)監(jiān)管手段先進(jìn)，模式快捷簡便。貨物入?yún)^(qū)不受關(guān)稅和復(fù)雜的手續(xù)所牽絆，貿(mào)易制度、金融制度較為自由化，貨物的二線出區(qū)入境內(nèi)則會被嚴(yán)格把控。保稅區(qū)目前管理模式仍為“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，即一線、二線同時監(jiān)管，海關(guān)監(jiān)管制度、外匯管理制度等較嚴(yán)格，操作流程較復(fù)雜。因此，由于海關(guān)監(jiān)管界定不同所引發(fā)的各項制度的差異是導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)與保稅區(qū)間差距的重要因素，也是二者的根本區(qū)別。

3.區(qū)位、地理條件不同

自貿(mào)區(qū)利用地理、區(qū)位優(yōu)勢，多與港口相連，以便執(zhí)行區(qū)港一體化管理，既能給貨物在自貿(mào)區(qū)進(jìn)出境提供便利，也能為轉(zhuǎn)口貿(mào)易及貨物中轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，可謂一石二鳥。港區(qū)合并，且以口岸國際物流業(yè)為核心，大力發(fā)展更為優(yōu)質(zhì)的物流運(yùn)輸、倉儲、貨運(yùn)代理、商業(yè)展覽、金融投資等業(yè)務(wù)。保稅區(qū)則大多臨港卻不含港，物流運(yùn)輸和操作手續(xù)繁瑣且時效性差，成本費(fèi)用反而較高，時限無法保證。

4.領(lǐng)導(dǎo)、管理體制不同

自貿(mào)區(qū)的有關(guān)管理法律、法規(guī)和政策統(tǒng)一出自中央政府，用以確保中央政府對自貿(mào)區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院下設(shè)專門機(jī)構(gòu)主管自貿(mào)區(qū)，協(xié)調(diào)各主管部門間關(guān)系。保稅區(qū)的管理體制是多方向、多層次、多部門共同執(zhí)行，業(yè)務(wù)涉及海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)、國檢、外管局等部門，因此存在職能、機(jī)制、規(guī)章制度尺度不一，規(guī)則不同。各地保稅區(qū)甚至出現(xiàn)地方性法規(guī)，保稅區(qū)間形成不同政策制度。

三、以（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)為例實踐成果與案例分析

1.實現(xiàn)“先進(jìn)區(qū)，后報關(guān)”

境外人區(qū)環(huán)節(jié)，經(jīng)海關(guān)注冊登記的區(qū)內(nèi)企業(yè)可以憑進(jìn)境貨物的艙單等信息，完成電子提貨申請和電子審核放行。即向海關(guān)簡要申報，即可辦理提貨人區(qū)。后續(xù)再在規(guī)定時限內(nèi)走海關(guān)進(jìn)境貨物正式申報相關(guān)流程，辦理手續(xù)。這樣不僅將貨物入?yún)^(qū)的提貨時限大大縮短，同時海關(guān)也可通過輔助監(jiān)管信息化系統(tǒng)、風(fēng)險分析進(jìn)行有效監(jiān)管。

2.完成智能化卡口驗放管理

卡口升級改造，讓操作環(huán)節(jié)更加簡化、智能，即海關(guān)根據(jù)卡口核放單，采用智能化設(shè)備通過電子車牌感應(yīng)裝置自動讀取集裝箱號、電子車牌號、車載重量（電子地磅數(shù)據(jù)）、安全智能鎖等監(jiān)管數(shù)據(jù)，然后自動比對、風(fēng)險判別，車輛GPS運(yùn)行軌跡自動核銷、最后進(jìn)行貨物查驗等即可放行?？梢姡囕v分流、自動驗放的改進(jìn)，成效顯著，大大縮短車輛過卡時間，提高驗放效率。endprint

3.推進(jìn)統(tǒng)一備案清單、集中匯總納稅、內(nèi)銷選擇性征稅、簡化隨附單證等優(yōu)化操作。簡化進(jìn)境備案清單格式，申報要素規(guī)范為30項，實現(xiàn)統(tǒng)一簡捷申報。集中匯總納稅提高通關(guān)環(huán)節(jié)物流效率，緩解逐票征管的通關(guān)瓶頸，切實達(dá)到提速、增效。在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、加工的貨物如要通過二線出銷往國內(nèi)市場，企業(yè)可選擇按實際報驗狀態(tài)或按其對應(yīng)的進(jìn)口料件，上繳進(jìn)口關(guān)稅。簡化隨附單證實現(xiàn)快速入?yún)^(qū)、便捷通關(guān)、降低人工、時間成本。

4.達(dá)成國際貿(mào)易“單一窗口”。設(shè)立的“單一窗口”集貨物進(jìn)出口申報、運(yùn)輸工具申報、貿(mào)易許可申請、資質(zhì)辦理、稅金支付與結(jié)算及信息查詢六大功能于一體，讓企業(yè)從原有的單機(jī)客戶端模式轉(zhuǎn)變成互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁申報模式。兼容海關(guān)監(jiān)管原則與企業(yè)需求，實現(xiàn)了一個平臺、一次提交、結(jié)果反饋、數(shù)據(jù)共享的申報模式的改革創(chuàng)新。更有利于縮短通關(guān)時間，降低企業(yè)各項資金與人力成本、優(yōu)化整體業(yè)務(wù)流程，節(jié)約監(jiān)管資源。

四、我國保稅區(qū)在今后發(fā)展中如何突破困境成功向自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型

1.引進(jìn)先進(jìn)的海關(guān)監(jiān)管制度與通關(guān)理念。切實做到一線放開，二線嚴(yán)管，區(qū)內(nèi)自由，充分發(fā)揮自身原有的“境內(nèi)關(guān)外”的特殊政策優(yōu)勢，來確保并增強(qiáng)其對區(qū)內(nèi)合規(guī)企業(yè)和境外投資者的吸引力。不斷開發(fā)、學(xué)習(xí)并經(jīng)驗總結(jié)通關(guān)路徑中的優(yōu)化手段、快速高效的管理機(jī)制，為區(qū)內(nèi)企業(yè)及境外投資者提供更多便利。

2.轉(zhuǎn)型區(qū)港結(jié)合，協(xié)調(diào)互助。實現(xiàn)保稅區(qū)與沿海港口功能上的“無縫對接”，整合保稅區(qū)享有的政策優(yōu)勢與港口的區(qū)位優(yōu)勢，推進(jìn)保稅區(qū)與港口問的區(qū)域、功能、營運(yùn)、信息聯(lián)動，協(xié)調(diào)互助。在此基礎(chǔ)上完成地理區(qū)域、經(jīng)濟(jì)利益、規(guī)劃建設(shè)、優(yōu)惠政策、港務(wù)管理、物流服務(wù)的一體化。

3.統(tǒng)一管理體制，完善配套政策。多部門管理模式實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一尺度，統(tǒng)一規(guī)則，有效協(xié)調(diào)，國家任命相關(guān)部門對其進(jìn)行總體監(jiān)督。各地方保稅區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行改革。同時，增加對保稅區(qū)內(nèi)各企業(yè)的培訓(xùn)與新政策的灌輸，利用區(qū)內(nèi)的免稅、減稅、外匯管理等優(yōu)惠政策積極調(diào)動、有效刺激區(qū)內(nèi)企業(yè)及境外投資者。

五、總結(jié)

當(dāng)下，各國試圖緊跟國際經(jīng)濟(jì)一體化形勢，順勢擴(kuò)大本國國際經(jīng)濟(jì)地位，我國經(jīng)濟(jì)對外開放也同樣邁開腳步。因而我國自由貿(mào)區(qū)的成立對于國際間、國家內(nèi)部和自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。而保稅區(qū)向自貿(mào)區(qū)的轉(zhuǎn)型成為保稅區(qū)在發(fā)揮自身優(yōu)勢基礎(chǔ)上與時俱進(jìn)的必然舉措。自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也必將經(jīng)歷一個個積極探索、努力學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)、總結(jié)適應(yīng)本國國情的經(jīng)驗和不斷創(chuàng)新的發(fā)展歷程，力爭走向世界前列。endprint