文/孫忠喜 編輯/靖立坤

強化涉匯案件的內部風險控制

文/孫忠喜 編輯/靖立坤

［說法］

涉匯案件的查處，內部控制措施是否到位直接關系到廉政風險和法律風險的產(chǎn)生。對于案件數(shù)量多、涉及金額大、案情復雜的“9·16”特大地下錢莊非法買賣外匯系列案件（下稱“系列案件”）而言，內部風險控制發(fā)揮了極其重要的作用?，F(xiàn)階段，相關法律規(guī)范不完善導致的辦案標準不明確問題，辦案人員業(yè)務素質欠缺導致的案件辦理不規(guī)范問題，制約措施不到位可能導致的權力尋租問題等，是內部風險控制的重點。系列案件的查辦中，外匯局堅持把內部風險控制措施貫穿于案件辦理全過程，明確辦案標準，突出重點環(huán)節(jié)，采取積極措施，有效防范了法律風險和廉政風險。

案件查辦和內部風險控制同步推進

系列案件辦理過程大體分為接收、立案、調查、處理、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，過程復雜，加上進度要求高，各環(huán)節(jié)和程序均有一定的法律風險點和廉政風險點。從辦案實踐看，控制各環(huán)節(jié)風險點，既把握細節(jié)又突出重點，明確要求、規(guī)范操作、嚴肅紀律，有針對性地采取措施，是有效防控風險的關鍵。

一是規(guī)范案件線索接收登記。系列案件線索來源于公安機關移送。由于涉案當事人多達數(shù)百人且案情復雜，容易出現(xiàn)重復移送或者交叉移送等情況。案件接收階段可能產(chǎn)生的廉政風險點，主要有通過漏登記案件線索、漏登記案件金額等方式幫助當事人逃避法律制裁或減輕處罰金額；可能產(chǎn)生的法律風險點，主要有公安機關隨案件線索一并移送的相關證據(jù)材料未妥善保管，導致后續(xù)調查針對性弱、證據(jù)補充難度大、事實認定缺乏有力證據(jù)支撐等。實際案件辦理中，就需要落實專人負責案件接收、登記、分配等工作，設計案件接收登記表，完整地登記每起線索涉及的當事人、接收的時間、涉嫌的違規(guī)金額、移送材料目錄等，定期與公安機關核對移送清單，確保案件線索接收完整。

二是嚴格立案環(huán)節(jié)報告審批。立案環(huán)節(jié)的廉政風險點主要有對應當立案的案件不予立案；主要的法律風險點在于對管轄判斷不準確。系列案件辦理中，每起線索調查任務分配到具體辦案人員后，承辦人員要認真分析案件線索，明確調查方向及進度安排。在盡職調查后，對擬不予立案的線索，承辦人員要撰寫不予立案的報告，詳細說明調查工作的開展情況、案件線索的分析、獲得的證據(jù)、查清的事實，以及不予立案的理由等內容，經(jīng)法律事務部門會同法律顧問審核后，交專案組組長審定，確保不予立案的決定符合法律要求。對案件的管轄權問題，針對系列案件的實際情況，調查前逐級向上匯報，由總局、省分局根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和案件查辦的具體需要，明確管轄問題，并加強與司法機關溝通，取得司法認同。

三是嚴格把控案件調查過程。調查過程是辦案的核心環(huán)節(jié)，辦案人員直接與當事人交鋒，既需要面對和抵御誘惑，也要承受恐嚇威脅的壓力，是內部風險控制的重點環(huán)節(jié)。從實踐看，案件調查環(huán)節(jié)的主要法律風險在于調查手段違法、程序不規(guī)范以及未做到盡職調查等；主要廉政風險在于防止調查人員怠于履行職責、對違法線索當查不查或者少查，有意降低違法金額的認定。

具體案件辦理中，對調查過程法律風險的控制，重點在于規(guī)范調查行為，關鍵在于熟悉案情和相關法律規(guī)定，對可能遇到的困難和問題有預判和應對方案，遇到了新情況能及時取得法務人員同步支持；同時，專案組長定期召開檢查例會交流分析典型案情。對廉政風險的防控，要求辦案人員重點關注涉及的金額，具體包括公安機關移送線索的金額、當事人自認的違規(guī)金額、交易對手指證的金額、人民幣與外幣交易流水金額等，并在檢查報告中詳細匯報相關金額不一致的情況及認定理由。同時，每起案件調查結束后，先安排其他辦案人員相互交叉審核，再交由法務人員審核。法務部門進行二次核實后，按照法律審核的要求提出處理意見，提交專案組長審定，以確保案件事實認定準確，證據(jù)確鑿充分，辦案要求落實到位。

四是嚴格案件處罰決定的操作和審查。案件處罰決定生效階段，法律風險主要在于文書要素不規(guī)范、當事人陳述申辯權利未得到保障、法律文書送達無效等；廉政風險主要在于擅自認定從寬情節(jié)，濫用自由裁量權降低處罰比例。

系列案件辦理中，對法律風險的防范，需要嚴格處罰決定審核過程、規(guī)范送達方式等。對廉政風險的防范，關鍵在于根據(jù)違法行為的危害性，處罰前就按照罰過相當、同案同罰的要求，分別明確賣匯、買匯量罰的具體比例，并具體明確從輕、從重情節(jié)及對應處罰比例。具體執(zhí)行中，突出對從輕、從重情節(jié)控制，要求辦案人員在檢查報告中詳細報告案件從輕從重的情節(jié)及認定理由。這樣，既便于后續(xù)審查把關，也留存了相關書面材料以備事后監(jiān)督。

五是保證處罰決定執(zhí)行規(guī)范。從系列案件實踐看，處罰執(zhí)行階段的廉政風險主要是違規(guī)同意當事人緩期或者分期繳納申請、應加處罰款而不加處或者擅自降低加處罰款金，減輕或者免除當事人的執(zhí)行義務。具體辦案中，外匯局針對系列案件實際，統(tǒng)一了加處罰款的標準，明確了暫緩、分期繳納罰款以及加處罰款的具體情形及要求，落實專人跟進處理，法務人員審核把關，使各環(huán)節(jié)既協(xié)調配合又互相制約，防止了處罰決定執(zhí)行階段的權力尋租。

抓住內部風險控制的關鍵要素

涉匯案件內部風險控制的重點，在于防范法律風險和廉政風險，關鍵在于嚴把案件質量關和廉潔自律關?，F(xiàn)階段，相關法規(guī)不完善，有的環(huán)節(jié)辦案要求不明確，加上基層辦案水平不一，辦案尺度把握容易出現(xiàn)偏差；同時，涉匯案件處罰金額大、利益影響大，加上處罰幅度和情節(jié)認定存在一定的裁量空間，當事人通過一些手段逃避制裁的動機比較強烈，給涉匯案件廉政的風險防控帶來一定挑戰(zhàn)。

一是完善的辦案制度是內部風險控制的基礎。涉匯案件辦理的環(huán)節(jié)多、實際情況復雜，加上行政法律條文和外匯辦案規(guī)定的概括性和原則性以及立法的滯后性，需要對依法辦案要求進行具體化和細化，增強可操作性，便于辦案人員掌握和執(zhí)行。從系列案件辦理實踐看，一方面，需要抓緊完善基本行政法律規(guī)定，出臺行政程序法，把立案、調查、聽證、告知、決定、加處罰款、催告等辦案程序全面納入法律規(guī)范；同時，完善行政證據(jù)規(guī)范，明確證據(jù)類別、形式要求、證據(jù)效力和證明標準等。另一方，需要抓緊修訂外匯系統(tǒng)行政執(zhí)法相關制度，細化外匯執(zhí)法規(guī)則，明確涉匯案件辦案標準，并完善相關法律文書格式；同時，進一步細化涉匯案件處罰自由裁量幅度，明確從寬和從重情節(jié)的認定標準及適用規(guī)范，從制度層面明確涉匯案件辦案標準。

二是有效的制約機制是內部風險控制的保障。其中的關鍵，是要增強對調查行為和處理措施的制約。在涉匯案件查處時，需要合理確定辦案人員的分工和責任，強化辦案人員之間的相互制約；發(fā)揮法律審核、局領導把關等環(huán)節(jié)的作用，并及時開展內部審計、紀檢監(jiān)督，以強化內部制約效力；增強對自由裁量權的制約，確保同案同罰；實行案件報批制，強化層級監(jiān)督制約。

三是專業(yè)的辦案隊伍是內部風險控制的關鍵，需要建立一支業(yè)務精湛、紀律嚴明的辦案隊伍。重視對辦案隊伍的外匯專業(yè)知識和基本行政法律知識的培訓，推行執(zhí)法資格考試制度，確保檢查人員獲得執(zhí)法證前具備必要的外匯業(yè)務知識和基本法律素養(yǎng)；建立執(zhí)法考核機制，定期對執(zhí)法人員辦案能力和辦案業(yè)績進行評價，增強執(zhí)法人員學法學業(yè)務的自覺性；嚴格執(zhí)法責任制，系統(tǒng)分析涉匯案件辦案風險點，建立相應控制機制，加強對執(zhí)法人員的廉政教育，增強廉潔自律意識。

作者系外匯局金華市中心支局副局長