李杏果

摘要：災(zāi)害具有外溢性、擴(kuò)散性和跨區(qū)域性特點(diǎn)，基于屬地開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作與災(zāi)害發(fā)展屬性不相契合，由此導(dǎo)致災(zāi)害管理失靈。整體性治理理論倡導(dǎo)通過合作，解決復(fù)雜的公共問題，契合了我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求，為我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作提供了理論支撐。我國(guó)目前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作無論在范圍上還是程度上均比較有限，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各自為政的現(xiàn)象未得到根本性突破。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革需要重視區(qū)域協(xié)作這一重要因素和薄弱環(huán)節(jié)，通過理念變革、制度創(chuàng)新、模式重塑、組織整合和治理機(jī)制整合，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的制度化和常態(tài)化，推動(dòng)災(zāi)害從屬地管理走向整體性治理，以真正提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

關(guān)鍵詞：防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)；區(qū)域協(xié)作；整體性治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）06-0017-07

引言

我國(guó)災(zāi)害種類繁多，影響地域廣，發(fā)生頻率高，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重?fù)p失。黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，明確提出要通過多種舉措，切實(shí)提高政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

文獻(xiàn)回顧表明，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)研究起步較晚，早期研究主要集中于自然科學(xué)領(lǐng)域，關(guān)注的是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的科學(xué)技術(shù)，尤其是災(zāi)害的成因與特征研究[1]。羅曉玲等研究了厄爾尼諾現(xiàn)象誘發(fā)的氣候變化異常和農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的特點(diǎn)和規(guī)律[2]。

廣東省防汛防旱防風(fēng)總指揮部探究了水旱風(fēng)災(zāi)害形成的機(jī)理和基本規(guī)律[3]。劉仲桂在系統(tǒng)收集整理南方主要江河洪澇災(zāi)害資料的基礎(chǔ)上，分析了洪澇災(zāi)害的成因及演化規(guī)律[4]。李福等從流域降雨特征、產(chǎn)匯流條件、人類活動(dòng)影響等方面分析了松、嫩兩江流域1998年洪澇災(zāi)害的成因[5]。2003年“非典”爆發(fā)，尤其是2008年汶川大地震之后，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的社會(huì)科學(xué)研究才逐漸增多，災(zāi)害管理開始受到學(xué)界重視。鄭功成指出，我們長(zhǎng)期以來重視的是各種技術(shù)方案與手段，缺乏先進(jìn)的防災(zāi)減災(zāi)理念與健全的防災(zāi)減災(zāi)制度，以及宏觀系統(tǒng)的籌劃與對(duì)各種災(zāi)害問題的綜合治理，這是造成國(guó)民災(zāi)害意識(shí)薄弱和災(zāi)害或風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不合理的根本原因。他主張將綜合防災(zāi)減災(zāi)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，用新的發(fā)展理念來指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐[6]。童星指出，防災(zāi)減災(zāi)是社會(huì)治理的題中之意，應(yīng)以社會(huì)治理優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)主體的多元化、防災(zāi)減災(zāi)手段的多樣化、防災(zāi)減災(zāi)過程的人性化、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)的科學(xué)化、防災(zāi)減災(zāi)路徑的合理化、防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化[7]。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的提升，是一個(gè)系統(tǒng)工程。區(qū)域協(xié)作對(duì)提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力具有重要意義，2017年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》指出，應(yīng)探索建立包括京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠江三角洲等在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)制度。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》也強(qiáng)調(diào)完善區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

一、 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)屬地管理與災(zāi)害發(fā)展規(guī)律之間存在張力

我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理傳統(tǒng)上堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理，其基本模式是“條塊結(jié)合、以塊為主”，即基于地理分割和行政分權(quán)，根據(jù)災(zāi)害的嚴(yán)重程度，中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌支持，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)主要由轄區(qū)內(nèi)地方政府發(fā)揮主體作用，承擔(dān)主體責(zé)任，其行動(dòng)范圍與所管轄地域嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，不能逾越。這種管理體制從表面上看毋庸置疑，但進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)屬地管理與災(zāi)害發(fā)展規(guī)律并不符合?，F(xiàn)實(shí)中的災(zāi)害往往不局限于特定行政區(qū)劃，而是具有外溢性、擴(kuò)散性和不可分割性特點(diǎn)，跨越行政區(qū)限，影響多個(gè)地區(qū)。這包括三種情況：第一，災(zāi)害的發(fā)生，一開始就超越行政區(qū)劃，直接涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)。我國(guó)地震主要分布于新疆西北部、四川西部、西藏南部、甘肅南部以及華北地區(qū)等[8]，其中，云南四川地區(qū)、新疆甘肅地區(qū)、華北地區(qū)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大。我國(guó)已發(fā)生的破壞性大地震和現(xiàn)今的地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)大多位于二省、三省乃至數(shù)?。ㄊ?、區(qū)）的交界地區(qū)[9]。臺(tái)風(fēng)災(zāi)害主要分布在福建、浙江、上海、江蘇等沿海地區(qū)。洪澇災(zāi)害主要發(fā)生在長(zhǎng)江、淮河、黃河等大江大河流域地區(qū)，跨越多個(gè)行政區(qū)。第二，一種災(zāi)害初始可能發(fā)生于某一特定行政區(qū)內(nèi)，但由于災(zāi)害具有擴(kuò)散性，以災(zāi)害鏈的形式呈連鎖反應(yīng)，引發(fā)多種次生災(zāi)害，使得災(zāi)害的影響范圍不斷擴(kuò)大，跨越行政區(qū)劃，成為區(qū)域?yàn)?zāi)害。工廠爆炸引起毒氣泄漏，蔓延至周邊行政區(qū)；核電站事故引發(fā)核泄漏，輻射鄰近省份；工業(yè)事故導(dǎo)致河水污染，影響多個(gè)行政區(qū)等。第三，隨著我國(guó)區(qū)域之間聯(lián)系的密切，人員跨區(qū)域流動(dòng)性增多，災(zāi)害在區(qū)域間擴(kuò)散蔓延的可能性增加。典型的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如SARS危機(jī)。防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)可以看作是政府為公民提供的公共物品。從物品理論出發(fā)，這些跨區(qū)域?yàn)?zāi)害屬于區(qū)域性公共物品（Regional Public Goods）[10]（p.74），當(dāng)然不同災(zāi)害的外溢性范圍不同，可能跨越縣、市、省、國(guó)家甚至大洲等。

針對(duì)跨區(qū)域性災(zāi)害，基于屬地開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作與災(zāi)害發(fā)展屬性不相契合，由此導(dǎo)致災(zāi)害的非科學(xué)管理和管理失靈。其原因是，在屬地管理模式下，災(zāi)害治理的成本與收益往往不一致，出現(xiàn)了外部性。一個(gè)行政區(qū)對(duì)傳染病的得力控制措施使鄰近行政區(qū)受益它卻不用承擔(dān)這種收益所支付的成本；相反，一個(gè)行政區(qū)對(duì)傳染病控制不力會(huì)導(dǎo)致傳染病蔓延至相鄰行政區(qū)，加重相鄰行政區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)成本和負(fù)擔(dān)。外部性和“搭便車”現(xiàn)象的存在，使得傳統(tǒng)上“條塊結(jié)合、以塊為主”的屬地管理模式無法應(yīng)對(duì)災(zāi)害頻發(fā)的挑戰(zhàn)。

為克服這種畫地為牢、各自為政管理模式的弊端，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的整體績(jī)效，必須按照管轄權(quán)與管轄事務(wù)范圍一致的原則，在目前災(zāi)害屬地管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)災(zāi)害特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，開展區(qū)域內(nèi)不同地方政府間的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)作，這是對(duì)災(zāi)害進(jìn)行科學(xué)管理的需要。我國(guó)災(zāi)害處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，與災(zāi)害管理的強(qiáng)大社會(huì)需求相比，災(zāi)害的經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)緊缺。通過區(qū)域協(xié)作，協(xié)調(diào)、整合和優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的統(tǒng)籌使用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有助于減少各自為政背景下重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源的互相促進(jìn)和價(jià)值增值，降低防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的成本。而且，通過區(qū)域協(xié)作和聯(lián)合攻關(guān)，還有助于形成防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合力，提升災(zāi)害治理整體效果。endprint

二、整體性治理理論：政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的理論支撐

20世紀(jì)90年代末在西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理領(lǐng)域興起的整體性治理（Holistic Governance）理論倡導(dǎo)通過制度化合作，解決復(fù)雜的公共問題[11]，契合了我國(guó)目前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求，為我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作提供了理論支撐。

整體性治理理論是在反思和彌補(bǔ)新公共管理導(dǎo)致的部門化、碎片化和裂解性基礎(chǔ)上逐漸形成的一種全新治理理論，其代表人物是英國(guó)學(xué)者安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）、佩里·希克斯（Perry 6）、帕卻克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）、澳大利亞學(xué)者彼得·威爾金斯（Peter Wilkins）、荷蘭學(xué)者克里斯多夫·波利特（Christopher Pollit）等。與整體性治理類似的用語包括“整體性政府”（Whole of Government）、 “網(wǎng)絡(luò)治理”（Governing by Network） 、“協(xié)同型政府”（Joined-up Government）等。

在整體性治理理論看來，20世紀(jì)七八十年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)過度追求市場(chǎng)效率、管理主義和工具理想，導(dǎo)致管理的“碎片化”，產(chǎn)生溝通缺乏、各自為政、重復(fù)浪費(fèi)、項(xiàng)目和目標(biāo)沖突、服務(wù)質(zhì)量差等弊端[12]（p.48）。新公共管理無法幫助政府解決復(fù)雜性和不確定性問題帶來的挑戰(zhàn)[13]。作為替代性范式的整體性治理強(qiáng)調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，充分利用信息通信技術(shù)，對(duì)政府的組織結(jié)構(gòu)、服務(wù)提供、決策和執(zhí)行進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，通過改變政府內(nèi)部“碎片化”的制度結(jié)構(gòu)，跨界合作，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜性和不確定性背景下政策的一致性和無縫隙公共服務(wù)提供。與新公共管理重競(jìng)爭(zhēng)輕合作、重部分輕整體的特點(diǎn)不同，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和整合，從而實(shí)現(xiàn)政府各層級(jí)和各部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

協(xié)調(diào)是指通過外力使組織中分散的要素發(fā)生聯(lián)系并配合適當(dāng)。協(xié)調(diào)是政府活動(dòng)的基本問題，政府活動(dòng)有效協(xié)調(diào)是保障政府高效運(yùn)作、提升績(jī)效的關(guān)鍵。協(xié)調(diào)意味著通過政府機(jī)構(gòu)間聯(lián)合性工作和整體性工作，通過信息系統(tǒng)、對(duì)話、共同規(guī)劃和決策過程，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)、行動(dòng)者與合作網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)[14]。協(xié)調(diào)有助于克服部門主義、各自為政。整合的目標(biāo)是為公民提供能滿足需要的、無縫隙的公共服務(wù)，這是整體性治理的最高境界[12]（p.34）。整合包括三個(gè)維度（參見圖1）。一是層級(jí)整合。層級(jí)包括全球、大洲、國(guó)家、地區(qū)和地方五級(jí)。層級(jí)之間通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和相關(guān)協(xié)議解決共同面臨的問題。二是功能整合。功能可以是組織內(nèi)，也可以是組織間。三是公私之間的跨部門整合。這意味著公共服務(wù)可以在公共部門、私人公司或志愿組織之間進(jìn)行整合，從而推動(dòng)公私伙伴關(guān)系的發(fā)展[12]（p.29）。

作為整體性治理的兩個(gè)“引擎”，協(xié)調(diào)與整合相輔相成。如果把整體性治理比喻為圓桌談判，“協(xié)調(diào)”就是通過推進(jìn)多方努力進(jìn)行有效溝通、共商議題，達(dá)成對(duì)某一問題的一致看法，為整合創(chuàng)造良好的條件；而“整合”就是指圓桌上的各方參與者依據(jù)達(dá)成的共識(shí)，制定相關(guān)政策并合力付諸實(shí)施的過程[15]。通過協(xié)調(diào)和整合，可以達(dá)到以下四個(gè)目的：“排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)?！盵16]整體性治理理論拓展了公共管理的空間，為政府治理中協(xié)作問題的解決指明了方向。

三、我國(guó)政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作存在的問題

面對(duì)日益增多的區(qū)域性災(zāi)害，國(guó)內(nèi)一些地方開始意識(shí)到防災(zāi)減災(zāi)區(qū)域協(xié)作的重要性，并嘗試著進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的區(qū)域協(xié)作。

目前的探索包括三種類型：一是基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的地域協(xié)作，如地震區(qū)、干旱區(qū)、森林防火區(qū)的區(qū)域協(xié)作；二是基于流域的區(qū)域協(xié)作，如渤海海域船舶污染區(qū)域協(xié)作、長(zhǎng)株潭湘江枯水期環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；三是基于經(jīng)濟(jì)區(qū)的地域協(xié)作，如泛珠三角災(zāi)害應(yīng)急區(qū)域協(xié)作等。

從整體上看，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作無論在范圍上還是程度上均比較有限，諸多問題的存在限制了區(qū)域?yàn)?zāi)害綜合治理的效果。

（一）區(qū)域協(xié)作意識(shí)薄弱，區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)缺乏整體合作規(guī)劃

在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中，我國(guó)的管理模式是基于屬地的層級(jí)管理，我國(guó)已經(jīng)建立起中央-省-市-縣災(zāi)害四級(jí)響應(yīng)制度，災(zāi)害管理重視的是中央-地方的“縱向到底”。這種傳統(tǒng)的行政管理模式形成了災(zāi)害治理中的行政區(qū)劃思維定式，往往在行政區(qū)內(nèi)考慮防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，災(zāi)害信息、決策指揮、災(zāi)害應(yīng)對(duì)等主要通過自下而上或自上而下的縱向途徑運(yùn)行。區(qū)域內(nèi)地方政府畫地為牢、各自為政，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于合作意識(shí)，關(guān)注自身利益多于區(qū)域利益，對(duì)跨區(qū)域?yàn)?zāi)害、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)跨區(qū)域協(xié)作缺乏必要的認(rèn)識(shí)，沒有意識(shí)到應(yīng)從更廣泛的地域、基于災(zāi)害影響范圍進(jìn)行災(zāi)害治理。區(qū)域協(xié)作意識(shí)薄弱導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)工作中大多數(shù)部門對(duì)本行業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作缺乏整體性規(guī)劃和決策，區(qū)域協(xié)作短缺，集體行動(dòng)失效，出現(xiàn)災(zāi)害治理的 “公地悲劇”和治理不力。

（二）區(qū)域協(xié)作缺乏頂層設(shè)計(jì)和法律保障，合作制度化水平低

美國(guó)學(xué)者安德森指出，在沒有法律約束或法律約束不夠的條件下，政府機(jī)構(gòu)在管理活動(dòng)中很可能追求自身利益最大化。我國(guó)目前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作發(fā)展滯后，在很大程度上是因?yàn)閲?guó)家層面缺乏頂層設(shè)計(jì)和法律保障。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，突發(fā)事件涉及兩個(gè)以上行政區(qū)，應(yīng)對(duì)工作可以由上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。這為開展跨區(qū)域協(xié)作提供了依據(jù)，但對(duì)協(xié)作主體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的權(quán)責(zé)分配、運(yùn)作規(guī)則、處置程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保障經(jīng)費(fèi)等，還缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。水污染防治、海上交通安全、傳染病防治等專業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)加強(qiáng)區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)作尚缺乏明確規(guī)定。國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、部門預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案及地方預(yù)案對(duì)災(zāi)害跨區(qū)域協(xié)作的規(guī)定也比較少。新發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》和《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》等政策文件僅提及應(yīng)完善區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制，而尚未對(duì)具體制度設(shè)計(jì)給予明確規(guī)定。實(shí)踐中，個(gè)別災(zāi)害主管部門如地震、水利、環(huán)保等意識(shí)到這一問題，近些年做了相關(guān)規(guī)定，但相對(duì)紛繁復(fù)雜的災(zāi)害而言，這些規(guī)定所占比重還比較低。盡管一些地方進(jìn)行了區(qū)域協(xié)作實(shí)踐，但多停留在非正式層面或政府聯(lián)席會(huì)議的層面；即使簽署了區(qū)域合作協(xié)議，但這些協(xié)議的層次和效力均比較低，政治權(quán)威性不足，影響范圍有限。制度有助于在各行為體之間形成穩(wěn)定的合作預(yù)期，頂層設(shè)計(jì)和法律制度的缺乏不利于構(gòu)建區(qū)域內(nèi)各災(zāi)害主體間合作的動(dòng)力機(jī)制，限制了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的深入發(fā)展，導(dǎo)致目前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作制度化水平低。endprint

（三 ）缺乏常設(shè)的區(qū)域協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，區(qū)域協(xié)作范圍和內(nèi)容有限

我國(guó)很多災(zāi)害的治理沒有常設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一旦發(fā)生跨區(qū)域?yàn)?zāi)害，政府往往臨時(shí)在各相關(guān)區(qū)域抽調(diào)人員，組成臨時(shí)性區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。災(zāi)害事件處理完畢，指揮部即宣布解散，相關(guān)人員返回原工作崗位。這種 “危機(jī)應(yīng)對(duì)式”和“運(yùn)動(dòng)式”管理模式對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)可能是有效的，但這種效果只是陣發(fā)的、短期的、不具有可持續(xù)性。由于缺乏常設(shè)的區(qū)域協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及配套的保障機(jī)制，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)無法搭建穩(wěn)定的區(qū)域資源共享平臺(tái)，無法組建常規(guī)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)隊(duì)伍，無法形成持續(xù)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，無法實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)學(xué)習(xí)能力的不斷提升。除缺乏常設(shè)的區(qū)域協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)區(qū)域協(xié)作還存在范圍不廣和內(nèi)容有限的問題。一方面，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作目前僅涉及有限的災(zāi)種，涵蓋面很窄，往往局限于某一種特定的災(zāi)種；或者僅涉及幾個(gè)災(zāi)種，很少涵蓋眾多跨區(qū)域?yàn)?zāi)害，這就意味著區(qū)域協(xié)作的范圍還有待擴(kuò)展。另一方面，目前區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的內(nèi)容還比較單薄，針對(duì)的多是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，即災(zāi)害出現(xiàn)之后的協(xié)作，對(duì)災(zāi)害全過程缺乏統(tǒng)一籌劃和管理，尤其是忽視預(yù)防性合作。預(yù)防勝于治療，防災(zāi)勝于救災(zāi)，對(duì)區(qū)域預(yù)防性合作的忽視制約了災(zāi)害治理整體效果的提升。

（四）區(qū)域協(xié)作管理機(jī)制不健全，合作尚未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化

建立健全、穩(wěn)定的管理機(jī)制，規(guī)范區(qū)域協(xié)作流程，有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作的常態(tài)化和可持續(xù)發(fā)展。雖然一些地區(qū)達(dá)成了跨區(qū)域?yàn)?zāi)害治理合作協(xié)議，但協(xié)作的管理機(jī)制還不健全、不完善，由此導(dǎo)致區(qū)域協(xié)作過于松散，無法實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，降低了區(qū)域?yàn)?zāi)害治理效果。首先，區(qū)域協(xié)作的信息共享機(jī)制不健全。災(zāi)害信息主要在縱向流動(dòng)。災(zāi)害出現(xiàn)后，一般是逐級(jí)上報(bào)，下級(jí)反映給上級(jí)或中央，上級(jí)或中央做出決策后反饋給下級(jí)，地方政府橫向間缺乏及時(shí)的信息溝通和共享機(jī)制，降低了災(zāi)害管理效率。其次，區(qū)域協(xié)作缺乏配套的激勵(lì)約束機(jī)制。在屬地管理模式下，災(zāi)害治理的績(jī)效主要體現(xiàn)在行政區(qū)內(nèi)，現(xiàn)有的績(jī)效考核體系在劃分行政區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，跨區(qū)域合作并未納入績(jī)效考核。這種制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化了地方政府的轄區(qū)意識(shí)和各自為政。最后，利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全制約區(qū)域協(xié)作實(shí)效。良好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各主體間平等協(xié)商、互利共贏和持續(xù)合作。我國(guó)目前的區(qū)域協(xié)作還主要停留在技術(shù)合作層面，實(shí)質(zhì)性利益協(xié)調(diào)較少涉及，有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，由此導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中的成本收益不對(duì)等和“搭便車”現(xiàn)象，地方政府相互推諉爭(zhēng)議不斷，災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作出現(xiàn)動(dòng)力消解。

四、通過整體性治理，重塑我國(guó)政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革需要重視區(qū)域協(xié)作這一重要因素和薄弱環(huán)節(jié)，通過理念變革、制度創(chuàng)新、模式重塑、組織整合和治理機(jī)制整合，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作的制度化和常態(tài)化，推動(dòng)災(zāi)害從屬地管理走向整體性治理，以真正提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

（一）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念變革：從屬地管理走向整體性治理

災(zāi)害區(qū)域治理是針對(duì)災(zāi)害的復(fù)合治理、共同治理和整體性治理，這就需要在區(qū)域內(nèi)形成整體性治理以及區(qū)域協(xié)作的共識(shí)?！皡^(qū)域不僅是一種地理事實(shí)，而且是一種集體意識(shí)?！盵17]（p.106）要提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，政府官員要認(rèn)識(shí)到，災(zāi)害具有多樣性和復(fù)雜性，有效的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，不能受行政區(qū)劃的限制單兵作戰(zhàn)，必須從災(zāi)害的屬地管理走向整體性治理，遵循災(zāi)害的機(jī)理，明確按照災(zāi)害的影響范圍確立政府災(zāi)害治理行政權(quán)力的原則，從封閉走向互動(dòng)，從競(jìng)爭(zhēng)走向合作。政府高層官員需要具有前瞻意識(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的建立是提升政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的必由之路，通過高層自上而下作用的有效發(fā)揮，助推整個(gè)政府系統(tǒng)內(nèi)部整體性治理與區(qū)域協(xié)作意識(shí)的形成。

（二）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)制度創(chuàng)新：為區(qū)域協(xié)作提供政策支持

在政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)整體性治理和區(qū)域協(xié)作意識(shí)提升的基礎(chǔ)上，要不斷進(jìn)行整體性治理的制度創(chuàng)新，對(duì)災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和明確規(guī)定，

從而為區(qū)域協(xié)作提供政策支持和制度保障。美國(guó)重視從制度層面保障區(qū)域協(xié)作?！睹苄萃话l(fā)事件治理法案》第410款規(guī)定：自治市和縣可以與其他縣、自治市、公共代理機(jī)構(gòu)、民族國(guó)家聯(lián)盟或者私人部門代理，或者其他所有實(shí)體達(dá)成相互救援或者互惠救援協(xié)議[18]。日本政府制定《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》，在法律層面界定大規(guī)模地震應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，并規(guī)定了具體的管理方法，進(jìn)行規(guī)范化管理[19]。我國(guó)需要通過修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及災(zāi)害其他相關(guān)法律、應(yīng)急預(yù)案等，對(duì)災(zāi)害治理區(qū)域協(xié)作所涉及的權(quán)責(zé)分配、運(yùn)作規(guī)則、協(xié)作程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保障經(jīng)費(fèi)等關(guān)鍵問題進(jìn)行專門規(guī)定，形成制度性合作規(guī)則，從而使區(qū)域協(xié)作具有權(quán)威的政策支持和制度保障。

（三）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)模式重塑：建立“多層次、網(wǎng)絡(luò)狀”整體性治理體系

由于災(zāi)害影響范圍不同，涉及多個(gè)層級(jí)的政府；災(zāi)害種類繁多，管理涉及多個(gè)政府部門；災(zāi)害治理過程復(fù)雜，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救災(zāi)搶險(xiǎn)和安置重建等環(huán)節(jié)。因此，在模式選擇上，可以依據(jù)災(zāi)害的屬性和特征、影響范圍、嚴(yán)重程度、政府的管理要求和管理能力、公民的災(zāi)害治理需求，從不同視角出發(fā)進(jìn)行區(qū)域協(xié)作探索。例如，在進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)因子及脆弱性分析、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)繪圖的基礎(chǔ)上，可以建立基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作機(jī)制；在存在江河湖海的區(qū)域，根據(jù)流域、海域的范圍構(gòu)建區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作機(jī)制；在人員流動(dòng)性強(qiáng)、互動(dòng)頻繁的經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方所面臨的災(zāi)害類型建立相應(yīng)的區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作機(jī)制。這些多層次、多范圍、多維度、多形式的區(qū)域協(xié)作模式之間相互影響、相互作用，最終形成與災(zāi)害屬性和發(fā)展規(guī)律相契合、與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)、與政府災(zāi)害治理現(xiàn)代化要求相吻合的網(wǎng)絡(luò)狀區(qū)域協(xié)作體系。在區(qū)域協(xié)作內(nèi)容上，除進(jìn)一步強(qiáng)化信息通報(bào)、聯(lián)合應(yīng)急救援外，協(xié)作應(yīng)不斷向?yàn)?zāi)害預(yù)防、災(zāi)害治理資源共建、人才培養(yǎng)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面拓展，建立區(qū)域?yàn)?zāi)害救援專業(yè)隊(duì)伍和資源共享平臺(tái)，重視區(qū)域?yàn)?zāi)害預(yù)警、災(zāi)情會(huì)商，舉行區(qū)域聯(lián)合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)演練，進(jìn)行區(qū)域內(nèi)聯(lián)合預(yù)防，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域合作。endprint

（四）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織整合：建立常設(shè)的區(qū)域?yàn)?zāi)害治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

常設(shè)的區(qū)域協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有助于實(shí)現(xiàn)災(zāi)害的全過程管理和整體性治理。區(qū)域協(xié)調(diào)組織在西方國(guó)家有兩種類型：中央政府設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)組織；區(qū)域與區(qū)域之間選派代表、自發(fā)組成區(qū)域協(xié)調(diào)組織。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）是聯(lián)邦層面負(fù)責(zé)災(zāi)害管理的專門機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)土安全部。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的總部位于首都華盛頓，此外，它還在波士頓、紐約等城市設(shè)立十大區(qū)域辦公室，每個(gè)區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)幾個(gè)州，幫助各州開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，并對(duì)跨州的區(qū)域?yàn)?zāi)害進(jìn)行協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)①。南海岸空氣質(zhì)量管理局是美國(guó)加州部分地方政府自發(fā)成立的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。該組織由參與的地方政府代表組成委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)南加州空氣污染治理，統(tǒng)一監(jiān)督污染物排放，共同分擔(dān)治污成本，協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾，提出大氣污染防治建議。我國(guó)現(xiàn)行行政體制下，兩種方式均可以采用。在中央層面，主管各災(zāi)種的中央部門可以設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)辦公室，專門負(fù)責(zé)跨區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)協(xié)調(diào)和整合事宜。在地方層面，鑒于最徹底的組織變遷，如成立區(qū)域政府還存在一定困難，區(qū)域各政府間可通過聯(lián)合、聯(lián)盟[20]等手段成立區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)跨區(qū)域事務(wù)的協(xié)調(diào)和整合，通過區(qū)域協(xié)作治理區(qū)域性公共物品，促進(jìn)區(qū)域公共產(chǎn)品成本與收益的一致化，減少外部性和“搭便車”現(xiàn)象。這不是地方政府間簡(jiǎn)單的聯(lián)合或聯(lián)盟，而是橫向的政府組織機(jī)構(gòu)集合體，其宗旨是通過協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)區(qū)域公共事務(wù)綜合治理[21]。通過縱向和橫向兩個(gè)方面跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織的建立，為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作提供組織保障。

（五）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)治理機(jī)制整合：推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作制度化和常態(tài)化

在對(duì)區(qū)域內(nèi)各防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并困難的情況下，通過治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)聯(lián)合阻力更小，也容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，因此，要強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域治理機(jī)制的構(gòu)建，推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作不斷走向制度化和常態(tài)化。第一，基于區(qū)域協(xié)作的類型，簽署防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作協(xié)議，建立區(qū)域合作機(jī)制，確保災(zāi)害治理中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布和預(yù)警、應(yīng)急演練、區(qū)域救災(zāi)、調(diào)查評(píng)估、安置重建等工作在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度上、組織上的無縫對(duì)接，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域協(xié)作走向制度化、程序化與整體化。第二，搭建防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)區(qū)域資源共享平臺(tái)。資源共享平臺(tái)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)作從“運(yùn)動(dòng)式”走向制度化和常態(tài)化的保障。該共享平臺(tái)應(yīng)包括信息、物資、設(shè)備、人力資源等方面?；谠撈脚_(tái)，區(qū)域內(nèi)各政府間要經(jīng)常性地進(jìn)行信息溝通、災(zāi)情監(jiān)測(cè)、應(yīng)急演練、專業(yè)救援隊(duì)伍培訓(xùn)共享和一體化管理，為災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)奠定基礎(chǔ)。第三，建立區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在區(qū)域協(xié)作協(xié)議中，不僅規(guī)定協(xié)作的宗旨、原則、領(lǐng)域、內(nèi)容和協(xié)作方式等，更對(duì)協(xié)作的權(quán)利、義務(wù)、成本分擔(dān)、利益共享以及沖突解決方式等予以明確規(guī)定。通過健全的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，減少交易成本，增進(jìn)合作動(dòng)力和績(jī)效。第四，改革現(xiàn)有的績(jī)效考核機(jī)制，將災(zāi)害治理中的區(qū)域協(xié)作納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，重視衡量區(qū)域內(nèi)災(zāi)害治理的整體效果，防止單純強(qiáng)調(diào)各行政區(qū)災(zāi)害管理績(jī)效而導(dǎo)致的區(qū)域協(xié)作不足的弊端。

注釋：

①參見FEMA官方網(wǎng)站：http：∥www.fema.gov，2017年5月7日。

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[責(zé)任編輯：楊 健]endprint