王傳薇

（西安城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院，西安710114）

經(jīng)濟(jì)法視角下中國早期教育的法制化模式構(gòu)建

王傳薇

（西安城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院，西安710114）

早期教育法律制度的缺失已經(jīng)嚴(yán)重影響到該行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，立法勢在必行。以經(jīng)濟(jì)法為視角構(gòu)建適合中國國情的早期教育法制化模式，將管理體制法制化，確定由政府領(lǐng)導(dǎo)，教育部門主管、衛(wèi)生等各部門分工配合的管理體制；將管理機(jī)制法制化，包括市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)化、師資標(biāo)準(zhǔn)法制化、價(jià)格機(jī)制法制化、工作規(guī)范的法制化等。經(jīng)濟(jì)法視角的早期教育法律制度的原則及主體主要權(quán)利、義務(wù)的分配強(qiáng)調(diào)以社會(huì)為本位。

早期教育；公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)法視角；法制化模式

隨著腦科學(xué)、神經(jīng)學(xué)、心理學(xué)等科學(xué)的不斷發(fā)展，0—3歲對人一生發(fā)展的重要性日益被人們認(rèn)可，0—3歲早期教育也引起了世界各國的關(guān)注。近年來，我國政府也開始關(guān)注0—3歲兒童的早期教育。2012年12月教育部辦公廳下發(fā)了《教育部啟動(dòng)0—3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)》的通知。在國家政策的推動(dòng)和引導(dǎo)下，0—3歲早期教育開始進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期，各種形式的早教機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)。然而，由于早期教育制度的缺失，實(shí)踐中，早期教育管理主體不明確、管理者監(jiān)管無法可依、早教機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制與普通商業(yè)主體無異以及市場中的早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂等等亂象叢生，迫切需要出臺(tái)相應(yīng)的法律制度加以規(guī)范。

一、早期教育的概念及法律政策現(xiàn)狀

《辭?！?000年版對早期教育的定義為“指對小學(xué)以前階段的嬰幼兒進(jìn)行的教育”。即從人出生到上小學(xué)以前階段，也就是0—6歲的教育都稱早期教育。而目前我國教育界比較認(rèn)可的說法是，對0—3歲的嬰幼兒教育稱為早期教育，對3—6歲兒童的教育稱為幼兒教育。本文中所稱的早期教育則是指針對0—3歲的嬰幼兒進(jìn)行的保育與教育。

縱觀我國現(xiàn)有中央政府部門出臺(tái)的0—6歲兒童學(xué)前法律法規(guī)，幾乎所有的法律文件均圍繞幼兒教育（3—6歲）展開，針對早期教育（0—3歲）的法律文件則少之甚少。早期中央政府部門出臺(tái)的關(guān)于0—3歲嬰幼兒早期教育的法律條文僅體現(xiàn)在與托兒所相關(guān)的法律文件中，其內(nèi)容主要集中于托兒所的環(huán)境與保健方面，重視保育，忽視了對3歲前嬰幼兒的教育。2001年國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》中首次提出了要“發(fā)展0—3歲兒童早期教育”。但發(fā)展至今，中央政府部門出臺(tái)的早期教育條文絕大多數(shù)只是附屬于整個(gè)學(xué)前教育政策文件中，且所占比例很小，內(nèi)容較為抽象，屬于理論層面的政策，并未形成獨(dú)立健全的嬰幼兒教育體制。地方政府部門出臺(tái)的0—3歲嬰幼兒教育政策相比之下更具有針對性。其中，上海市關(guān)于3歲前早期教育的政策及其研究和實(shí)踐都處于全國領(lǐng)先地位，北京和廣州等市政府也從政策上給予極大的關(guān)注，但是我國更多的地區(qū)并未出臺(tái)相關(guān)政策。

二、早期教育法律政策存在的問題

（一）管理體制不清導(dǎo)致責(zé)任不明

管理體制是規(guī)定中央、地方、部門、企業(yè)在各自方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則。我國現(xiàn)有法律制度確定了教育部主管幼兒園、衛(wèi)生部主管托兒所的管理格局。另外，根據(jù)不同地方政府部門出臺(tái)的教育法規(guī)，教育行政、衛(wèi)生、人口與計(jì)劃生育、婦聯(lián)、社區(qū)管理等部門均有管理早期教育的職權(quán)。盡管各部門看起來各行其是、運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但相互配合少，一旦發(fā)生問題，部門之間可能相互推諉，導(dǎo)致誰都能管但誰都不愿管的局面。另外，作為早教市場新興事物的各類早教機(jī)構(gòu)的主管部門，法律更是無明文規(guī)定。實(shí)踐中，早教領(lǐng)域?qū)儆诮逃鞴懿块T監(jiān)管的真空地帶，早教機(jī)構(gòu)接受工商、稅務(wù)部門的監(jiān)管，而教育主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則于法無據(jù)。

（二）管理機(jī)制缺乏不利于早教行業(yè)的有序發(fā)展

“機(jī)制”原指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系。我國早期教育管理機(jī)制缺乏主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.早期教育市場準(zhǔn)入機(jī)制不明確。我國現(xiàn)行法律制度中缺少早教機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制的科學(xué)評級系統(tǒng)，早教機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的辦學(xué)條件、教學(xué)投入、師資配備等等均屬于立法空白。市場中的早教機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段多數(shù)以教育咨詢公司的形式運(yùn)行，只需在工商部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。在早教機(jī)構(gòu)成立之后的運(yùn)營階段，同樣面臨著教學(xué)質(zhì)量的科學(xué)評級指標(biāo)系統(tǒng)的缺失、教學(xué)質(zhì)量不受教育主管部門監(jiān)管等問題。

2.缺乏早期教育人才隊(duì)伍培養(yǎng)的國家標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國0—3歲嬰幼兒早教機(jī)構(gòu)師資專業(yè)水平普遍不高，很多早教老師、親子活動(dòng)師無證上崗，或者持有保育員資格即可上崗。保育員資格證的培訓(xùn)及考試科目，側(cè)重于保育培訓(xùn)。保育員無法完全勝任0—3歲嬰幼兒教育工作。

3.教育經(jīng)費(fèi)來源無法律制度保障。在我國現(xiàn)有的法律文件中很難找到關(guān)于3歲前早期教育經(jīng)費(fèi)來源的條文。除了少數(shù)早期教育試點(diǎn)城市，更多的地方政府無力顧及0—3歲嬰幼兒早期教育。私立早教機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)滿足了部分民眾的需求，但是由于缺乏合理的價(jià)格指導(dǎo)規(guī)范，導(dǎo)致大多數(shù)的私立早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)過高，一般家庭無力承擔(dān)。

4.民辦早期教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格無制度約束。一項(xiàng)新的統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國約有8 000萬0—3歲嬰幼兒，每個(gè)嬰兒月平均用于教育的費(fèi)用為150元，全國早期教育市場空間總值約為500億元。巨大的市場吸引來商家的投入，但由于制度的缺失，早教市場亂象叢生。據(jù)調(diào)查，早教課程的課時(shí)費(fèi)大部分每節(jié)100元至幾百元不等，許多早教中心還出售各種教材、益智玩具、早教用品，價(jià)格從十幾元到上千元不等。早期教育的“富貴病”已經(jīng)愈演愈烈，早期教育對于普通家庭而言變成了奢侈品。

三、構(gòu)建符合中國國情的早期教育法制化模式

筆者主張以經(jīng)濟(jì)法為視角構(gòu)建符合中國國情的早期教育法制化模式。經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整國家干預(yù)管理經(jīng)濟(jì)的法律，以社會(huì)整體利益為本位。以經(jīng)濟(jì)法為視角即意味著整個(gè)早期教育法律制度所體現(xiàn)的精神、原則、價(jià)值追求以及主要權(quán)利、義務(wù)的分配和責(zé)任形式均從保護(hù)社會(huì)整體利益出發(fā)，以社會(huì)為本位。無論是國家還是企業(yè)，都必須對社會(huì)負(fù)責(zé)，在對社會(huì)共同盡責(zé)的基礎(chǔ)上處理和協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系。而在具體的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中，國家必須依法行使權(quán)力（利），對社會(huì)負(fù)責(zé)不得妨礙或損害市場主體行使權(quán)利。企業(yè)和個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體也要對社會(huì)負(fù)責(zé)，不能只講權(quán)利、不講義務(wù)，不得片面強(qiáng)調(diào)自身局部利益，置社會(huì)利益于不顧。

（一）早期教育體制的法制化構(gòu)成早期教育法制化模式的宏觀層面

早期教育體制的法制化是指從立法上將管理體制規(guī)范化和法制化，確定由政府領(lǐng)導(dǎo)，教育部門主管、衛(wèi)生等各部門分工配合的管理體制。政府責(zé)任在立法中需要進(jìn)一步明確，國家機(jī)關(guān)之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制需要進(jìn)一步落實(shí)。教育部門是0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作的主管部門，應(yīng)研究制定早期教養(yǎng)工作的政策措施，牽頭并組織各部門做好早期教養(yǎng)的相關(guān)工作，承擔(dān)對早教機(jī)構(gòu)的登記注冊工作和早期教養(yǎng)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，向有關(guān)部門提出對早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的意見，建立早教工作督導(dǎo)和評估制度。衛(wèi)計(jì)部門負(fù)責(zé)擬定有關(guān)早教機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，在早教機(jī)構(gòu)登記注冊前向教育部門提供衛(wèi)生評價(jià)報(bào)告，監(jiān)督和指導(dǎo)早教機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健業(yè)務(wù)工作，負(fù)責(zé)對0—3歲嬰幼兒家長進(jìn)行兒童膳食營養(yǎng)、體格鍛煉、健康檢查、衛(wèi)生消毒、疾病預(yù)防等方面的指導(dǎo)，承擔(dān)入園兒童與工作人員健康檢查服務(wù)與管理，及時(shí)提供0—3歲嬰幼兒基本數(shù)據(jù)等情況。財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排0—3歲嬰幼兒早教管理工作經(jīng)費(fèi)。建立完善由教育部門牽頭，財(cái)政、衛(wèi)計(jì)等相關(guān)部門參與的0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，研究解決在推進(jìn)0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作中出現(xiàn)的問題和困難，及時(shí)推廣有益經(jīng)驗(yàn)，保證0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作不斷向縱深發(fā)展。

（二）早期教育機(jī)制的法制化構(gòu)成早期教育法制化模式的微觀層面

早期教育機(jī)制的法制化是指早期教育系統(tǒng)的組織或部門之間相互作用的過程和方式的法制化。下文分別從市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)化、師資標(biāo)準(zhǔn)法制化、價(jià)格機(jī)制法制化、工作規(guī)范的法制化作以初步構(gòu)想。

1.早期教育市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)化。民辦早教機(jī)構(gòu)目前為早教市場的主力軍。政府應(yīng)當(dāng)制定早教機(jī)構(gòu)管理辦法，從其審批辦法和管理權(quán)限、舉辦資質(zhì)、師資要求及培訓(xùn)等方面進(jìn)行明確規(guī)定。另外，隨著早期教育理論的不斷發(fā)展，托兒所不僅僅應(yīng)當(dāng)提供保育服務(wù)，更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)教育的重任。現(xiàn)行法律文件中關(guān)于托兒所的辦園條件方面需要重新修訂，進(jìn)一步完善托兒所的工作任務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)以及師資配備標(biāo)準(zhǔn)，將托兒所、公辦早教機(jī)構(gòu)、民辦早教機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化。需要注意的是，將早期育兒教育服務(wù)納入公共社會(huì)服務(wù)，意味著無論公辦還是民辦早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)均不得以營利為目的。

2.早期教育師資標(biāo)準(zhǔn)的法制化。為了提高0—3歲嬰幼兒早教從業(yè)人員專業(yè)化水平，應(yīng)當(dāng)落實(shí)0—3歲嬰幼兒早教從業(yè)人員持證上崗制度。應(yīng)當(dāng)制定0—3歲嬰幼兒早教從業(yè)人員培訓(xùn)規(guī)劃，其培訓(xùn)內(nèi)容不僅僅局限于保育，還應(yīng)當(dāng)包括針對3歲前嬰幼兒的各項(xiàng)啟蒙教育。實(shí)行每一定周期的早教從業(yè)人員全員培訓(xùn)，不斷提高早教師資隊(duì)伍水平。建設(shè)由家長、專家等組成的志愿者團(tuán)隊(duì)，定期開展早期教育經(jīng)驗(yàn)交流。多渠道提高與0—3歲嬰幼兒早教相關(guān)的家長、早教老師、社區(qū)管理人員等的素質(zhì)，為提高0—3歲嬰幼兒早教質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

3.價(jià)格機(jī)制法制化。參考幼兒園保育教育費(fèi)的收費(fèi)模式引導(dǎo)早期教育服務(wù)費(fèi)用趨向合理化。目前我國大多數(shù)地區(qū)幼兒園的保育教育費(fèi)按照以下標(biāo)準(zhǔn)收取：公辦幼兒園實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；民辦幼兒園由其在保育和教育成本基礎(chǔ)上合理確定，并報(bào)所在所屬教育行政部門、價(jià)格主管部門備案。幼兒園收取的伙食費(fèi)、日常生活用品費(fèi)等代收費(fèi)項(xiàng)目據(jù)實(shí)收取。幼兒園實(shí)行收費(fèi)公示制度，除公示的收費(fèi)項(xiàng)目外，不得向幼兒家長收取其他費(fèi)用。除了政府財(cái)政全額扶持的向家庭提供的免費(fèi)早教服務(wù)以外，公辦或者民辦早期教育機(jī)構(gòu)提供的有償服務(wù)均可參考上述定價(jià)機(jī)制。教育主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同價(jià)格主管部門對于收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)分析研判，對標(biāo)準(zhǔn)異常的收費(fèi)項(xiàng)目及時(shí)開展專項(xiàng)調(diào)查。

4.早期教養(yǎng)工作規(guī)范的法制化。政府部門要加強(qiáng)對早教機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立健全日常管理和隨機(jī)抽查制度，并將結(jié)果公示。落實(shí)早教機(jī)構(gòu)年檢制度，加強(qiáng)對早教機(jī)構(gòu)舉辦資質(zhì)、舉辦行為、衛(wèi)生許可、收費(fèi)等的監(jiān)管，將衛(wèi)生保健工作質(zhì)量、師資配備納入早教機(jī)構(gòu)的分級定類管理。嚴(yán)禁借教育咨詢服務(wù)之名，開展以0—3歲嬰幼兒為對象的早期教養(yǎng)工作。建立早教機(jī)構(gòu)信息公示制度，及時(shí)發(fā)布、更新早教機(jī)構(gòu)基本信息，接受社會(huì)監(jiān)督。建立早教機(jī)構(gòu)清理整頓機(jī)制，對不達(dá)標(biāo)早教機(jī)構(gòu)限期整改，對無證早教機(jī)構(gòu)堅(jiān)決取締。建立早教機(jī)構(gòu)督導(dǎo)評估制度，構(gòu)建科學(xué)的早教機(jī)構(gòu)質(zhì)量評價(jià)體系，通過督導(dǎo)評估，促進(jìn)早教機(jī)構(gòu)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

[1]佘宇，張冰子，等.適宜開端——構(gòu)建0—3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2016.

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Construction of the legal model of early education in China from the perspective of economic law

WANG Chuan-wei
（Xi'an urban construction Career Academy,Xi'an 710114,China)

The lack of legal system of early education has seriously affected the healthy and sustainable development of the industry,the legislation is imperative.From the perspective of economic law to build early education legalization mode suitable for the situation of the management system of Chinese,legalization,determined by the leadership of the government,education departments,health departments management system with the division of labor;the management mechanism of legal system,including market access standards,the standards for teachers oflegalization,the price mechanism oflegalization,standardization oflegal system.From the perspective ofeconomic law legal systemofearlyeducation principles and the main bodyofthe main rights and obligations distribution emphasizes the social standard.

earlyeducation;public service;economic lawperspective;legal model

G52

A

1673-291X（2017）20-0195-03

[責(zé)任編輯 王燕文]

2017-03-15

王傳薇（1982-），女，陜西西安人，碩士，講師，從事經(jīng)濟(jì)法研究。