丁曉軍

（三亞學(xué)院，海南三亞572022）

建構(gòu)行政公益訴訟制度原告資格的思考

丁曉軍

（三亞學(xué)院，海南三亞572022）

針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中存在的涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政違法案件，迫切需要有一個(gè)適格主體代表國(guó)家維護(hù)社會(huì)公共利益。借鑒域外先例，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)明確，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中應(yīng)具備原告資格。

行政訴訟；行政公益訴訟；原告資格

一、何為行政公益訴訟

公益訴訟（public interestlitigation）起源西方國(guó)家，即任何組織和個(gè)人根據(jù)法律的授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益社會(huì)公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動(dòng)。行政公益訴訟為何物？這個(gè)問(wèn)題需要我們厘清兩個(gè)方面。提起行政公益訴訟的人是誰(shuí)，即行政公益訴訟的原告范圍。哪些事項(xiàng)可以提起行政公益訴訟，即行政公益訴訟的受案范圍。

“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”，無(wú)訴權(quán)就無(wú)原告，“沒(méi)有原告就沒(méi)有法官”。這一觀念認(rèn)為，原告提起的任何訴訟舉張，只能是利己的訴訟，也只能是與自己有直接利害關(guān)系的訴訟。而在一些公共利益被侵害時(shí)，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來(lái)監(jiān)督行政行為還是不夠，往往容易出現(xiàn)與行政行為有直接利害關(guān)系的人就是受益者。而賦予與行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的第三者提起訴訟的權(quán)利能更為有效的維護(hù)社會(huì)公共利益。

那么，誰(shuí)可以擔(dān)當(dāng)我國(guó)未來(lái)行政公益訴訟的適格原告呢？以我國(guó)現(xiàn)有法律相關(guān)規(guī)定及域外先例來(lái)看，行政公益訴訟適格原告可以定位于公民、社會(huì)組織以及國(guó)家檢察機(jī)關(guān)。如日本的民眾訴訟，就是賦予公民和社會(huì)組織以原告資格來(lái)舉張?jiān)V訟。公民所享有的這一法律身份，可以高效及時(shí)的啟動(dòng)訴訟程序予以監(jiān)督，并在最大范圍內(nèi)適時(shí)有效的維護(hù)社會(huì)公共利益。讓社會(huì)組織在行政公益訴訟中擁有原告資格，除具備賦予公民原告資格的優(yōu)點(diǎn)外，還有利于充分發(fā)揮社會(huì)組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢(shì)，也可避免公民提起行政公益訴訟時(shí)因訴訟費(fèi)和承受外界壓力等其他因素而影響對(duì)公共利益的監(jiān)督。

鑒于此，哪些行為屬于侵犯公共利益的行為呢？也就是說(shuō)，哪些是行政公益訴訟的受案范圍呢？一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)社會(huì)公共利益遭到不法行政行為的侵權(quán)時(shí)，就可提起行政公益訴訟。事實(shí)上，與一般行政訴訟受案范圍一樣受諸多因素的制約。從現(xiàn)有情況來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)流失、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和文物、違反城市規(guī)劃法、危害和濫用自然環(huán)境和自然資源、公共危害、行政性壟斷、違規(guī)發(fā)包公共工程、非法使用重大項(xiàng)目資金、違法發(fā)放撫恤金和其他社會(huì)福利等均應(yīng)屬于受案范圍之內(nèi)。當(dāng)然，這僅是一個(gè)方向，事實(shí)上，這些公益性的案件在一定程度上不可能全部納入行政公益訴訟的受案范圍。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的合理性

（一）法律依據(jù)

憲法第129條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了憲法依據(jù)，也是憲法確立的法律地位。同時(shí)，《人民檢察院組織法》第1條也有同樣相應(yīng)的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)既然是監(jiān)督、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的職能機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)有損國(guó)家和人民利益的各類(lèi)違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政違法行為當(dāng)然包括在內(nèi)。

《行政訴訟法》第1條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

《行政訴訟法》第64條規(guī)定，對(duì)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提起抗訴，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行政行為檢察機(jī)關(guān)則無(wú)主動(dòng)通過(guò)提起訴訟來(lái)達(dá)到監(jiān)督的目的。由此，我們可以看出，沒(méi)有公民和社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為提起公益訴訟，就無(wú)法通過(guò)司法程序來(lái)糾正該違法行政行為。也就是說(shuō)，在必要時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格能最為有利的擁有國(guó)家機(jī)關(guān)的特殊身份，能更好地與被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中更好的抗衡。

《人民檢察院組織法》第4條中規(guī)定，人民檢察院行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義全民所有的財(cái)產(chǎn)。這也為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了法律依據(jù)。

馬懷德教授主持的《＜行政訴訟法＞修改意見(jiàn)稿》第2條規(guī)定了訴權(quán)，在訴訟參加人一章的第26條規(guī)定了公益行政訴訟：“人民檢察院認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，可以向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的法律意見(jiàn)或建議，行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的法律意見(jiàn)或建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)予以糾正或予以書(shū)面答復(fù)，逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。自然人、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，可以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在兩個(gè)月內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團(tuán)體章程或義務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團(tuán)體集體利益為前提?！?/p>

（二）訴訟理論基礎(chǔ)

無(wú)論是提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，在保護(hù)社會(huì)公益的前提下，除為當(dāng)事人的利益訴求外，也是在社會(huì)公益受害時(shí)，原告主體難以確定亦或受害人不愿起訴，才可以由法定主體提起訴訟。而所謂“受害人不愿起訴”的情形有以下方面：國(guó)有資產(chǎn)流失，受害人無(wú)從起訴；環(huán)境污染等，因受害人遭受其他恐嚇等而不敢起訴；亦或壟斷案件中，受害人處于社會(huì)劣勢(shì)地位而不得不放棄起訴；也有的因訴訟成本等因素受害人放棄起訴。而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)社會(huì)公益不遭受損害依法向法院提起對(duì)遭受侵害或處于被侵害危險(xiǎn)中的社會(huì)公益行使審判權(quán)的請(qǐng)求。

（三）現(xiàn)代訴權(quán)理論

訴權(quán)是來(lái)源于羅馬法的一種救濟(jì)權(quán)，是公民向法院提起的一種在憲法上平等享有的基本權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)。它是程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵的統(tǒng)一。孟德斯鳩曾在《論法的精神》中說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用之極限，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。”

訴權(quán)理論是民事訴訟法學(xué)理論中的“哥德巴赫猜想”。因此，訴權(quán)在人們的認(rèn)識(shí)不一和爭(zhēng)論中，各種學(xué)說(shuō)不斷涌現(xiàn)。通常有以下三種不同的學(xué)說(shuō)：私法訴權(quán)說(shuō)（實(shí)體訴權(quán)說(shuō)）、抽象訴權(quán)說(shuō)（公法訴權(quán)說(shuō)）、具體訴權(quán)說(shuō)（權(quán)利保護(hù)請(qǐng)求權(quán)說(shuō)）。公法訴權(quán)說(shuō)經(jīng)歷了從抽象訴權(quán)說(shuō)到具體訴權(quán)說(shuō)到的歷程。在公法訴權(quán)說(shuō)中，因?qū)υV權(quán)內(nèi)涵理解的不同而表述不同。有人認(rèn)為，訴權(quán)是當(dāng)事人向法院提起訴訟，請(qǐng)求合法審理和判決的權(quán)利；有人認(rèn)為，訴權(quán)是原告請(qǐng)求法院作出利己判決的權(quán)利；有人認(rèn)為，訴權(quán)是要求法院為本案判決的權(quán)利，或曰“糾紛解決請(qǐng)求權(quán)”；有人認(rèn)為，訴權(quán)是請(qǐng)求國(guó)家司法機(jī)關(guān)以實(shí)體法和訴訟法審理和裁判的權(quán)利；有人認(rèn)為，訴權(quán)是判決請(qǐng)求權(quán)；有人認(rèn)為，訴權(quán)是請(qǐng)求私權(quán)保護(hù)之公權(quán)；有人認(rèn)為，訴權(quán)是取得訴訟保護(hù)的權(quán)利，等等，各種學(xué)說(shuō)云集。

二次世界大戰(zhàn)后，日本學(xué)者提出了“訴權(quán)的憲法化”，認(rèn)為訴權(quán)既是法院裁判民事訴訟請(qǐng)求的權(quán)利，也是憲法賦予公民的基本權(quán)利，應(yīng)將訴權(quán)定位在憲法上接受裁判的權(quán)利。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，訴權(quán)不僅是憲法上的基本權(quán)利，也是基本人權(quán)，更是一種司法上的救濟(jì)權(quán)，本就是公民平等享有的憲法性權(quán)利，所以，對(duì)于現(xiàn)代法制社會(huì)的權(quán)威性文本的憲法，理應(yīng)是訴權(quán)的理論和制度來(lái)源，考察訴權(quán)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從憲法的高度和角度來(lái)看待。

三、檢察機(jī)關(guān)原告資格的法理確定

中共十八屆四中全會(huì)《決定》中明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”；2015年1月29日，最高人民檢察院在《決定》的意見(jiàn)中明確規(guī)定：“對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，探索由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，保護(hù)公共利益?！?/p>

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟原告資格的立法確立

《中華人民共和國(guó)憲法》賦予了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，自然公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的構(gòu)成要件。2013年1月1日其施行的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”2014年10月23日公布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確表述“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！边@為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具備原告資格給予了政策性支持。

（二）檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外部資源充實(shí)

在國(guó)家財(cái)政政策上，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有財(cái)政政策支持，在承擔(dān)行政公益訴訟成本上具備經(jīng)濟(jì)能力；而且在人力資源上，擁有充足法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律相關(guān)技能上能夠合法合理處理行政公益訴訟過(guò)程中的具體狀況的專(zhuān)業(yè)人員。并且，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面所享有的特殊權(quán)力，能多途徑、多手段、多方法在最短時(shí)間內(nèi)收集獲取信息，并能采用適時(shí)有效的方式提起和推進(jìn)訴訟程序。

（三）檢察機(jī)關(guān)特殊的內(nèi)部體系能有效對(duì)抗外部阻力

我國(guó)現(xiàn)有檢察體系下，各級(jí)之間是獨(dú)立于其他行政權(quán)之外的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系。而這一體制能有效避免各級(jí)相關(guān)政府“地方保護(hù)主義”思想的不利影響，能切實(shí)有效地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。為此，檢察機(jī)關(guān)，理應(yīng)具有監(jiān)督法律的權(quán)力，當(dāng)其以行政公益訴訟原告的特有身份抗衡被訴行政機(jī)關(guān)時(shí)，能在訴訟過(guò)程中更好地享有其國(guó)家機(jī)關(guān)的特有權(quán)力。

（四）司法實(shí)踐案例證明

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具備原告資格的做法，無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家都是較為普遍的存在。

2001年4月，福建省霞浦縣檢察院收到群眾來(lái)信，反映縣工業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司在轉(zhuǎn)讓縣龍泉啤酒有限公司閑置土地時(shí)造成國(guó)有資產(chǎn)重大流失，要求檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。經(jīng)調(diào)查確有其事。霞浦縣檢察院遂以原告身份直接向縣法院提起民事訴訟，而霞浦縣法院也立案審理了這起訴訟。在域外的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案例比比皆是。如《美國(guó)聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第17條（b）：“經(jīng)法律授權(quán)的當(dāng)事人，可以為未參加訴訟的當(dāng)事人的利益以自己的名義起訴，在一些制定法特別規(guī)定的情況下，為他人行駛權(quán)利或?yàn)槠淅娴脑V訟，還可以美國(guó)的名義提起?！薄斗▏?guó)民事訴訟法典》：“與訴訟請(qǐng)求之勝訴或敗訴有合法利益關(guān)系的任何人均享有訴權(quán)。此外，法律特別授予某些主體以進(jìn)行訴訟的資格，從而使其作為當(dāng)事人起訴和應(yīng)訴?！庇纱耍梢哉f(shuō)讓檢察機(jī)關(guān)享有行政公益訴訟原告資格來(lái)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的方式，將會(huì)成為國(guó)際社會(huì)的主流形式。

綜上，作為國(guó)家司法、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，從法理上應(yīng)具備提起行政公益訴訟的原告資格。在未來(lái)立法中，應(yīng)對(duì)其權(quán)利加以明確，使其能更為有效地維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益。

[1]駱緒剛，閆西城，張偉，王勇.檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境保護(hù)的途徑及保障[J].西昌學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版.2013，（4）：22-25，40.

[2]蔣穎之.論行政公益訴訟原告資格[D].上海：華東師范大學(xué).2014.

[3]胡志中.我國(guó)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體的優(yōu)劣分析和順序選擇[J].法制與經(jīng)濟(jì)（下旬）.2014，（5）：32-33.

[4]黃學(xué)賢.行政公益訴訟：多維的功能未來(lái)的方向[J].中國(guó)環(huán)境法治.2014，（1）：56-68.

[5]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善《行政訴訟法》修改建議稿及理由說(shuō)明書(shū)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

Thinking of the construction of the plaintiff's qualification in the administrative public interest litigation system

DING Xiao-Jun
（Sanya college，Sanya，572022，China）

In order to solve the problems in real life relates to national and social public interests in administrative law cases，the urgent need for a proper subject on behalf of the state to safeguard public interests.From the extraterritorial precedent，according to the regulations，China's existing laws should be clear，the procuratorial organs in administrative litigation cases should have the qualification of the plaintiff.

administrative litigation；administrative public interest litigation；plaintiffqualification

D925.3

A

1673-291X（2017）20-0191-02

[責(zé)任編輯 杜 娟]

2017-04-14

海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（HNSK（YB）15-44）

丁曉軍（1978-），女，湖南益陽(yáng)人，三亞學(xué)院科研處項(xiàng)目辦公室主任，法學(xué)碩士，講師，從事法學(xué)研究。