李曉潔

（陜西國(guó)際商貿(mào)學(xué)院，陜西咸陽(yáng) 712046）

地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

李曉潔

（陜西國(guó)際商貿(mào)學(xué)院，陜西咸陽(yáng) 712046）

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，在2008年金融危機(jī)后尤為明顯。雖然在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，但由于部分地區(qū)地方政府債務(wù)中存在違規(guī)使用債務(wù)資金、負(fù)債率超出國(guó)家警戒線等問(wèn)題，引起國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。因此，為提高地方政府債務(wù)管理水平，根據(jù)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，分析存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

地方政府債務(wù)；問(wèn)題；對(duì)策

近年來(lái)，隨著地區(qū)城市化和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，我國(guó)地方政府積極進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力推進(jìn)城市化進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。但是1994年分稅制改革減少了地方財(cái)政收入，地方政府采取了多種融資手段進(jìn)行舉債，在為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金的同時(shí)也使得地方政府債務(wù)大規(guī)模積累，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中難以回避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

2014年末地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元；2015年地方16萬(wàn)億元，其中，一般債務(wù)余額限額9.6萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額6.4萬(wàn)億元。2016年，全國(guó)人大批準(zhǔn)新增地方政府債務(wù)限額16.58萬(wàn)億元，比上年增加5 800億元。財(cái)政部近日公布的最新財(cái)政收入與支出數(shù)據(jù)顯示，2016年前10個(gè)月，全國(guó)財(cái)政債務(wù)付息支出合計(jì)4 107億元，同比激增41.2%，創(chuàng)下歷史新高，已經(jīng)遠(yuǎn)超去年全年總額；而全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速僅為5.9%，利息支出的持續(xù)增加背后是政府債務(wù)總額的快速膨脹。

（一）債務(wù)區(qū)域分布中東部地區(qū)債務(wù)較高

從區(qū)域分布看，東、中、西部地區(qū)分別為6.7萬(wàn)億元、3.9萬(wàn)億元和4.8萬(wàn)億元。東部地區(qū)（11省市）占比44%，其中，江蘇、廣東、浙江、上海和山東5省市占比較高；西部地區(qū)（11省市）占比31%，其中，四川、重慶兩省市占比較高；中部地區(qū)（8省市）占比25%，其中，湖南、湖北兩省占比較高。在其余公布2015年末政府性債務(wù)余額的區(qū)域中，僅江蘇省余額超過(guò)10 000億元，達(dá)到10 556.26億元；山東、浙江、廣東三省和貴州省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額均在9000億元以上，分別為9533.80億元、9 188.30億元、9 141.60億元和9 135.50億元；遼寧省和四川省2015年末政府性債務(wù)也相對(duì)較高，分別為8 718.50億元和7 808.00億元；寧夏、甘肅、山西三省、天津市和新疆的債務(wù)余額均在3 000億元以下，分別為1 138.90億元、1709.50億元、2122.80億元、2592.00億元和2863.70億元。

（二）從地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方政府債務(wù)主要集中于市級(jí)與縣級(jí)層面，其次是省級(jí)

2015年末全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元中，從政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分別為2.1萬(wàn)億元、6.6萬(wàn)億元和6.7萬(wàn)億元，占比分別為14%、43%和43%。

（三）從舉借主體看，融資平臺(tái)為重要舉借主體，借款來(lái)源為銀行貸款

舉借主體主要有融資平臺(tái)、政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)，分別占39%、24%、22%和15%。從借款來(lái)源看，主要是銀行貸款、BT等應(yīng)付款、地方政府債券、企業(yè)債券、信托、中期票據(jù)和短期融資券等，其中，銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。

（四）從債務(wù)期限看，后續(xù)還債壓力持續(xù)上升

2015年到期3.1萬(wàn)億元，占20%；2016年到期2.8萬(wàn)億元，占18%；2017年到期2.4萬(wàn)億元，占16%；2018年及以后年度到期6.2萬(wàn)億元，占40%；以前年度逾期債務(wù)0.9萬(wàn)億元，占6%。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)主要有赤字率、債務(wù)率和負(fù)債率。

目前，人大常委會(huì)劃定的我國(guó)地方政府債務(wù)紅線是赤字率不得超過(guò)3%，債務(wù)率不得超過(guò)100%。在美國(guó)負(fù)債率為13%—16%之間。

赤字率為赤字除以GDP，即1.62萬(wàn)億除以67.67萬(wàn)億，數(shù)值為2.3，低于3%的水平。

從債務(wù)率來(lái)看，2015年末地方政府債務(wù)率為86%（債務(wù)余額/綜合財(cái)力=16萬(wàn)億元/18.604萬(wàn)億），雖然沒(méi)有達(dá)到100%，但也進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。特別是我國(guó)部分地方政府的負(fù)債率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)100%的水平。截至2016年7月末，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率最高的是貴州省，測(cè)算值為212%；最低的是山西省，測(cè)算值為67%；其中有15個(gè)省債務(wù)率超過(guò)100%，遼寧省和云南省負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率分別為184%和154%，內(nèi)蒙古和青海的債務(wù)率為139%和130%，廣東的債務(wù)率值為69%，新疆、湖北、上海和甘肅分別為79%、78%、75%和71%。

從負(fù)債率看2015年地方政府債務(wù)余額16萬(wàn)億元，除以全國(guó)GDP總額達(dá)到23.6%，遠(yuǎn)超美國(guó)地方政府13%—16%的負(fù)債率上限。其中，比較突出的有：貴州、重慶、青海、云南等省，都在50%以上，北京、上海、陜西、甘肅、海南等省市都在40%以上。

三、地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題

（一）地方債務(wù)負(fù)債率高

在我國(guó)，部分地方債的負(fù)債率已超出安全區(qū)間。某些地區(qū)的債務(wù)總額急劇攀升，負(fù)債率已經(jīng)觸及紅線，債務(wù)狀況急劇惡化。

（二）舉債規(guī)模過(guò)大

當(dāng)前，地方財(cái)政收入在“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的雙重壓力下，增長(zhǎng)速度放緩，尤其是受到土地出讓收入大幅度下跌的影響，地方政府償還債務(wù)的能力有所減弱，以至地方政府債務(wù)不僅在存量上已經(jīng)形成了很大的規(guī)模，其增長(zhǎng)速度也一直居高不下。

（三）資金使用浪費(fèi)

我國(guó)地方政府借助各種融資方式獲取了大量的債務(wù)資金，在缺乏監(jiān)管的情況下，地方官員在債務(wù)資金使用上極其具有隨意性。比如，政府官員通過(guò)粗放經(jīng)營(yíng)和重復(fù)建設(shè)，將資金投入到耗資巨大的項(xiàng)目工程中來(lái)追求GDP的業(yè)績(jī)。另外，許多地方債務(wù)資金被違規(guī)投入到了資本市場(chǎng)牟取更高的回報(bào)，但資本市場(chǎng)的不確定性，導(dǎo)致很多債務(wù)資金虧空。還有些地方政府在購(gòu)買公共必需品的時(shí)候，由于各種原因，商家得到巨大利潤(rùn)卻讓財(cái)政遭受了巨額損失。

（四）缺乏監(jiān)管導(dǎo)致舉債行為不規(guī)范

地方政府在政府信用的擔(dān)保下，建立了大量的融資平臺(tái)公司進(jìn)行舉債。但是由于法律制度的滯后性，存在很多不規(guī)范的舉債行為。主要體現(xiàn)在政府提供違規(guī)擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保，缺乏執(zhí)行機(jī)制、控制機(jī)制和責(zé)任處理機(jī)制。我國(guó)地方政府還探索出一些新的融資方式，如發(fā)行政府債券、債務(wù)置換緩解存量壓力，PPP發(fā)力緩解增量壓力等，雖然可以在一定程度上帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，但也會(huì)由此暴露出許多難以解決問(wèn)題。比如，就城投債發(fā)行債項(xiàng)評(píng)級(jí)來(lái)看，由于私募債發(fā)行增多，無(wú)評(píng)級(jí)債券的比重在逐漸提高。在2013—2014年，無(wú)評(píng)級(jí)債券的發(fā)行比例相對(duì)較低，發(fā)行規(guī)模占比超過(guò)40%的只有吉林、河南和廣西三?。坏?015年有15個(gè)省超過(guò)40%，2016年已達(dá)到17個(gè)??；陜西、廣西、河南和江蘇4個(gè)省無(wú)評(píng)級(jí)債券占比超過(guò)50%，2016年這一數(shù)字進(jìn)一步提高至7個(gè)。

（五）債務(wù)信息不對(duì)稱

地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量舉債，但是債務(wù)數(shù)額不清。目前，沒(méi)有數(shù)據(jù)可以準(zhǔn)確說(shuō)明我國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模到底有多大，甚至連地方政府自身也難以統(tǒng)計(jì)。債務(wù)資金的用途不明，很大一部分舉借的債務(wù)資金還違規(guī)流入了房地產(chǎn)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)進(jìn)行相關(guān)投資活動(dòng)，所取得的收入或遭受的損失很難計(jì)算。這些信息難以被監(jiān)管部門以及社會(huì)公眾掌握，嚴(yán)重影響了地方政府舉債的監(jiān)管。

四、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）完善政府債務(wù)管理法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管

我國(guó)政府債務(wù)管理的法規(guī)和制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，亟須完善《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法案，約束地方政府舉債行為。必須完善地方政府債務(wù)披露制度，建立一個(gè)全面涵蓋地方債務(wù)信息的統(tǒng)一的系統(tǒng)，以便于地方政府以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效掌握債務(wù)總體情況并對(duì)可能釀成的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管對(duì)象之間的信息對(duì)稱。

（二）建立政府債務(wù)總體控制和預(yù)警機(jī)制，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家財(cái)政部門應(yīng)深入研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)債務(wù)增長(zhǎng)的承受能力，努力保持政府債務(wù)與財(cái)政經(jīng)濟(jì)的同步增長(zhǎng)，使政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)始終處于可控狀態(tài)。建立政府債務(wù)總體控制和預(yù)警機(jī)制，運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警，并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。以加大償債資金投入為重點(diǎn)，著力控制和防范償債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高地方政府的總體償債能力，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)

切實(shí)加大本級(jí)政府和舉債單位對(duì)償債資金的投入，積極爭(zhēng)取中央轉(zhuǎn)移支付資金，確保新增債務(wù)不再用于歸還利息。盡量減少短期債務(wù)，增加長(zhǎng)期債務(wù)，并積極探索通過(guò)政策引導(dǎo)吸收民間資本進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少償債風(fēng)險(xiǎn)。此外，重點(diǎn)研究如何提高償債能力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)債務(wù)管理，提高債務(wù)資金的使用效率

應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)各類政府性債務(wù)的全面歸口管理。建立健全債務(wù)管理信息系統(tǒng)，及時(shí)掌握債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)變化情況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。建立健全責(zé)任追究制度，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任范圍和追究辦法。

（五）改進(jìn)地方政府業(yè)績(jī)考核方式，加大對(duì)債務(wù)規(guī)?？刂?/p>

中央對(duì)地方過(guò)分注重用GDP考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)考核模式，使地方政府通過(guò)舉債來(lái)進(jìn)行投資。改變地方政府片面追求投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，要加大債務(wù)規(guī)?？刂坪蛡鶆?wù)資金績(jī)效的考核，既要即注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展又要防范風(fēng)險(xiǎn)。

[1]龔強(qiáng)，王俊，賈 .財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個(gè)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究，2011，（7）：144-155.

[2]全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)調(diào)研組.關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告.

[3]閆明，顧煒宇.我國(guó)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系構(gòu)建：框架與方法[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào).2014，（3）：47-54.

[責(zé)任編輯 柯 黎]

F812.4

A

1673-291X（2017）20-0079-02

2017-04-20

陜西省教育廳項(xiàng)目“資產(chǎn)證券化在陜西省地方政府債務(wù)治理中的應(yīng)用研究”（14JK2012）的階段性成果

李曉潔（1980-），女，陜西咸陽(yáng)人，碩士研究生，講師，從事財(cái)務(wù)管理、金融理論研究。